徐 璐

(中華全國總工會 國際部，北京 100865)

《中華人民共和國勞動法》(簡稱勞動法)頒布，我國實務(wù)界首次提出“維護用人單位與勞動者之間的和諧勞動關(guān)系”。［1］我國政府于2000年正式提出構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，并主導(dǎo)著和諧勞動關(guān)系構(gòu)建的整體進程。本文將探討政府主導(dǎo)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的基本向度、存在的主要問題，以及以法治思維和法治方式推進和諧勞動關(guān)系的政策建議。

一、我國政府調(diào)節(jié)和諧勞動關(guān)系的基本向度

公共政策學(xué)將政府定義為“是全體國民委托管理國家公共事務(wù)的機構(gòu)”。［2］在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系中，國家行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)以及其它相關(guān)機構(gòu) (如工會等)都發(fā)揮著十分重要的作用，因此，本文所指政府為廣義的政府。事實上，20世紀(jì)90年代建立社會主義市場經(jīng)濟特別是《勞動法》頒布實施以來，我國政府順應(yīng)市場需求，堅持依法治理，從不同的向度加大勞動關(guān)系調(diào)控力度，促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定。

(一)堅持法制先行，推進勞動關(guān)系建立機制規(guī)范化制度化

我國1994年7月頒布《勞動法》，規(guī)定了一些基本的勞動標(biāo)準(zhǔn)，初步統(tǒng)一了勞動關(guān)系的創(chuàng)建及運行規(guī)則，使勞動關(guān)系走上法治化軌道。此后，我國于2007年6月和2008年9月先后頒布了《勞動合同法》及《勞動合同法實施條例》，依法推進和諧勞動關(guān)系的頂層設(shè)計?！秳趧臃ā奉C布實施以來，國務(wù)院制定了十幾部《勞動法》的配套行政法規(guī)。①包括:《女職工勞動保護特別規(guī)定》、《禁止使用童工規(guī)定》、《殘疾人就業(yè)條例》、《國務(wù)院關(guān)于職工工作時間的規(guī)定》、《職工帶薪年休假條例》、《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》、《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》等等。此外，國家有關(guān)部門制定實施了涉及勞動關(guān)系的部門規(guī)章100多部，31個省、自治區(qū)、直轄市制定了調(diào)控勞動關(guān)系的地方性法規(guī)近200部、地方政府規(guī)章100多部。［3］這些法律法規(guī)和規(guī)章的有效實施，為勞動關(guān)系的建立、運行和勞動關(guān)系矛盾的調(diào)處提供了法律依據(jù)，初步實現(xiàn)了勞動力資料配置市場化、勞動關(guān)系契約化的目標(biāo)，政府治理勞動關(guān)系的法治化水平大幅提高。從實踐看，企業(yè)依法用工意識顯著增強，企業(yè)與職工的勞動合同簽訂率穩(wěn)步提高，逐步消除了勞動合同短期化現(xiàn)象。根據(jù)全國總工會課題組2013年對黑龍江、上海、河南、云南等省市的抽樣調(diào)查，企業(yè)勞動合同簽訂率較高，男職工為98.7%，女職工為99.7%。廣東省有關(guān)部門的抽樣調(diào)查也顯示，《勞動合同法》實施后，該地區(qū)1年以下期限的勞動合同所占比例從60%降到10%以下，3年左右期限的勞動合同與無固定期限勞動合同所占比例從30%提高到80%以上。［4］人力資源和社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年至2013年，全國企業(yè)勞動合同簽訂率分別為86.4%、88.4%和88.2%。

(二)健全組織體系，不斷完善勞動關(guān)系運行機制

為落實勞動法律法規(guī)，推進發(fā)展和諧勞動關(guān)系，浙江、云南等地成立了構(gòu)建和諧勞動關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)小組，將涉及勞動關(guān)系的相關(guān)部門納入領(lǐng)導(dǎo)小組，進一步強化了政府治理勞動關(guān)系的組織機制。此外，我國從中央到地方建立健全勞動關(guān)系三方機制，從不同層級推進和諧勞動關(guān)系建設(shè)。2001年8月，我國建立了由勞動和社會保障部、中華全國總工會和中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會組成的國家級協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議制度，開辟了政府、工會和企業(yè)組織在勞動關(guān)系領(lǐng)域進行三方溝通協(xié)調(diào)和對話的有效渠道。2011年，全國工商聯(lián)加入了國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議。2011年8月15日至16日，由國家三方機制推動的全國構(gòu)建和諧勞動關(guān)系先進表彰暨經(jīng)驗交流會在北京舉行，習(xí)近平出席會議并講話。這是建國以來我國召開的一次專門研究構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的會議。［5］截至目前，三方機制在全國各層級普遍建立，全國所有省 (自治區(qū)、直轄市)的工商聯(lián)都加入到本級勞動關(guān)系三方機制，市 (州、盟)和縣 (市、區(qū))兩級工商聯(lián)加入勞動關(guān)系三方機制數(shù)量和覆蓋面也在不斷擴大。［6］隨著三方機制的逐步完善，企業(yè)通過三方機制平臺，深度參與和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建，并在其中擁有了更多話語權(quán)。三方機制也使政府調(diào)控勞動關(guān)系的作用發(fā)揮機制更加順暢，調(diào)控效率大幅提高，調(diào)控效果更加顯著。

(三)加強協(xié)商合作，逐步健全勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制

集體協(xié)商、民主管理是推進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定、健康發(fā)展的必要政策手段。我國在強化勞動立法的同時，不斷推進集體協(xié)商、民主管理，使和諧勞動關(guān)系得以持續(xù)健康運行。我國政府積極履行《勞動法》、《勞動合同法》、《工會法》等法律規(guī)定，嚴(yán)格按照《工資集體協(xié)商試行辦法》、《集體合同規(guī)定》、《最低工資規(guī)定》等的要求，通過工會組織職工代表與企業(yè)管理人員依法就企業(yè)的工資分配制度、工資分配形式、工資收入水平等事項進行平等協(xié)商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂工資協(xié)議。截至2013年底，全國簽訂集體合同242.3萬份，覆蓋企業(yè)632.9萬家，覆蓋職工28745.5萬人。企業(yè)民主管理具有協(xié)調(diào)、凝聚、創(chuàng)效等功能，能夠增強企業(yè)凝聚力，協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部的利益矛盾，同時還可以創(chuàng)造經(jīng)濟效益，推動企業(yè)發(fā)展，保障企業(yè)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。我國政府積極推進企業(yè)民主管理，完善職代會、廠務(wù)公開等制度，積極探索區(qū)域性行業(yè)性職代會制度，探索實踐公司制企業(yè)職工董事、職工監(jiān)事等制度。截至2013年底，全國已經(jīng)建立工會的企事業(yè)單位中，實行職代會制度的有470.8萬個，覆蓋職工23460.7萬人，實行廠務(wù)公開的464.3萬個，覆蓋職工23044.2萬人。

(四)強化勞動監(jiān)察，加快建立勞動關(guān)系監(jiān)督機制

勞動監(jiān)督是指政府為保護勞動者的合法權(quán)益，依法對用人單位和勞動服務(wù)主體遵守勞動法的情況實行檢查、督促、糾偏、處罰等一系列監(jiān)督活動。2014年11月，國務(wù)院頒布《勞動保障監(jiān)察條例》，進一步完善勞動關(guān)系監(jiān)督機制。目前，我國建立起以政府勞動主管部門為主，涵蓋人大、政協(xié)和人民團體等機構(gòu)的勞動關(guān)系監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。各地勞動保障監(jiān)察部門近年來實行“網(wǎng)格化”和“網(wǎng)絡(luò)化”監(jiān)察，不斷健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，積極與公安、工商、稅務(wù)、安全生產(chǎn)監(jiān)督、衛(wèi)生、民政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門聯(lián)合，通過定期通報情況和聯(lián)合辦案機制，提高勞動關(guān)系監(jiān)督效果。各級工會組織也積極參與勞動關(guān)系監(jiān)督，通過配合各級人大、政府、政協(xié)開展勞動執(zhí)法檢查，探索實施工會勞動法律監(jiān)督意見書、建議書等制度，對勞動關(guān)系法律法規(guī)的實施情況進行必要的監(jiān)督。

(五)突出維權(quán)重點，不斷完善勞動爭議調(diào)處機制

國務(wù)院1993年頒布實施了《企業(yè)勞動爭議處理條例》，通過企業(yè)調(diào)解和仲裁的方式處置勞動爭議，爭議的事由包括三類:一是因企業(yè)開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動離職產(chǎn)生的爭議;二是因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護的規(guī)定產(chǎn)生的爭議;三是因履行勞動合同等發(fā)生的勞動爭議。隨著用工形式日益多元、勞動保護政策日益完善，以及勞動者維權(quán)意識的提升，我國勞動爭議案件大幅增加，爭議事由復(fù)雜多樣，政府的維權(quán)職責(zé)任務(wù)繁重。2007年，國家頒布《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，該法拓展了勞動爭議事由和調(diào)處方式，即因確認(rèn)勞動關(guān)系發(fā)生;或因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同;或因除名、辭退和辭職、離職發(fā)生的爭議;或因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓(xùn)以及勞動保護;或因勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等發(fā)生的爭議，可通過企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、基層人民調(diào)解組織等機構(gòu)進行調(diào)解，也可向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，還可向人民法院提前訴訟。這一規(guī)定一方面細化了政府調(diào)處勞動關(guān)系矛盾的權(quán)責(zé)界限，另一方面也增加了政府調(diào)處勞動爭議的可及性，方便勞動者及時有效地救濟自己的權(quán)利，保護自身合法利益。

二、政府調(diào)控勞動關(guān)系的主要缺失

我國政府調(diào)控勞動關(guān)系是圍繞和諧勞動關(guān)系的幾個關(guān)鍵維度展開，其調(diào)控的主要缺失表現(xiàn)在制度設(shè)計、政策執(zhí)行協(xié)調(diào)、政策環(huán)境等方面。

(一)和諧勞動關(guān)系頂層設(shè)計有瑕疵，制度體系不完備

一是和諧勞動關(guān)系的涵義不清晰。和諧勞動關(guān)系作為政府行政管理對象，其涵義和范圍的寬窄決定著政府政策設(shè)計和調(diào)控行為的邊界。界定“和諧勞動關(guān)系”，首先需要明確“勞動關(guān)系”。然而，我國法律未對勞動關(guān)系的含義做出界定，不同部門探索的判斷標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，實踐中的認(rèn)定略顯混亂，未能有效消弭爭端，［7］導(dǎo)致仲裁機構(gòu)和法院在選擇裁判依據(jù)時存在難題。“勞動關(guān)系”尚無法定涵義，更遑論“和諧勞動關(guān)系”。①《關(guān)于開展創(chuàng)建勞動關(guān)系和諧企業(yè)與工業(yè)園區(qū)活動的通知》(2006)規(guī)定，勞動關(guān)系和諧企業(yè)的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)是10個方面:全面執(zhí)行勞動合同制度，勞動合同簽訂率達到100%;企業(yè)規(guī)章制度符合法律、法規(guī)和國家政策規(guī)定;嚴(yán)格執(zhí)行國家工時、休假制度以及女職工和未成年工特殊勞動保護規(guī)定;按時足額支付職工工資，依法參加社會保險;勞動保護措施和勞動安全衛(wèi)生條件符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);依法建立工會組織，保證工會依法履行維權(quán)的基本職責(zé);建立集體協(xié)商和集體合同制度，開展工資集體協(xié)商，保證職工工資收入隨企業(yè)經(jīng)濟效益同步增長;建立職工代表大會制度，實行廠務(wù)公開;工會教育職工遵守企業(yè)規(guī)章制度，引導(dǎo)職工愛崗敬業(yè)，組織職工開展勞動競賽、合理化建議等經(jīng)濟技術(shù)創(chuàng)新活動，為促進企業(yè)發(fā)展獻技出力;建立健全企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織，有效預(yù)防和調(diào)解勞動爭議。國家相關(guān)規(guī)范性文件也沒有明確界定“和諧勞動關(guān)系”。人社部聯(lián)合全總等有關(guān)部門2006年發(fā)布《關(guān)于開展創(chuàng)建勞動關(guān)系和諧企業(yè)與工業(yè)園區(qū)活動的通知》，其中用“全面執(zhí)行勞動合同制度”等10條標(biāo)準(zhǔn)界定“勞動關(guān)系和諧企業(yè)”，但也沒有對“和諧勞動關(guān)系”進行定義。此后，人社部聯(lián)合全國總工會等開展兩次全國模范勞動關(guān)系和諧企業(yè)與工業(yè)園區(qū)表彰活動，在出租汽車行業(yè)開展和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動，②在開展和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動中，先后表彰了655家“全國模范勞動關(guān)系和諧企業(yè)”、68個“全國模范勞動關(guān)系和諧工業(yè)園區(qū)”。其中的相關(guān)政策文件也沒有明示“和諧勞動關(guān)系”的涵義。

二是和諧勞動關(guān)系的測度缺失?！昂椭C勞動關(guān)系”的涵義不清，其測度也難精準(zhǔn)確定。近些年來，學(xué)界對和諧勞動關(guān)系的測度進行了大膽探索，主要從員工權(quán)益保護角度、政府監(jiān)管角度和勞資雙方利益均衡角度設(shè)計和諧勞動關(guān)系測量指標(biāo)體系。但是，這些測度處于初級階段，指標(biāo)選取的科學(xué)性有待商榷，指數(shù)體系的合成方法有待改進，指數(shù)相關(guān)的分析、預(yù)警、預(yù)測等作用有待進一步開發(fā)。［8］此外，江蘇、浙江等地制定實施了和諧勞動關(guān)系的評價標(biāo)準(zhǔn)，①2012年2月10日，江蘇省發(fā)布地方標(biāo)準(zhǔn)《勞動關(guān)系和諧企業(yè)評價規(guī)范》;2013年8月5日，浙江省構(gòu)建和諧勞動關(guān)系工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)《浙江省勞動關(guān)系和諧指數(shù)評價體系 (試行)》。但江蘇的評價標(biāo)準(zhǔn)主要用于企業(yè)層面的和諧勞動關(guān)系測量，浙江的評價標(biāo)準(zhǔn)雖然較為全面，但一些測度的設(shè)定略顯粗糙，和諧勞動關(guān)系的評估難以做到精確合理。如何判定勞動關(guān)系是否和諧，需要從國家層面出臺統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。

三是調(diào)控和諧勞動關(guān)系的法律和政策規(guī)范不完整。法律對勞動關(guān)系的調(diào)整可分為三個層次。宏觀層次是以勞動法調(diào)整全部勞動關(guān)系，規(guī)定最低限度的標(biāo)準(zhǔn);中觀層次是以集體協(xié)商和集體合同調(diào)整集體勞動關(guān)系，即通過集體協(xié)商對一定范圍的勞動者權(quán)利義務(wù)進行整體調(diào)整;微觀層次是以勞動合同調(diào)整個別勞動關(guān)系，即通過簽訂勞動合同對個別勞動關(guān)系進行約定。［9］我國宏觀層次的法律不完善，《勞動法》雖為調(diào)節(jié)勞動關(guān)系且具有里程碑意義的基本法，但其原則性規(guī)定過多，相關(guān)條款在協(xié)調(diào)性、執(zhí)行性、實效性等方面存在重大不足，而與此密切相關(guān)的調(diào)整分配關(guān)系和保障職工主人翁地位所亟需的一些專項法律法規(guī)至今未納入國家立法規(guī)劃。中觀層次的集體協(xié)商缺乏專門立法，雖然現(xiàn)行《勞動法》、 《勞動合同法》、《工會法》對集體協(xié)商做出一些規(guī)定，但這些規(guī)定比較原則籠統(tǒng)、可操作性不強。微觀層次的個別勞動關(guān)系法律和政策調(diào)整亂象重重，一些問題的處理處于名義上有法可依、實質(zhì)上無法可行的困境。［10］

(二)和諧勞動關(guān)系制度執(zhí)行有偏差，政策目標(biāo)沒有完全實現(xiàn)

我國政府調(diào)控勞動關(guān)系，其法律政策的實施遵循自上而下、縱向一體化的執(zhí)行方式。這種執(zhí)行方式符合中國的政制實際，具有效率最大化、節(jié)約成本等優(yōu)點。但在實踐中，政府執(zhí)行勞動關(guān)系相關(guān)法律法規(guī)和政策也存在執(zhí)行梗阻、政策目標(biāo)偏離等問題。

一是權(quán)力集中與政策執(zhí)行走樣。一些地方實行集權(quán)管理，主管勞動關(guān)系的上層政府部門牢牢把控了企業(yè)工資總額審批、經(jīng)營者工資標(biāo)準(zhǔn)、勞動合同管理、集體合同的審核及管理、職業(yè)技能鑒定機構(gòu)審批、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定等大權(quán)，以行政命令代替市場選擇，以傳統(tǒng)的計劃手段對自由市場實行集權(quán)控制，束縛了企業(yè)的積極性，不利于勞動關(guān)系和諧發(fā)展。一些地方政府把“低勞動力成本”、投資環(huán)境等作為招商引資的法寶，不重視對職工利益的保護。有的地方政府對一些企業(yè)違反勞動法律法規(guī)的行為睜只眼閉只眼，甚至為企業(yè)侵犯職工權(quán)益的違法行為開脫，導(dǎo)致企業(yè)違法成本過低、而職工維權(quán)代價過高，不利于保護勞動者。

二是勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制作用發(fā)揮不夠。在國家層級，三方協(xié)商在人力資源和社會保障部勞動關(guān)系司設(shè)立了辦公室，但存在每次協(xié)商的會期短、協(xié)商會議職能過窄、參會人員有限等問題。［11］在地方層級，一些地方領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門對三方協(xié)商的原則、職能、內(nèi)容、程序等不了解，相互溝通信息反饋不夠，聯(lián)合宣傳培訓(xùn)少，協(xié)商工作流于形式，針對性和實效性不強。微觀層面的集體協(xié)商也需規(guī)范完善。社會各界對集體合同制度的認(rèn)識還存在一定程度的誤區(qū)、法律支撐不充分、勞動定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范、信息發(fā)布難以滿足協(xié)商要求等外部因素，以及協(xié)商主體不健全、能力素質(zhì)不匹配、合同時效性不強等內(nèi)部因素共同制約了集體協(xié)商效果，實踐中企業(yè)工會開展集體協(xié)商面臨“不敢談”、“不能談”、“不會談”等難題。

三是勞動者合法權(quán)益救濟的可及性差。勞動爭議是引發(fā)社會矛盾沖突最主要的因素之一。近年來，我國勞動爭議數(shù)量劇增。2014年前三個季度，各級勞動人事爭議調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)共受理案件52.2萬件，涉及勞動者72.1萬人。［12］還有研究發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，全國勞動爭議案件發(fā)生率呈現(xiàn)倒U形變動特征，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份，勞動爭議案件發(fā)生率較高;勞動爭議案件發(fā)生率與經(jīng)濟增長速度不存在顯著的相關(guān)關(guān)系。［13］與此形成鮮明對比的是，我國勞動爭議“一調(diào)一裁二審”的處置方式不夠及時有效?，F(xiàn)行規(guī)定把勞動爭議仲裁作為爭議處理的前置程序，但仲裁裁決又不具終局效力，造成資源浪費和案件嚴(yán)重積壓。根據(jù)規(guī)定，仲裁程序需經(jīng)過2—3個月時間，一審、二審程序也需經(jīng)歷3—6個月，必要時還可以延長。因此，一件勞動糾紛的解決，通常要經(jīng)歷8—11個月，時間過于漫長。另外，有的當(dāng)事人在仲裁階段故意不提供相關(guān)證據(jù)，只把仲裁程序當(dāng)作一個過場，等到仲裁結(jié)束，再按照法律規(guī)定提起訴訟，故意拖延糾紛的解決。［14］

(三)和諧勞動關(guān)系政策環(huán)境有待改善，支持系統(tǒng)不充分穩(wěn)當(dāng)

通說認(rèn)為，政策環(huán)境是指政策生成、運行、發(fā)生作用過程中一切條件的總和。本文所言政策環(huán)境主要是指與勞動關(guān)系密切相關(guān)、能夠直接或間接影響勞動關(guān)系和諧的公共政策與公共服務(wù)，重點是勞動力市場和其它保障民生的基本公共服務(wù)。

一是勞動力市場不規(guī)范影響勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定。我國勞動力市場發(fā)育滯緩并呈多重分割之勢，不僅存在各種市場性分割，而且存在更為深層的體制性分割和制度性分割，其根源并非市場自然發(fā)育和權(quán)利平等博弈，而是城鄉(xiāng)二元體制和戶籍管理制度為核心的等級制度及其由此在新的歷史條件下所形成的等級化社會體系。一方面，勞動力市場近年來的供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，勞動年齡人口的比重和勞動力人口總量都已開始下降，勞動力無限供給時代已經(jīng)結(jié)束，同時勞動力供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在，以高校畢業(yè)生為主的青年就業(yè)問題突出，大齡勞動者就業(yè)壓力增大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級挑戰(zhàn)加大，技能結(jié)構(gòu)矛盾進一步緊張。另一方面，勞動力市場的不和諧因素還大量存在。勞動力市場的歧視現(xiàn)象仍未得到遏制，既有用人單位對于求職者的就業(yè)歧視，也有用人單位在員工之間實行的工資薪酬、勞動環(huán)境、職業(yè)期限、培訓(xùn)機會、層級升遷等的雇傭歧視。有的研究發(fā)現(xiàn)，職工工資收入呈現(xiàn)“兩過低、三擴大”現(xiàn)象，即企業(yè)職工工資占GDP的比重過低且增長緩慢，一線職工、農(nóng)民工和勞務(wù)派遣工等特殊群體的工資過低;不同地區(qū)、不同行業(yè)和企業(yè)內(nèi)部不同職工的收入差距呈擴大趨勢。［15］據(jù)《2014中國勞動力市場發(fā)展報告》顯示，職工加班現(xiàn)象仍然嚴(yán)重;假期時間遠少于世界平均水平，“帶病工作，不休病假”已經(jīng)成為一種“氣候”;過度勞動所導(dǎo)致的勞動者職業(yè)病和過勞死現(xiàn)象比較突出。［16］

二是其它基本公共服務(wù)不能有效滿足勞動者需要?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》 (2012)強調(diào)，基本公共服務(wù)包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域。隨著規(guī)劃的實施，我國基本公共服務(wù)體系逐步完善。但也應(yīng)看到，我國基本公共服務(wù)存在政府投入不足、發(fā)展不均衡等問題，城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群間的基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量差異較為明顯，離均等化的目標(biāo)尚有較大差距。雖然我國城市的吸納能力逐步增強，流動人口的就業(yè)逐步向公平方向進步，但關(guān)乎其勞動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)的公共服務(wù)仍然沒有得到平等有效的供給，住房保障、社會救助、子女教育等公共服務(wù)將外來勞動者及其家庭隔離在外，與當(dāng)?shù)鼐用裥纬甚r明對比，社會保障和福利制度在等級化的社會結(jié)構(gòu)中形成等級化的分層，成為勞動力自由流動的沉重包袱，［17］不但成為勞動者的后顧之憂，而且影響到勞動關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。

三、勞動關(guān)系治理法治化的建議

構(gòu)建社會主義和諧勞動關(guān)系，保障廣大勞動者實現(xiàn)更加充分的就業(yè)、更趨均等的基本公共服務(wù)和更具公平的收入增長，既是我國全面深化改革的題中之義，更是建設(shè)法治政府的基本職責(zé)。我國政府應(yīng)從規(guī)范頂層設(shè)計著手，以法治思維和法治方式，進一步簡政放權(quán)，加強和改善宏觀管理，優(yōu)化行政管理流程，提升勞動關(guān)系治理的法治化水平，增強企業(yè)活力，擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，建構(gòu)和諧健康并可持續(xù)發(fā)展的新型勞動關(guān)系。

(一)建立健全更加科學(xué)完滿的勞動關(guān)系法律和政策制度體系

1.加快勞動關(guān)系立法進程，提升立法質(zhì)量。進一步加緊推進勞動立法，制定“有牙齒”的具有剛性約束力的勞動法律法規(guī)體系。建議及時修訂《勞動法》或啟動制定《勞動基準(zhǔn)法》，進一步精準(zhǔn)設(shè)定勞動關(guān)系中的勞動標(biāo)準(zhǔn)、勞動合同、集體合同、勞動爭議處置等基本制度，特別是明確“勞動關(guān)系”的內(nèi)涵、外延和構(gòu)成要件等內(nèi)容。加快制定市場亟需的《反就業(yè)歧視法》、《集體合同法》、《企業(yè)民主管理法》、《勞動監(jiān)察法》、《企業(yè)工資條例》等法律法規(guī)。及時修訂《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《社會保險法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律。鼓勵各地按照新修訂的《立法法》，結(jié)合本地實際，加快制定勞動關(guān)系地方性法規(guī)和規(guī)章，建立起國家法律法規(guī)和規(guī)章，以及地方性法規(guī)和規(guī)章相統(tǒng)一的、體系完備、規(guī)范合理的勞動法律法規(guī)體系。

2.完善勞動關(guān)系治理相關(guān)政策制度。重點完善三類政策:一是目前暫無法律規(guī)定但短期內(nèi)亟需規(guī)范的勞動關(guān)系治理制度，比如集體協(xié)商辦法、自貿(mào)區(qū)勞動關(guān)系治理的相關(guān)政策規(guī)范等。二是勞動關(guān)系法律法規(guī)和勞動關(guān)系政策文件的執(zhí)行、評估、反饋、政策調(diào)整等過程中，或者是勞動關(guān)系建立、運行、協(xié)調(diào)、爭議調(diào)處等環(huán)節(jié)中需要對有關(guān)法律政策進行補充完善的相關(guān)制度，如深化收入分配改革等。三是和諧勞動關(guān)系的考評制度。首先需要明確“和諧勞動關(guān)系”的涵義，界定個別勞動關(guān)系、集體勞動關(guān)系、社會勞動關(guān)系等所對應(yīng)的和諧勞動關(guān)系的具體涵義和范圍，使黨的十八大提出的“規(guī)范有序、公平合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定”的和諧勞動關(guān)系有更具體的指向。其次是建立和諧勞動關(guān)系的具體測度，量化勞動關(guān)系和諧程度。建立完整的可測量的定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的和諧勞動關(guān)系綜合評價指標(biāo)體系，確定各指標(biāo)的權(quán)重及測量目標(biāo)。再次是明確考評方式。將構(gòu)建和諧勞動關(guān)系納入各地的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)考核目標(biāo)體系，確保勞動關(guān)系治理始終被納入地方政府的中心工作范疇。

(二)堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，進一步強化勞動關(guān)系政策制度執(zhí)行

1.在國家機構(gòu)中設(shè)立專司勞動關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。可以借鑒國際經(jīng)驗，整合當(dāng)前中央政府管轄就業(yè)、工資、社保、執(zhí)法監(jiān)察、勞動爭議處置、集體協(xié)商等業(yè)務(wù)司局及其相關(guān)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在國務(wù)院成立具有一定實體權(quán)力的國家勞動關(guān)系管理委員會，或在全國人大設(shè)立勞動關(guān)系委員會，將其作為我國調(diào)整勞動關(guān)系的最高機構(gòu)。該機構(gòu)的主要職責(zé)是起草勞動相關(guān)法律法規(guī)與發(fā)展規(guī)劃，擬定與勞動關(guān)系密切相關(guān)的就業(yè)、工資、社保等政策，指導(dǎo)并督促勞動關(guān)系執(zhí)法監(jiān)督。地方各級政府整合現(xiàn)有的和諧勞動關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)小組及與勞動關(guān)系相關(guān)的各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在政府或同級人大常委會設(shè)立勞動關(guān)系管理委員會，集中行政資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)勞動法律法規(guī)和政策的執(zhí)行、和諧勞動關(guān)系構(gòu)建等事宜，提升地方勞動關(guān)系治理水平。

2.進一步優(yōu)化勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制，拓展對話協(xié)商的深度廣度。進一步加強三方機制自身建設(shè)，擴展職能范圍，明確運行程序及規(guī)則，使三方協(xié)商真正成為勞動關(guān)系治理政策的重要形成機制。進一步突出不同層級三方機制的重點，國家層面的三方機制重在政策設(shè)計，為勞動關(guān)系治理提供制度保障;地方層面的三方機制重在執(zhí)行，如勞動合同、最低工資、勞動爭議處置等。鼓勵地方吸收個私協(xié)會、商會、行業(yè)協(xié)會等不同的雇主組織參與三方機制，協(xié)商解決本地區(qū)勞資關(guān)系存在的突出問題。進一步完善集體協(xié)商制度，明晰勞、資、政各方在協(xié)商中的職責(zé)邊界、履職方式及評鑒辦法，普遍要求職工參與協(xié)商、評價協(xié)商。全面推進企業(yè)普遍開展集體協(xié)商，擴大行業(yè)協(xié)商范圍，探索推進區(qū)域協(xié)商，形成多層次的集體協(xié)商工作局面，促進企業(yè)在勞動生產(chǎn)率提高的同時同步增加職工工資，規(guī)范收入分配秩序，維護并提升勞動收入的主體地位，縮小收入差距。加強集體協(xié)商人才隊伍建設(shè)，大力培養(yǎng)一批精通勞動法律法規(guī)和熟悉企業(yè)情況的人才隊伍，積極推動集體協(xié)商穩(wěn)步快速發(fā)展。

3.創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，加大勞動執(zhí)法監(jiān)管力度。在上下級政府之間、不同部門之間大力推進行政合同制度，明確各方在落實勞動法律法規(guī)和政策、維護勞動者權(quán)益等方面的具體目標(biāo)責(zé)任，督促各方按契約履職，督促各地像抓GDP增長一樣抓勞動關(guān)系治理;對不履行或不完全履行者，追究其違約責(zé)任。進一步加強勞動定額標(biāo)準(zhǔn)管理，督促企業(yè)依法安排勞動者休息休假。進一步規(guī)范企業(yè)民主管理建設(shè)，保障職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進一步健全勞動執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和信息共享機制，健全違法行為預(yù)警防控機制，建立勞動監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動的綜合治理機制。借鑒多數(shù)市場經(jīng)濟國家的做法，在我國各級人民法院設(shè)置勞動法庭，專司處理勞動爭議案件。以便利勞動者為原則，優(yōu)化勞動爭議的調(diào)解、仲裁程序，努力做到仲裁終結(jié);簡化審判程序，提高勞動爭議案件的處置效率。健全勞動違法曝光制度，對勞動法律法規(guī)和政策執(zhí)行不到位、勞動關(guān)系矛盾較為突出的地方和企業(yè)，政府加大曝光和懲戒力度。引導(dǎo)新聞媒體、社會輿論客觀有序地對勞動關(guān)系治理進行監(jiān)督。

(三)進一步推進就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，保障勞動者充分就業(yè)體面勞動

1.建立統(tǒng)一規(guī)范靈活的勞動力市場，提升就業(yè)質(zhì)量。建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭、自由就業(yè)的勞動力市場，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等影響平等就業(yè)的制度障礙，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)與失業(yè)登記制度、用工管理制度、就業(yè)培訓(xùn)和勞動預(yù)備制度、就業(yè)準(zhǔn)入和職業(yè)資格證書等制度，提高人力資源配置效率和公平性。推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，促進服務(wù)業(yè)比重和水平大幅提高，擴大就業(yè)規(guī)模。進一步通過稅收優(yōu)惠、金融支持等政策，促進中小企業(yè)持續(xù)發(fā)展，拓寬新的就業(yè)空間。大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟，穩(wěn)步推進綠色就業(yè)。積極推進政府促進就業(yè)責(zé)任制度，各級政府要把穩(wěn)增長、保就業(yè)作為經(jīng)濟運行合理區(qū)間的下限，建立經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的聯(lián)動機制，始終把就業(yè)作為民生之本、發(fā)展之本。

2.提高勞動者素質(zhì)，推進解決勞動力市場的結(jié)構(gòu)性矛盾。進一步完善以市場需求、勞動者需要為導(dǎo)向、堅持市場化競爭的勞動就業(yè)培訓(xùn)體系，重點提高農(nóng)民工、剛進入勞動力市場或技能技術(shù)水平較低者的技術(shù)水平，切實保障勞動者“需有所教、學(xué)有所用”。加強崗位技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育，努力培養(yǎng)一大批數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、技藝精湛的高技能人才隊伍，并帶動中、初級技能勞動者隊伍建設(shè)。大膽推進教育改革，創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育、引導(dǎo)普通本科高等學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快建立適應(yīng)市場需要的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，大力培養(yǎng)具有較高文化素質(zhì)和技術(shù)水平的職業(yè)型人才。積極推進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，實施現(xiàn)代學(xué)徒制，吸引和鼓勵用人單位尤其是企業(yè)參與教育改革，推行訂單式教育，實現(xiàn)“招生就是招工”。推動工會、共青團、婦聯(lián)、各行業(yè)協(xié)會等在各自職責(zé)范圍內(nèi)更大限度地開展勞動者素質(zhì)提升工程。

(四)進一步轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能，優(yōu)化勞動關(guān)系治理的政策環(huán)境

1.加快推進基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)勞動者同城同等待遇。進一步推進戶籍制度改革，弱化戶籍制度在維持社會秩序、資源分配上的作用，暢通勞動者的遷徙渠道，鼓勵勞動者按優(yōu)勝劣汰的市場法則自由流動。大膽創(chuàng)新社會保險、教育、基本醫(yī)療、住房保障等關(guān)系勞動者切身利益的公共服務(wù)提供方式，使之不再附著于戶籍之上，并不斷優(yōu)化申辦程序、提高統(tǒng)籌層次、提升保障水平。積極拓展公共服務(wù)范圍，以有效前瞻的制度安排回應(yīng)勞動者在公共安全、消費安全 (食品、藥品等)、環(huán)境保護等方面的新需求，解決他們的后顧之憂。因應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)同推進，促進城鄉(xiāng)之間、縣域之間、區(qū)域之間公共服務(wù)的均等化，保證勞動者不論身居何處都能便利地享受到優(yōu)質(zhì)足額的公共服務(wù)。推進不同勞動者之間公共服務(wù)的均等化，重點解決好一線職工、農(nóng)民工、困難職工等不同群體的基本公共服務(wù)均等化問題，保障各類勞動群眾能夠平等地參與發(fā)展、分享發(fā)展成果，促進社會公平正義。

2.政府進一步簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場的作用。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能，完善創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，增強調(diào)控的前瞻性、針對性、協(xié)同性，切斷政府直接干預(yù)企業(yè)微觀事務(wù)這只“手”，減少政府對勞動關(guān)系不合理不必要的干預(yù)。簡化行政審批，修訂政府核準(zhǔn)的投資項目目錄，深入推進工商登記制度改革，將政府對企業(yè)的監(jiān)管轉(zhuǎn)化為事中和事后監(jiān)督，讓企業(yè)獲得更多的投資自主權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)組織自律管理的作用，政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)或評價規(guī)范等方式，引導(dǎo)企業(yè)全面履行社會責(zé)任，促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定。

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