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寧鎮(zhèn)揚同城化中政府、市場和社會的良性互動

2015-01-30 07:49陸玉珍
中共南京市委黨校學(xué)報 2015年3期
關(guān)鍵詞:政府職能區(qū)域政府

陸玉珍

(中共揚州市委黨校 江蘇 揚州 225002)

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寧鎮(zhèn)揚同城化中政府、市場和社會的良性互動

陸玉珍

(中共揚州市委黨校 江蘇 揚州 225002)

在區(qū)域發(fā)展中存在不同層級的政府組織、市場組織、社會組織、家庭及個人等多種主體,寧鎮(zhèn)揚同城化不是單純的政府行為,它是政府、市場和社會三種力量合力的結(jié)果。要實現(xiàn)政府、市場和社會的良性互動,關(guān)鍵是明確政府、市場和社會不同主體的角色定位,轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)和社會職能,強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)協(xié)商、公共決策和公共服務(wù)職能。政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?nèi)∠蚴前l(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用,社會職能轉(zhuǎn)變?nèi)∠蚓褪墙⑿滦偷纳鐣卫眢w制,對政府失靈和市場失靈的公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮第三方作用。

寧鎮(zhèn)揚同城化;政府;市場;社會;良性互動

一、寧鎮(zhèn)揚同城化中政府、市場和社會良性互動的關(guān)鍵是政府職能轉(zhuǎn)變

作為江蘇省區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,寧鎮(zhèn)揚同城化歷經(jīng)近10年的推進(jìn)取得了豐碩的成果:三市在基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、文化資源共享、醫(yī)療服務(wù)、社會保險、環(huán)保等與三市市民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域,取得了許多階段性的合作發(fā)展成果,尤其是南京、鎮(zhèn)江、揚州三市公共交通IC卡率先實現(xiàn)互聯(lián)互通;南京重大項目投資洽談會、都市圈市長峰會,已成為區(qū)域合作與寧鎮(zhèn)揚同城化的重要載體和品牌;寧鎮(zhèn)揚之間的交通等基礎(chǔ)設(shè)施對接、市場對接、發(fā)展戰(zhàn)略對接進(jìn)一步緊密,同城化建設(shè)取得了明顯的成效。隨著《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》的出臺,對三市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動、市場互通、交通互聯(lián)、資源互享、跨界共建等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,將逐步建成和諧、幸福、宜居的優(yōu)質(zhì)生活圈和生態(tài)文明區(qū)域。

寧鎮(zhèn)揚同城化經(jīng)過多年發(fā)展,在取得進(jìn)展的同時,還或多或少存在一些問題:各市在功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等方面缺乏協(xié)調(diào)和謙讓,統(tǒng)一的開放市場和資源要素之間的自由高效流動、合理趨優(yōu)配置還未真正形成,區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的利益沖突還時有發(fā)生?!秾庢?zhèn)揚同城化規(guī)劃》的出臺是在區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計層面推動深層次矛盾和問題的解決,這將有利于構(gòu)建江蘇乃至長三角西部綜合實力強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)中心和影響力較大的大都市區(qū)。實現(xiàn)《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》中提出的目標(biāo),拭待解決政府職能轉(zhuǎn)變問題:

第一,實現(xiàn)真正的市場一體化發(fā)展需要轉(zhuǎn)變政府職能。實現(xiàn)同城化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)新體系、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)格局、生態(tài)環(huán)境、改革開放等七個方面的重點任務(wù),加快交通、能源、通信、水利、環(huán)保等方面發(fā)展一體化步伐,需要轉(zhuǎn)變政府職能,整體謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。由于國家行政管理中的科層制是不可避免的,對像中國這樣的大國來說,這一規(guī)律表現(xiàn)的更加突出?,F(xiàn)實中,金字塔型的科層管理體系是現(xiàn)代國家行政管理的普遍現(xiàn)象。各國的差異僅表現(xiàn)為這一金字塔型的管理體系中層級的多少。有的國家分三級,有的國家分四級,而我們這樣一個大國則分了五級。很多學(xué)者在研究影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵問題時,認(rèn)為現(xiàn)行的行政區(qū)邊界的“硬”約束,在一定程度上阻礙了市場要素的跨區(qū)域流動,阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積聚功能和輻射功能。為此,許多研究在對策上均趨向于行政組織上的措施,即建立超區(qū)域和跨區(qū)域的行政組織,如在長三角經(jīng)濟(jì)一體化中提出建立“長江三角洲經(jīng)濟(jì)特別行政區(qū)”、“長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理局”等。[1]事實上,市場經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上就是一體化的經(jīng)濟(jì),當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)形式遇到行政分割時,問題的根源在于政府職能能否實現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變,而不在于行政組織或行政區(qū)劃的變革。實踐上看,世界上區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化搞得好的地方,如日本東京地區(qū)等并非得益于行政組織或行政區(qū)劃的變革。阻礙寧鎮(zhèn)揚同城化的根本原因不在行政區(qū)域,而在于政府職能還不能適應(yīng)市場發(fā)展對一體化的要求。行政區(qū)的層級和邊界總是存在的,即使在寧、鎮(zhèn)、揚三市內(nèi)部也有縣級市和區(qū)的劃分,如果政府的職能不能適應(yīng)寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展的要求,那個“行政壁壘”依然會存在,就不會實現(xiàn)真正的一體化發(fā)展。

第二,解決寧鎮(zhèn)揚同城化的困境需要轉(zhuǎn)變政府職能。近年來寧鎮(zhèn)揚同城化所遇到的困境正是以政府的特定職能為基礎(chǔ)的。我國“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)狀是在地方政府的強(qiáng)力推動下形成的,一定意義上,它是地方政府刻意塑造的一個結(jié)果。在我國經(jīng)濟(jì)長期高速發(fā)展的歷史進(jìn)程中,地方政府事實上己深度介入地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程。它在主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,自身也成為了地方利益的代表。地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和地方財政收入的增加是衡量各級地方政府政績的主要內(nèi)容與標(biāo)志,因而地方政府多從自身的利益出發(fā),各自強(qiáng)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,于是就出現(xiàn)了以行政方式為主導(dǎo)的所謂“轄區(qū)競爭”現(xiàn)象。[2]多年來,寧鎮(zhèn)揚同城化進(jìn)程中現(xiàn)實存在的行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)市場化的矛盾,即由于不同地區(qū)的利益分配往往不能很好協(xié)調(diào)導(dǎo)致的各種地方保護(hù)、市場分割等阻礙經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的現(xiàn)象,就是“轄區(qū)競爭”的表現(xiàn)和結(jié)果。所以轉(zhuǎn)變政府職能,改變政績考評方式是寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的關(guān)鍵,否則阻礙同城化的行政因素的種種表現(xiàn)仍然不同程度地存在。

第三,實現(xiàn)政府、市場和社會在區(qū)域治理中的合力需要轉(zhuǎn)變政府職能。在目前城市管理模式下,城市政府是城市管理的主體,但是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷加深,政府單一的管理智慧已經(jīng)越來越難以有效應(yīng)對區(qū)域發(fā)展問題的復(fù)雜性,因此需要借助來自市場與社會的力量。另外,打破行政阻隔,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,其制度的實現(xiàn)和效果的檢驗最終需要市場和社會的力量來完成。因此,市場和社會力量理應(yīng)在同城化發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。而當(dāng)前寧鎮(zhèn)揚同城化的區(qū)域協(xié)調(diào)問題主要是省級政府以及寧鎮(zhèn)揚三地政府之間關(guān)注的議題,企業(yè)組織、社會組織和公民等社會力量并沒有真正參與其中。寧鎮(zhèn)揚同城化合作中市場和社會組織的功能缺陷,使得政府與市場和社會在區(qū)域治理中地位嚴(yán)重失衡,三方力量難以有效協(xié)調(diào),無法實現(xiàn)集體合力。這勢必會導(dǎo)致寧鎮(zhèn)揚區(qū)域協(xié)調(diào)和合作政策在制定過程中出現(xiàn)政策目標(biāo)無法滿足市場和社會各個利益主體的現(xiàn)實需要,在政策執(zhí)行過程中無法得到市場和社會各個利益主體的有效回應(yīng)和積極配合的現(xiàn)象。

由政府職能所造成的問題必須通過政府職能的根本轉(zhuǎn)變來解決。因此,要消除寧鎮(zhèn)揚同城化的障礙,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面一體化發(fā)展的速度與質(zhì)量,就必須深入、徹底地轉(zhuǎn)變政府職能,使政府職能與寧鎮(zhèn)揚同城化的內(nèi)在要求相適應(yīng) 。政府職能的根本轉(zhuǎn)變本是一件不太容易的事情,但十八大以來,中央對全面深化改革的部署和最近出臺的《江蘇省市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》,為政府職能轉(zhuǎn)變提供了制度保障。政府職能轉(zhuǎn)變的著力點應(yīng)聚焦于兩個方面:一是強(qiáng)化自身公共服務(wù)和公共政策功能;二是向市場和社會放權(quán)。

二、寧鎮(zhèn)揚同城化中市場與政府的良性互動:市場主導(dǎo)與政府推動

十八屆三中全會《決定》指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?!边@就意味著合理確定政府和市場的邊界。在寧鎮(zhèn)揚同城化的發(fā)展中發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用,但行政力量的因勢利導(dǎo)和推動協(xié)調(diào)作用不可偏廢。因此要大幅度減少政府對資源的直接配置,凡產(chǎn)業(yè)布局、投資并購等能由市場調(diào)節(jié)和解決的都交給市場,政府的作用定位于保障公平競爭,加強(qiáng)市場監(jiān)管,營造良好的市場環(huán)境,消除制度環(huán)境上的各種障礙,彌補(bǔ)市場失靈的缺陷。圍繞樹立“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的理念應(yīng)把握幾個問題。

1、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,注重分工和比較優(yōu)勢。在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的初期,由于市場發(fā)育的不足,區(qū)位成本信號扭曲,市場還不具備導(dǎo)向功能;加之國企比重過大,市場中缺乏自我決策的市場主體,所以必須由政府通過計劃作出地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的安排。但時至今日,市場的作用日益顯現(xiàn),在絕大部分競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,市場已經(jīng)能夠提供“生產(chǎn)什么”的信號,意味著市場功能在資源配置上逐步取代計劃功能。因此,在寧鎮(zhèn)揚經(jīng)濟(jì)板塊的構(gòu)建中,應(yīng)充分尊重市場的選擇。溫州的打火機(jī)、杭集的牙刷之所以形成產(chǎn)業(yè)集群,蓋因較好地切合了本地的要素稟賦優(yōu)勢,經(jīng)歷了市場選擇。政府在培育產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級中,根據(jù)地區(qū)的資源稟賦和比較優(yōu)勢,出臺產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策,營造公平競爭的創(chuàng)業(yè)環(huán)境,包括提供融資服務(wù)、提供信息服務(wù),以及發(fā)展職業(yè)教育,提供優(yōu)質(zhì)的勞動力等。

2、培育統(tǒng)一市場體系,注重開放和融合。寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的終極目標(biāo)是將資源配置的空間從三個相對獨立的行政區(qū)擴(kuò)大至整個寧鎮(zhèn)揚地區(qū)。為保證生產(chǎn)要素在整個區(qū)域內(nèi)自由流動和高效率配置,《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)明確:建立省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,探索建立共同行為準(zhǔn)則和管理契約;共同設(shè)立區(qū)域發(fā)展基金、社會發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,為同城化發(fā)展提供引導(dǎo)基金;完善同城發(fā)展政策措施,諸如財稅、金融、土地、投融資等方面;開展先行區(qū)建設(shè),模糊行政邊界,實行融合發(fā)展。[3]因此,政府一方面要積極推進(jìn)三地間的相互開放、相互融合,推動人才、資本、資源跨地區(qū)自由流動,建立與國際通行做法相銜接的運行機(jī)制,加快培育一體化消費品市場、資本市場、技術(shù)市場和勞動力市場,避免惡性競爭;另一方面要把工作重點及時地轉(zhuǎn)移到推動《寧鎮(zhèn)揚同城化規(guī)劃》的組織實施上來,建立多層次的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,比如,設(shè)立寧鎮(zhèn)揚同城化建設(shè)常設(shè)工作機(jī)構(gòu),成員由三市派人組成,機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由三市常設(shè)代表輪流擔(dān)任,具體負(fù)責(zé)組織策劃、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、制定重大決策實施方案、安排重要會議和重大活動,加強(qiáng)對同城化推動過程中全局性重大問題的研究決策和組織協(xié)調(diào),加快構(gòu)建同城化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,全面構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作共贏、公共服務(wù)共建共享、跨界區(qū)域協(xié)同建設(shè)、生態(tài)文明聯(lián)動推進(jìn)的同城化發(fā)展新格局。

3、堅持企業(yè)為主體,注重簡政放權(quán)。根據(jù)十八屆三中全會《決定》和《江蘇省市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》對轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡政放權(quán)的要求,削減行政審批事項,降低企業(yè)進(jìn)入門檻,市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動,一律取消審批,最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理。在寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展中,“企業(yè)為主體的核心理念”要深入人心。企業(yè)發(fā)展中,如果原行政區(qū)域的要素供給、市場需求不能順應(yīng)企業(yè)的擴(kuò)展,企業(yè)在向外拓展生產(chǎn)要素的供應(yīng)、追求新的市場空間、尋覓新的生產(chǎn)項目、追求新的投資區(qū)域和協(xié)作同伴時所進(jìn)行的兼并、收買、重組,由企業(yè)根據(jù)市場的競爭規(guī)律來進(jìn)行。在企業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,政府和科技服務(wù)部門可以為企業(yè)提供各種力所能及的服務(wù),“想企業(yè)所想,急企業(yè)所急,為企業(yè)辦事,讓企業(yè)滿意”。

三、寧鎮(zhèn)揚同城化中政府與社會的良性互動:政府負(fù)責(zé)與社會協(xié)同

十八屆三中全會《決定》提出要“堅持系統(tǒng)治理,加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?!睂庢?zhèn)揚同城化發(fā)展過程中由于涉及到多種利益群體,因此必須要實現(xiàn)區(qū)域治理的轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)治理主體多元化。

1、建立政府負(fù)責(zé),多元社會力量共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域問題已經(jīng)超越了單個行政區(qū)的限制,要達(dá)到滿足社會多元需求的目的,必須在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時積極謀求與企業(yè)組織、社會組織和市民的廣泛合作,探索基于社會力量廣泛參與的具體方式、內(nèi)容和程序,逐步形成政府負(fù)責(zé),多元力量共同參與的社會協(xié)商機(jī)制,使之與行政協(xié)調(diào)和調(diào)控機(jī)制能夠相配合。具體來說,一是發(fā)揮企業(yè)組織在區(qū)域合作中的重要作用。寧鎮(zhèn)揚大都市區(qū)已經(jīng)存在了大量的專業(yè)市鎮(zhèn),并發(fā)展起一大批企業(yè)集群,他們成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作和發(fā)展的重要力量。因此,政府部門在制定區(qū)域合作戰(zhàn)略的過程中,在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時,應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的信息優(yōu)勢,積極聽取他們的意見和建議,合理引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局發(fā)揮積極作用,避免產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)惡性競爭和重復(fù)建設(shè)的不良傾向。二是寧鎮(zhèn)揚三地政府可經(jīng)常性開展一些以城市合作發(fā)展為主題的活動。這樣的活動可以邀請大量來自高等院校和研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者、企業(yè)家以及其他社會組織成員參加,廣泛吸收社會力量。寧鎮(zhèn)揚社科系統(tǒng)連續(xù)八年、黨校系統(tǒng)連續(xù)兩年舉辦的“寧鎮(zhèn)揚同城化論壇”都是很好的形式。此外,寧鎮(zhèn)揚三地政府可通過建立新聞發(fā)布制度,定期或不定期召開通報會,發(fā)布三地城市同城化發(fā)展最新信息,實現(xiàn)政府與社會的良性互動,營造良好的社會氛圍。 三是廣泛聽取社會公眾的聲音 。城市公共政策議題的信息應(yīng)該通過官方網(wǎng)站、主流媒體等便捷的信息傳輸渠道向社會及時公布,積極聽取社會公眾的意見。同時,將社會普遍關(guān)注的區(qū)域問題積極主動納入政府公共政策的重要議題之中,如政府應(yīng)該對公眾普遍關(guān)注的區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施之間的銜接、通訊同城化、人才社會保障一體化等問題做出積極有效的回應(yīng)。

2、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)類社會組織的作用,協(xié)同政府進(jìn)行市場監(jiān)管、營造良好的市場環(huán)境。十八屆三中全會《決定》提出要“正確處理政府和社會的關(guān)系,加快實施政社分開,推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項,交由社會組織承擔(dān)。”行業(yè)協(xié)會商會等經(jīng)濟(jì)類社會組織是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系中不可缺少的重要組成部分,是加強(qiáng)和改善行業(yè)管理與市場治理的重要支撐,是聯(lián)系政府、企業(yè)、市場之間的橋梁紐帶,在市場不能調(diào)節(jié)、政府不宜直接干預(yù)、單個企業(yè)力不能及的領(lǐng)域,具有獨特優(yōu)勢和積極作用。在全面改革背景下,政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能越來越側(cè)重于宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管,不再直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營行為;企業(yè)作為市場的主體,根據(jù)相關(guān)法規(guī)和市場要求,按利益最大化原則做出自己的決策;各類行業(yè)協(xié)會商會在行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)技能資質(zhì)考核、價格協(xié)調(diào)、產(chǎn)品展銷等方面可以起到“傳送帶”、“分流器”和“上掛下聯(lián)”的作用,從而使宏觀和微觀之間能夠?qū)崿F(xiàn)更好的銜接。社會組織的組織協(xié)調(diào)和服務(wù)自律作用,也協(xié)助了政府進(jìn)行市場監(jiān)管、營造良好市場環(huán)境。

[1]“長三角構(gòu)想設(shè)立特別行政區(qū)”[N].重慶晨報,2007-05-23.

[2]姚先國,謝曉波.長三角經(jīng)濟(jì)一體化中的地方政府競爭行為分析[J].中共浙江省委黨校學(xué)報,2004,(3).

[3]江蘇省人民政府.寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃,2014.8.

(責(zé)任編輯:輝 龍)

2015-03-30

陸玉珍(1971-),女,江蘇揚州人,江蘇省揚州市委黨校副教授,主要研究方向為哲學(xué)社會學(xué)。

F061.5

A

1672-1071(2015)03-0094-04

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