孫 林 傅康生

（1.南京師范大學 a.馬克思主義學院，江蘇 南京 210097；b.泰州學院，江蘇 泰州 225300）

2014年11月中共中央、國務院發(fā)布《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對我國經(jīng)濟新常態(tài)下推進土地適度規(guī)模經(jīng)營做出了系統(tǒng)部署。同年12月底的中央農(nóng)村工作會議明確提出新時期我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的必然要求。當前，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營速度加快，截至2014年6月底，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。但是為了有序地推進土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營，仍需破除土地適度規(guī)模經(jīng)營的阻礙因素，以提升我國農(nóng)業(yè)的總體發(fā)展水平。

一、農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的制約因素

（一）土地收益低但功能不可替代

市場經(jīng)濟下，土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的必要條件，因為土地規(guī)模經(jīng)營首先依賴供需主體達成一致，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)出土地，規(guī)模經(jīng)營主體愿意流入土地。否則就無法實現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)地收益低制約市場主體流入土地。市場經(jīng)濟中，經(jīng)營主體流入土地的目的是經(jīng)濟收益最大化，只有資本投入土地的收益不低于二、三產(chǎn)業(yè)的部門時，他們才愿意流入土地，規(guī)?；?jīng)營才有可能實現(xiàn)。但是農(nóng)業(yè)卻是一個低經(jīng)濟效益的生產(chǎn)部門，多重因素制約其經(jīng)濟收益最大化的實現(xiàn)。其一，自然因素。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對象是動植物，動植物生長是高度依賴于自然界的生命生產(chǎn)過程，而自然界恰恰是反復無常、難以把握的，遇上旱澇冰霜等災害天氣，即便是辛勤付出也可能難有好收成。其二，市場因素。一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遵循動植物生命生長規(guī)律，動植物普遍生長周期較長，短則兩至三個月，正常的一年左右，長則十幾年，因此農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給存在與市場需求之間的時滯時有發(fā)生。另一方面，規(guī)模經(jīng)營主體流入土地的交易成本高。由于市場機制處于發(fā)育之中，新型農(nóng)業(yè)主體流入土地要支付高額的信息搜尋成本、信息搜尋后的談判成本、土地不成片時的換地成本等。其三，政策因素。農(nóng)地農(nóng)用是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的基本政策，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎，承載著經(jīng)濟功能和社會穩(wěn)定的功能，農(nóng)產(chǎn)品價格不可能完全按市場調(diào)節(jié)，價格普遍偏低。這三種因素疊加的結(jié)果注定農(nóng)業(yè)是一個較低經(jīng)濟效益的部門。當前的實踐表明，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營主體大多數(shù)種植高效的經(jīng)濟作物，而種植糧食作物的很少。

農(nóng)地流出收益低但農(nóng)地功能難以替代。首先，較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益和較高的規(guī)模經(jīng)營主體支付成本制約了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體的總體利潤水平。經(jīng)營主體能夠支付給農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益有限，當?shù)陀谵r(nóng)民的收益預期時，農(nóng)民自然不愿流轉(zhuǎn)土地。其次，土地承載的經(jīng)濟、社會功能難以替代。一方面，土地承載的經(jīng)濟功能難以替代。雖然農(nóng)民已普遍兼業(yè)經(jīng)營，并且大多數(shù)農(nóng)民的收入主體不再單純依靠土地收入，但土地收入仍是農(nóng)民最可靠最穩(wěn)定的收入來源。當經(jīng)濟平穩(wěn)時，農(nóng)民依靠兼業(yè)，使全家人過著較為體面的生活；當經(jīng)濟波動，失業(yè)時，農(nóng)民便回到農(nóng)村，以土地為職業(yè)，種田為生。另一方面，土地承載的社會保障功能難以替代。由于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步晚，我國總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，多數(shù)行業(yè)只能獲取到較低的利潤，國家短期內(nèi)難以有足夠的經(jīng)濟實力為龐大的農(nóng)業(yè)人口提供城鄉(xiāng)一體化的社會保障。此時，土地對于農(nóng)民的生活保障功能尤為重要。

（二）土地產(chǎn)權(quán)缺陷與市場機制缺失

土地產(chǎn)權(quán)缺陷。產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提，“產(chǎn)權(quán)越清晰越利于交易”。產(chǎn)權(quán)缺陷制約土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營主要表現(xiàn)有：其一，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清。一方面土地所有權(quán)權(quán)屬不清，在當前的農(nóng)村土地歸屬中出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組都可能是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，而現(xiàn)在國家政策又賦予農(nóng)民土地承包權(quán)以準所有權(quán)的屬性。這樣，同一塊承包地上有多重所有權(quán)主體，必然會給市場交易帶來爭議。最終，在強勢的政府與村組織面前，無組織的單個弱勢農(nóng)民必將處于不利地位，這使得農(nóng)民不敢輕易出手土地。另一方面，農(nóng)村土地三權(quán)分置下，所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)三權(quán)之間尤其是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利義務邊界不清，制約土地適度規(guī)模經(jīng)營。其二，土地產(chǎn)權(quán)不落實。擁有法律效力的憑證是產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)，但是，一方面產(chǎn)權(quán)憑證不落實。農(nóng)民承包土地的確權(quán)辦證登記仍處于試點階段，制約了土地流轉(zhuǎn)進程；另一方面產(chǎn)權(quán)權(quán)能不落實。政策賦予農(nóng)民享有的土地抵押、擔保等權(quán)利，由于相關法律沒有修改，實踐中難以有效落實，制約了土地經(jīng)營規(guī)模擴大。其三，土地產(chǎn)權(quán)期限不明。雖然目前政策規(guī)定土地承包期“長久不變”，相比過去的15年期、30年期是一個進步，但畢竟是一含糊的表述，市場潛在的交易主體都希望有明確的預期，以便供方主體能安心轉(zhuǎn)出土地，需方主體能對土地作相應的投資安排。其四，土地產(chǎn)權(quán)保障不力。一方面農(nóng)民作為土地承包權(quán)主體，在不知情情況下，承包地被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織流轉(zhuǎn)出去發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的事時有發(fā)生；另一方面土地適度規(guī)模經(jīng)營主體在經(jīng)營失敗后，其與農(nóng)民事先約定的流轉(zhuǎn)費用不能兌現(xiàn)，農(nóng)民土地權(quán)益受損的事也時有發(fā)生。以上土地產(chǎn)權(quán)規(guī)范與保障方面存在的諸多缺陷制約了土地交易與土地適度規(guī)模經(jīng)營的順利推進。

土地流轉(zhuǎn)市場機制發(fā)育滯后。一直以來土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營由政府主導，政府主導具有兩重性，一方面彌補了市場機制缺失，使規(guī)模經(jīng)營得以順利推進；另一方面政府替代市場又導致市場機制發(fā)育滯后。主要表現(xiàn)為，其一，土地供需雙方信息對接不暢；其二，為市場交易順利進行提供的咨詢、評估等事前、事中、事后服務缺失，也制約了土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營規(guī)模的擴大。

（三）農(nóng)民總體技能水平與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營存在差距

勞動者是生產(chǎn)力中最重要因素。土地適度規(guī)模經(jīng)營不單是土地的集中，而是土地、勞動者、資金、技術(shù)、機械和管理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。因此，土地適度規(guī)模經(jīng)營所需要的農(nóng)民應該是懂技術(shù)、會管理、擅經(jīng)營，有現(xiàn)代市場意識和法治觀念的新型農(nóng)民。但是，當前農(nóng)民所掌控的總體技能水平仍然未能完成由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)向現(xiàn)代技術(shù)的轉(zhuǎn)變。

二、農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實基礎

現(xiàn)實已具備土地規(guī)模經(jīng)營的物質(zhì)條件。隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)業(yè)基礎設施，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件日益改善，2014年我國糧食產(chǎn)量連續(xù)實現(xiàn)十一連增，為土地規(guī)模經(jīng)營提供了堅實的物質(zhì)基礎。

節(jié)省稀缺的土地資源。我國人均耕地面積不到世界人均的四分之一，耕地在我國是稀缺性資源。土地適度規(guī)模經(jīng)營可以節(jié)省大量土地。其一，當前農(nóng)村土地高度細碎化經(jīng)營導致地塊之間地界、道路、溝渠眾多，造成了稀缺的土地資源的嚴重浪費。其二，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出引致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模無法擴大，甚至出現(xiàn)萎縮的情況。這既降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，也浪費了土地資源。

提升我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平。一方面，土地適度規(guī)模經(jīng)營有利于培育和催生一批加工龍頭企業(yè)，助推農(nóng)工商儲運聯(lián)動發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。另一方面，土地適度規(guī)模經(jīng)營內(nèi)在地包含著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的機械化、專業(yè)化、集約化、標準化、智能化、商品化、社會化，體現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

增強我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。自加入世界貿(mào)易組織以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場價格一直高于世貿(mào)組織其他國家。這是因為西方發(fā)達國家早已實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化，已經(jīng)進入標準化、智能化階段。而我國農(nóng)業(yè)目前仍然處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡階段，高度細碎化的小塊土地經(jīng)營致使許多勞動環(huán)節(jié)還依賴人力與傳統(tǒng)農(nóng)具，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械、科學技術(shù)難以有效利用，科技成果轉(zhuǎn)化率不到發(fā)達國家的一半，導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，生產(chǎn)成本高，在國際競爭中處于不利地位。

解決小農(nóng)經(jīng)營面對大市場的困境。市場經(jīng)濟下小農(nóng)經(jīng)營的固有弊端是規(guī)模不經(jīng)濟，原材料購價高，農(nóng)產(chǎn)品售價低，對市場信息反映不敏銳。土地適度規(guī)模經(jīng)營能夠產(chǎn)生規(guī)模效應，一方面可以提升經(jīng)營主體的市場談判地位，實現(xiàn)生產(chǎn)資料低價購入，農(nóng)產(chǎn)品高價賣出；另一方面有經(jīng)濟主體有實力跟蹤市場信息并及時做出反饋。

三、農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的基本路徑

（一）農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的一般原則

優(yōu)化土地資源配置。堅持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地經(jīng)營實踐的客觀要求。其一，我國作為社會主義國家必須堅持土地這一基本生產(chǎn)資料的公有制；其二，穩(wěn)定并完善農(nóng)村土地承包關系，維護農(nóng)民的土地承包權(quán)不受損害；其三，從家庭承包經(jīng)營權(quán)中逐步分離出經(jīng)營使用權(quán)，使土地逐步向能手集中，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

從實際出發(fā)、循序漸進。土地規(guī)模經(jīng)營應從我國國情和農(nóng)村具體實際出發(fā)，尊重經(jīng)濟規(guī)律，穩(wěn)步推進。其一，從實際出發(fā)、因地制宜。我國地域廣闊，生產(chǎn)力水平不均衡，不同區(qū)域自然條件和人地比例差異很大，即便是同一地區(qū)不同農(nóng)村的具體情況也不完全相同，因此，土地適度規(guī)模經(jīng)營必須具體情況具體對待，遵循多樣性和統(tǒng)一性的協(xié)調(diào)。其二，循序漸進、穩(wěn)步推行。我國經(jīng)濟已經(jīng)處于中高速經(jīng)濟增長階段，經(jīng)濟發(fā)展的整體壓力增大，土地規(guī)模經(jīng)營必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和依法、自愿、有償?shù)姆ㄖ卧瓌t，有序穩(wěn)步推進。

市場主導，政府輔助。市場配置資源比計劃配置具有無可比擬的優(yōu)越性。黨的十八屆三中全會確定由市場決定資源配置，市場能做的堅決要由市場來做，只有市場解決不了的才考慮由政府以間接手段予以調(diào)控。因此，土地適度規(guī)模經(jīng)營必須堅持市場化取向與宏觀調(diào)控相結(jié)合，強化市場手段在土地適度規(guī)模經(jīng)營中的作用。

（二）農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的基本措施

解放思想、明確認識。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，需要進一步解放思想、明確認識到，其一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的支撐和基礎，也是國家現(xiàn)代化的“瓶頸”。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，土地適度規(guī)模經(jīng)營是生產(chǎn)力發(fā)展后各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化集聚，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一種實現(xiàn)形式。其二，土地適度規(guī)模經(jīng)營是對家庭承包經(jīng)營制的完善，能夠彌補現(xiàn)行小塊土地碎片化經(jīng)營的弊端。為此，需要通過典型示范來穩(wěn)步推進。爭取辦一批成功一批，以實績證明土地規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)越性，改變?nèi)藗兊募扔姓J識。

完善產(chǎn)權(quán)，助推流轉(zhuǎn)。其一，產(chǎn)權(quán)歸屬清晰：一方面確保土地所有權(quán)邊界清晰，為了防止“三級所有、隊為基礎”下基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民爭利，建議集體土地產(chǎn)權(quán)僅具有政治和意識形態(tài)意義，法律意義的土地產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民享有；另一方面“三權(quán)”分置的邊界清晰，土地所有權(quán)、土地承包權(quán)與土地使用經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務邊界劃分清晰。其二，產(chǎn)權(quán)盡早落實。一方面，確權(quán)登記工作必須盡早落實。可喜的是，2015年國家大力開展土地確權(quán)登記試點工作，有望實現(xiàn)1/4農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)確權(quán)。另一方面，盡快修訂相關法律，使土地擔保、抵押、入股等產(chǎn)權(quán)權(quán)能從政策層面上升到法律層面，為土地規(guī)模經(jīng)營提供資金支持。其三，產(chǎn)權(quán)期限明確。明確土地承包期“長久不變”的確切期限，使土地經(jīng)營者有明確預期，以決定對土地的投資安排。其四，產(chǎn)權(quán)有效保障。完善制度建設，一方面嚴格執(zhí)法，確保土地產(chǎn)權(quán)有效保護；另一方面健全保險制度，減少規(guī)模經(jīng)營風險。

健全市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)。遵循依法自愿有償?shù)氖袌鼋灰追▌t，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營必須遵循在法律法規(guī)和雙方自愿協(xié)議基礎上進行等價交易。土地承包權(quán)主體是農(nóng)民，農(nóng)民有意愿決定是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)。恩格斯指出，如果違背農(nóng)民意愿，即便有償也是剝奪。堅決杜絕脫離實際的行政主導，通過“定任務、下指標，或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核的方式推動土地流轉(zhuǎn)等問題”。

加快培育市場機制，充分發(fā)揮市場配置的作用。一是培育供需市場，建立土地流轉(zhuǎn)服務中心，積極利用網(wǎng)絡平臺，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級區(qū)域供需信息共享平臺；二是確定土地價格機制，應在自由競爭的市場上，根據(jù)土地級差條件和供需狀況確定市場價格；三是培育服務于土地交易和規(guī)模經(jīng)營的咨詢、預測、評估、代理等各種專門化社會服務組織。此處，政府部門要做好宏觀指導、服務和協(xié)調(diào)工作。

加速培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。其一，在資金方面給予支持，主要是財政補貼、信貸優(yōu)惠、保險優(yōu)惠。其二，在經(jīng)營管理與日常運行方面給予指導，形成經(jīng)營管理的法治化規(guī)范化；其三，規(guī)范規(guī)模經(jīng)營主體的市場準入資格、市場跟蹤監(jiān)管、風險防范及退出機制等安排。其四，典型示范。區(qū)域內(nèi)成功的案例進行宣傳、推介、交流。其五，培訓與土地適度規(guī)模經(jīng)營相匹配的新型職業(yè)農(nóng)民，使他們不僅是具有現(xiàn)代專業(yè)技能的生產(chǎn)者，而且是具有市場意識、法治觀念、生態(tài)文明意識、創(chuàng)新意識、管理能力，能夠根據(jù)國內(nèi)、國際市場變化及時做出科學決策的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理者。

推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，拓展非農(nóng)就業(yè)渠道。土地適度規(guī)模經(jīng)營的前提是轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民。目前我國經(jīng)濟已步入新常態(tài)，城市工業(yè)產(chǎn)能過剩，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整，因此，城市產(chǎn)業(yè)會根據(jù)需要吸納一部分農(nóng)村剩余勞動力。根本上，土地適度規(guī)模經(jīng)營需要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，扶持農(nóng)業(yè)內(nèi)部一二三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長點，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。為此，需要通過以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的方式，實施農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動戰(zhàn)略：一方面在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)引領下，大力發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)多種經(jīng)營；另一方面拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，使農(nóng)業(yè)從單純的種養(yǎng)業(yè)向上游、下游、側(cè)邊產(chǎn)業(yè)延伸，在農(nóng)業(yè)內(nèi)部形成農(nóng)工商儲運一條龍產(chǎn)業(yè)，不僅能夠提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民收入；而且增加非農(nóng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力穩(wěn)定地向農(nóng)外轉(zhuǎn)移。

制定并完善土地適度規(guī)模經(jīng)營的法律。其一，制定《農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營法》。當前制定一部土地規(guī)模經(jīng)營法律的條件已經(jīng)具備：經(jīng)過農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營二十多年的實踐，各地已探索出多種多樣的經(jīng)驗；中央到地方的政策法規(guī)已漸趨成熟；當前土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營速度空前加快?，F(xiàn)實迫切要求將這些經(jīng)驗、制度系統(tǒng)化后上升到法律層面再指導實踐。因此，需要法律規(guī)范“三權(quán)”分置下三方主體的權(quán)利義務邊界，界定各種土地產(chǎn)權(quán)的確切內(nèi)涵，明確土地規(guī)模經(jīng)營主體的市場類型、準入資格、流轉(zhuǎn)程序、市場價格、跟蹤監(jiān)管、風險防范及退出機制等安排。