楊聰敏

（寧波衛(wèi)生職業(yè)技術學院，浙江寧波315100）

寧波農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的政策支持

楊聰敏

（寧波衛(wèi)生職業(yè)技術學院，浙江寧波315100）

新型城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化，更重要的是人的城鎮(zhèn)化。但由于體制影響、路徑依賴和利益調(diào)整等方面的復雜性和長期性，農(nóng)業(yè)轉移人口雖然已進城工作生活，因沒有城市戶籍，難以享受同等的市民待遇。因此，政府通過社會政策調(diào)整，保障他們的城市權益，是當前城鎮(zhèn)化發(fā)展中急需解決的現(xiàn)實問題。本文以寧波為例，分析了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的現(xiàn)狀和存在問題，提出了相關的“八項政策”支持，以推進寧波城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉移人口市民化；政策支持

2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布，要求各地進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和實施居住證制度。居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務等權利；對連續(xù)居住并參加社會保險的人員，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權利，其隨遷子女享受同等的受教育權利。①截止2015年7月，全國已有安徽、福建、廣東、江蘇等20個省區(qū)出臺省級深化戶籍制度改革的實施意見，②這些省市的政策措施為寧波推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化提供了可資借鑒的范本。

一、寧波農(nóng)業(yè)轉移人口市民化現(xiàn)狀分析

改革開放后，寧波的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟同步發(fā)展，人均生產(chǎn)總值由1980年的634元，提高到2013年的123139元。同期，寧波城鎮(zhèn)化率年均遞增1個多百分點，城市化率從1980年的18.20%提高到2013年的69.8%。③

（一）寧波農(nóng)業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)落戶政策調(diào)整

寧波戶籍制度改革方面的主要做法是：①1998年起全面取消了“農(nóng)轉非”計劃指標。②穩(wěn)步放寬城鎮(zhèn)落戶條件，對在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人口辦理城鎮(zhèn)戶口。③出臺人才引進、興辦企業(yè)、購房落戶政策。④“城中村”、市郊農(nóng)村、縣域中心城鎮(zhèn)進行“撤村建居”。④到2013年末，寧波戶籍人口為580.15萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口為214.35萬人。

寧波本地農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的戶籍轉換路徑主要是：一是將“城中村”農(nóng)民、城郊失地農(nóng)民直接轉為城市戶口。二是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并擴大中心城鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)改為街道辦事處，將鎮(zhèn)和街道所在地及附近的村改建為居委會（村改居），通過“五改五建”，擴大城鎮(zhèn)人口，將本地農(nóng)業(yè)轉移人口直接“身份市民化”。

寧波對外來務工人員市民化的戶籍轉換路徑主要是，采取城市積分落戶辦法，用八項積分評價指標確定落戶條件，這些指標包括技術創(chuàng)新，職業(yè)資格，所任職務，素質(zhì)提升，榮譽稱號，社會保險，社會服務，企業(yè)認可，最高分值為200分。2010年實施以來，已有100多人落戶寧波。

（二）寧波農(nóng)業(yè)轉移人口的市民待遇改善

市民待遇包括勞動就業(yè)、社會保障、子女教育等方面的公共服務均等化和一體化，是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的核心內(nèi)容。

1.勞動就業(yè)平等與職業(yè)技能提高

寧波按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的思路，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動就業(yè)管理制度和服務體系，無論是寧波本地城鄉(xiāng)居民，還是外來務工人員都統(tǒng)一對待，在市域范圍內(nèi)實現(xiàn)了勞動力的自由流動。在職業(yè)技能培訓、勞動工資報酬公平、工資足額發(fā)放等方面，寧波的勞動者都享有平等的權利和待遇。如2007～2011年，寧波為250萬人外來勞動力提供全程免費職業(yè)推介和引導性培訓服務，發(fā)放職業(yè)介紹補貼600萬元，進行外來務工人員素質(zhì)教育200余萬人，在崗技術培訓35萬人，安全生產(chǎn)培訓500萬人。對寧波失地農(nóng)民和失業(yè)人員的再就業(yè)進行培訓和資助，僅在2013年就幫助了7.6萬名勞動力實現(xiàn)再就業(yè)。⑤

2.城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的不斷推進

寧波按照“政府主導、社會參與、制度統(tǒng)一、標準有別、管理規(guī)范、法制保障、城鄉(xiāng)聯(lián)動、分步實施”的原則，建立了城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。有關養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等制度和辦法先后出臺，并根據(jù)實際情況適時修改和調(diào)整。截止2014年末，寧波市企業(yè)基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保人數(shù)分別達542.23萬人、368.54萬人、243.39萬人、291.09萬人和252.25萬人。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、被征地人員養(yǎng)老保障參保人數(shù)分別為124.76萬和44.83萬，戶籍人口養(yǎng)老保險參保率達91.5%。市區(qū)居民最低生活保障標準從月人均588元提高到660元。⑥寧波政府對外來務工人員的社會保障問題一直比較重視，早在2008年1月，《寧波市外來務工人員社會保險暫行辦法》，規(guī)定在企業(yè)工作的外來務工人員不用繳費就可以享受工傷、大病醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和生育五大保險。在2011年又規(guī)定，如外來務工人員離開本市，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險關系可轉移接續(xù)。根據(jù)我們的調(diào)查，當前寧波外來務工人員參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險的比例分別為53.22%、58.71%、57.77%、39.96%；有5.68%的人享受過當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ稀?/p>

3.寧波九年義務教育實現(xiàn)市域全覆蓋和公平化

寧波大力發(fā)展基礎教育事業(yè)，使本地農(nóng)村孩子都能接受良好的九年義務教育；同時，外來務工人員子女教育問題也得到了較好解決。農(nóng)民工留在城市打工，其中一個重要原因是希望子女能得到良好的教育，如果子女教育不能保證，也可能導致他們返鄉(xiāng)。由此，寧波市最新規(guī)定，外來務工人員在當?shù)赜袝鹤艨诤屠U納社會保險都在一年以上的、符合計劃生育政策以及老家沒有監(jiān)護人的子女，可在公立學校就近入學，享受本地兒童同樣的免費標準。對不符合上述條件的流動兒童，可到政府資助的民工子女學校（如江東區(qū)的朝暉學校）就學。2014年，寧波有八成以上的外來務工人員子女接受公辦學校的教育，占全市義務教育段學生總數(shù)的40%以上，27.58萬名隨遷子女就學問題得到妥善解決。

二、寧波農(nóng)業(yè)轉移人口市民化發(fā)展中的存在問題探討

（一）戶籍人口城鎮(zhèn)化比例亟待提高

2013年末，按寧波現(xiàn)有常住人口766.3萬人計算，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到69.8%，但按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率只有36.95%。⑦按傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口上區(qū)分，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口還不是城鎮(zhèn)居民。雖然原因是多方面的，包括寧波城鄉(xiāng)生活水平差距較小、公共服務均等化程度較高、農(nóng)村居民城鎮(zhèn)落戶意愿不強、農(nóng)村土地升值潛力巨大等。這種“虛城市化”現(xiàn)象存在的主要原因是寧波農(nóng)業(yè)轉移人口戶籍轉換政策和實施辦法尚未出臺，如何轉移，怎樣轉移，有待進一步明確，進城農(nóng)民工還彷徨在城市化的半路上。

（二）農(nóng)村承包地、宅基地的流轉和置換政策需要進一步改革和完善

農(nóng)村土地政策改革是推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化關鍵舉措，它如何調(diào)整決定了市民化進程。根據(jù)我們調(diào)查，一些已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房、且早已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進城農(nóng)民工卻不愿意將農(nóng)村戶籍轉換成城鎮(zhèn)戶籍，原因是目前他們既能得到城市的公共服務，又能享受農(nóng)村權益，如果進城落戶，有可能得不喪失。糾結點是寧波土地升值很快，但現(xiàn)有農(nóng)地置換價格過低，農(nóng)民覺得不劃算；如果用土地換城鎮(zhèn)社保，年老時得到的養(yǎng)老金大約1000多元，難以滿足今后城鎮(zhèn)生活需要，而留下土地，也是老年生活的一種依靠。更何況從2015年起，寧波實行城鄉(xiāng)一體的居民社會養(yǎng)老保險制度，是否進城落戶與市民待遇關系不大。

（三）城鎮(zhèn)就業(yè)機會和就業(yè)崗位形勢多變，影響農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)落戶積極性

隨著世界經(jīng)濟的衰退，中國面臨著產(chǎn)業(yè)轉型和出口萎縮的壓力，經(jīng)濟增長速度趨緩，導致中小企業(yè)生存困難，一些企業(yè)關停并轉，影響城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。而大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口特別是45歲以上的人本來文化水平不高和勞動技能相對低下，如果下崗，再次尋找新的職業(yè)困難重重，不如在農(nóng)村從事熟悉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做一些勞動技能要求不高的工作，也能掙三四千元，與城市工作收入差不多，這也影響了他們的城市落戶積極性。

（四）農(nóng)業(yè)轉移人口面臨城鎮(zhèn)社會保障繳費壓力和待遇不足

雖然，寧波已實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化和全覆蓋，但多種制度并沒有實現(xiàn)完全接軌。主要問題是：①農(nóng)業(yè)轉移人口工資收入低，相對繳費少，享受的社保標準也較低。②農(nóng)業(yè)轉移人口參加社保的年限較短，個人基本帳戶積累少，要享受同等待遇，應補繳一定的費用，對經(jīng)濟實力不強的人是個很大壓力。③農(nóng)村土地置換社會保障的待遇過低，與城鎮(zhèn)居民相比較大差距。④對外來農(nóng)業(yè)轉移人口來說，大多數(shù)人在年老時還要回到家鄉(xiāng)養(yǎng)老，在寧波參加養(yǎng)老保險后，能否順利轉移，全部轉移，能否在寧波養(yǎng)老心中無數(shù)，因而參加養(yǎng)老保險的積極性不高；一些外來新生代農(nóng)民工因年齡較輕，身體條件較好，認為是否參加醫(yī)療保險無所謂。目前，寧波外來農(nóng)業(yè)轉移人口的總體參保率只有50%多一點，亟待提高。

（五）寧波城市房價較高，農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)置房困難

隨著寧波經(jīng)濟的快速發(fā)展，勞動者工資收入大幅提高。2014年寧波市全體居民人均可支配收入38074元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入44155元，農(nóng)村居民人均可支配收入24283元。⑧收入的提高也促使城市的房價上漲，2015年8月寧波市區(qū)平均房價為13340元/m2，市中心區(qū)達22500/m2。在市區(qū)購房，對家庭年收入不足10萬元的農(nóng)業(yè)轉移人口來說，是可望而不可及的事情。而政府提供的保障性安居房，主要供應給拆遷戶和符合條件的高技能人才，農(nóng)業(yè)轉移人口因沒有城鎮(zhèn)戶籍不能享受。據(jù)我們調(diào)查，進城農(nóng)業(yè)轉移人口一般需要將收入的20～30%用于房租開支，買不起房，租不起房也是一部分外來務工人員離開寧波的重要原因。而本地農(nóng)業(yè)轉移人口一般在農(nóng)村有自有住房，因經(jīng)濟實力有限，買不起城鎮(zhèn)住房，只好在靠近住地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作。

（六）寧波外來務工人員積分落戶政策有待調(diào)整

外來務工人員積分落戶政策已在寧波實行多年，但實際落戶人數(shù)寥寥，其主要原因是：①隨著我國社會民生政策的不斷改善，就業(yè)機會和崗位全面開放，社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化推進，外來民工子女的義務教育等問題也得到較好解決，寧波城市戶籍的吸引力正在逐漸減弱。②作為農(nóng)民工主要來源地的中西部地區(qū)因東部產(chǎn)業(yè)轉移經(jīng)濟發(fā)展速度較快，工資收入有較大增長，吸引部分外來農(nóng)民工回鄉(xiāng)工作。留城還是返鄉(xiāng)，一些符合寧波落戶條件的外來務工人員猶豫不決，留甬意愿不強。③由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和不同城市勞動就業(yè)及工資收入差異，一些外來務工人員希望尋找更合適的城市打工，不愿因戶籍問題影響新的就業(yè)機會，而一些愿意落戶的外來務工人員因不符合積分標準不能落戶，導致寧波外來務工人員積分落戶政策虛置。

以上情況表明，要加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化步伐，需要在社會政策方面進行適當調(diào)整，通過政策的改革和完善，營造更有利于農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的社會環(huán)境、制度環(huán)境和人文環(huán)境，保障他們的市民待遇，使農(nóng)業(yè)轉移人口安心在城市生活工作，成為城市建設的主力軍，進而促進寧波經(jīng)濟社會的持續(xù)繁榮和發(fā)展。

三、加大寧波農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的社會政策支持力度

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的社會政策支持是多方面的，包括勞動就業(yè)政策、社會保障政策、子女教育政策、住房保障政策、職業(yè)培訓政策、社區(qū)管理政策、土地置換政策、城市落戶政策八個方面。這八個政策是相互關聯(lián)、互相作用、互相支持的，缺少任何一個就不是完整的市民化。

（一）勞動就業(yè)政策支持

農(nóng)業(yè)轉移人口從進城之始，首先是找到職業(yè)，獲得一定的工資收入，以保證城市基本生活的需要。從我國農(nóng)業(yè)轉移人口進城就業(yè)政策的演變看，大致經(jīng)歷了限制就業(yè)到逐步放開的過程。當前，農(nóng)業(yè)轉移人口城市就業(yè)中的主要問題是：農(nóng)民工文化水平相對較低、勞動技能和素質(zhì)不能適應新的產(chǎn)業(yè)需要，即“民工荒”與“就業(yè)難”并存。

農(nóng)業(yè)轉移人口勞動就業(yè)政策支持主要包括：一是以經(jīng)濟發(fā)展為抓手，大力發(fā)展新型制造業(yè)和城市服務業(yè)，向社會提供更多的就業(yè)崗位。二是加強勞動力市場建設，大力發(fā)展職業(yè)中介服務，向社會提供正確的就業(yè)信息，減輕勞動者尋找職業(yè)的機會成本。三是加強企業(yè)的勞動環(huán)境、勞動時間、勞動報酬的監(jiān)督管理，保證勞動者有良好的工作環(huán)境和勞動工資能及時足額支付。四是建立勞動機會平等化和勞動工資市場化的管理服務體系，確保農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)的充分就業(yè)和良好就業(yè)，提高他們的城市發(fā)展能力。

（二）社會保障政策支持

當前寧波已基本實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)全覆蓋和一體化，當然這種全覆蓋和一體化是有差別的、多層次的。以養(yǎng)老金為例，在2014年10月以前，存在著機關公務員社會保障制度體系、事業(yè)單位人員社會保障制度體系、城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障制度、城鄉(xiāng)居民社會保障制度、以及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度等多種形式。2014年10月以后，公務員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革后，主要是城鎮(zhèn)職工社會保障制度和城鄉(xiāng)居民社會保障制度兩種形式。但在制度內(nèi)部由于歷史的原因，不同身份的職工社會保障的待遇是不一樣的，機關和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金比普通企業(yè)職工高出約70%左右，企業(yè)職工的退休金大多為3000～4000元，機關事業(yè)人員為5000～6000元。農(nóng)村居民參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險后，以經(jīng)濟條件較好的鄞州區(qū)來說，農(nóng)村居民60歲以后的養(yǎng)老金約800～1000元，條件略差的象山、寧海農(nóng)村還要低一些。

寧波實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本醫(yī)療保險制度，采用個人、企業(yè)繳費和政府補助相結合的籌資辦法（三方籌資、合理分擔），兼顧城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟和保障水平上的差異。2013年政府用于醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出為62億，按戶籍人口計算為人均1072元。實際上，凡寧波戶籍人口參加社會醫(yī)療保險的人員都或多或少得到了政府的補貼，由于現(xiàn)行政策是繳費多，政府的補貼也多，由此存在著待遇差別。

農(nóng)業(yè)轉移人口社會保障政策支持主要包括：一是通過提高農(nóng)業(yè)轉移人口的工資收入水平，增加社會繳費，以得到較高的社保待遇。二是適當提高政府對農(nóng)業(yè)轉移人口社保補貼基數(shù)，如醫(yī)療保險，對成年城鄉(xiāng)居民A檔補助2000元，B檔政府補助1000元，分別提高到2500元、1500元。三是適當提高農(nóng)地換城市社保待遇，如農(nóng)業(yè)轉移人口的承包地和宅基地全部置換的人員，退休后的養(yǎng)老金宜從目前的1000多元，提高到1500元。

（三）子女教育政策支持

從近幾年寧波農(nóng)業(yè)轉移人口的子女的教育情況看，基本做到了全民義務教育的均等化，無論是外來務工人員子女還是本地農(nóng)村子女，都能享受平等的教育待遇。所不同的是，由于教育資源的城鄉(xiāng)差別，以及區(qū)域教育師資力量的不均衡，條件較好的學校大多建在城區(qū)，而外來務工人員和本地農(nóng)民大多住在城鄉(xiāng)結合部或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按戶籍所在地進行劃分的就近入學政策，使農(nóng)業(yè)轉移人口子女教育在質(zhì)量上與城鎮(zhèn)居民子女有一定差距。

農(nóng)業(yè)轉移人口子女教育政策支持主要包括：一是各級政府要進一步增加基礎教育事業(yè)的投入，財政用于教育的支出保證每年有10%以上的增長。二是在教育資源的布局上，加大對相對基礎設施落后的城郊和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。第三，加強對民辦外來民工子女學校的管理和師資支持，適當增加教育經(jīng)費補貼。

（四）城鎮(zhèn)住房保障政策支持

居有住所是城市生活的基本需要，也是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的基本條件，如何解決他們的城鎮(zhèn)住房問題亟需社會政策支持。根據(jù)我們2013年調(diào)查，寧波外來務工人員（424人）有自購住房的占5.4%，租房的占61.1%，住工廠宿舍的占26.18%，無固定住所的占7.31%；農(nóng)業(yè)轉移人口絕大多數(shù)都擁有農(nóng)村住房，關鍵是他們進入城市后，農(nóng)村住房就得置換，那么如何置換就成為城鎮(zhèn)落戶的關鍵問題。

1.本地農(nóng)業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)住房保障政策

制定合理的農(nóng)村住房和宅基地置換城區(qū)、集鎮(zhèn)住房政策，核心是對農(nóng)村住房和宅基地進行合理的估值。具體辦法包括：一是由政府收購或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體購買農(nóng)村住房和宅基地，用農(nóng)村“地票”、“房票”置換城鎮(zhèn)房屋。二是對經(jīng)濟實力較強的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)后，給予政府提供的經(jīng)濟適用房申購指標。三是對沒有購房能力的人，政府提供廉租房，或者給予適當?shù)呢泿叛a貼用于租房。

2.外來務工人員的城鎮(zhèn)住房保障政策

由于寧波城鎮(zhèn)的房價較高，一套普通的60m2的住房按13000元/m2計算，需要78萬元，外來務工人員即使不吃不喝也要10年才能購房。并由于他們絕大多數(shù)來自外省市，在流出地農(nóng)村的房屋和宅基地價值不高，一般估價也就是10萬元左右，能在寧波購房的寥寥可數(shù)，這是推進外來農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的最大難點。其可行的政策是：一是適當降低外來務工人員落戶寧波的積分標準，確定每年落戶5000～8000人（包括子女家屬），落戶后給予住房保障。這樣既不使積分落戶政策虛置，又能防止寧波環(huán)境、資源、財政超載。二是對在寧波工作5年以上、繳納社保費用、高中以上文化水平、表現(xiàn)較好的高技能人才給予經(jīng)濟適用房申購資格；三是給予在寧波用工短缺行業(yè)工作的外來務工人員提供廉租房或住房補助。

（五）社區(qū)管理服務政策支持

農(nóng)業(yè)轉移人口作為城市的一員，理應享受政府提供的社區(qū)服務。所謂社區(qū)服務是指個社區(qū)為滿足其成員物質(zhì)生活與精神生活需要而進行的社會性福利服務活動，具體形式有勞動就業(yè)服務、生活服務、文化服務、社會保障服務、安全服務等方面。

農(nóng)業(yè)轉移人口社區(qū)管理服務政策支持主要是：第一，把農(nóng)業(yè)轉移人口納入社區(qū)管理服務的范圍，不能他們的身份是流動人口排除在外。第二，增加政府對社區(qū)服務的財政投入，以滿足農(nóng)業(yè)轉移人口多樣化、多層次的物質(zhì)、文化、生活需求。第三，做好面向農(nóng)業(yè)轉移人口的勞動就業(yè)、社會保障、社會救濟等方面服務工作，如提供就業(yè)信息和勞動崗位、發(fā)動居民給困難群體提供幫助等。第四，推進平安社區(qū)建設，適當增加警力配備，加強社區(qū)治安保衛(wèi)工作；發(fā)揮社區(qū)的社會調(diào)解功能，防止居民矛盾沖突升級。

（六）職業(yè)培訓政策支持

提高農(nóng)業(yè)轉移人口的勞動技能，培養(yǎng)城市生存發(fā)展能力，是推進市民化的重要措施。政府的職責是根據(jù)寧波產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和企業(yè)用工需求，加大農(nóng)業(yè)轉移人口勞動技能培訓財政投入，保證合格勞動力資源的充足供給。

由于鄉(xiāng)村人口一般受教育年限整體較少，適合城鎮(zhèn)工作的勞動技能缺乏，并且寧波產(chǎn)業(yè)轉型較快，導致部分農(nóng)業(yè)轉移人口下崗失業(yè)回流農(nóng)村。因此，農(nóng)業(yè)轉移人口的職業(yè)培訓政策支持主要包括：第一，逐步擴大職業(yè)教育規(guī)模。一是對農(nóng)村勞動力開展城鎮(zhèn)就業(yè)前的勞動技能培訓，二是對已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉移人口進行崗位職業(yè)培訓，三是對初高中畢業(yè)后準備進城打工的新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓。第二，制定職業(yè)教育激勵政策。一是鼓勵勞動者主動參加各類職業(yè)教育活動，適當給予培訓費補助。二是鼓勵社會力量興辦職業(yè)教育，按培訓人數(shù)數(shù)給予財政補貼，三是政府出資新辦幾所職業(yè)培訓學校和擴大現(xiàn)有職校的招生規(guī)模。第三，加大職業(yè)培訓資金投入，形成政府主導的、企業(yè)參與的多元化投資機制。政府在財政支出中安排專項經(jīng)費扶持農(nóng)業(yè)轉移人口職業(yè)培訓工作，補貼經(jīng)費要?？顚Ｓ?，提高使用效益。第四，完善職業(yè)培訓考核制度。對獲得各類技能證書的農(nóng)業(yè)轉移人口給予物質(zhì)獎勵和精神鼓勵。第五，提高職業(yè)培訓質(zhì)量。加強職業(yè)培訓基地建設，改善教學培訓條件；引導和鼓勵各類培訓機構增加培訓項目，擴大培訓規(guī)模，提高培訓質(zhì)量；充分發(fā)揮現(xiàn)有產(chǎn)學研平臺的作用，鼓勵企業(yè)進行訂單式職業(yè)培訓。

（七）農(nóng)村土地置換政策支持

我國農(nóng)村土地原屬于農(nóng)民私有，1956年集體化后歸高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，即集體經(jīng)濟組織擁有土地有權，1982年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，集體又將經(jīng)營使用權分給農(nóng)民，且30年不變。當前我國農(nóng)民擁有承包地經(jīng)營權益，是農(nóng)民賴以生活的重要來源之一。

農(nóng)民要轉換成市民，從根本上說，需要徹底擺脫對農(nóng)村土地的依賴，脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式。農(nóng)村土地制度改革是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的核心問題，在現(xiàn)有土地制度框架下，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程，迫切需要創(chuàng)新農(nóng)地承包權的流轉方式，“建立和健全兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，探索程序規(guī)范、補償合理、保障多元的土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。”⑨

寧波農(nóng)業(yè)轉移人口土地置換政策支持主要包括：第一，根據(jù)中央最新的關于農(nóng)村土地流轉政策精神，制定科學的，符合寧波實際的規(guī)范性文件，讓農(nóng)業(yè)轉移人口的土地置換有法可依。第二，寧波農(nóng)村土地政策的調(diào)整要有利于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，有利于推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。第三，建立農(nóng)地經(jīng)營權流轉交易市場。在農(nóng)地流轉交易中，要兼顧國家、集體、個人三方利益，公平分配土地增值收益，并適當提高農(nóng)業(yè)轉移人口的承包地、宅基地權益的收入水平。第四，創(chuàng)新政府、集體、農(nóng)民共贏的土地承包經(jīng)營權流轉方式。規(guī)范農(nóng)地置換程序，提高土地補償價格，進一步完善農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)基本生活的多元保障機制?？傊谵r(nóng)業(yè)轉移人口土地權益轉換中，不僅要使他們“離地上樓”，還要使他們得到真正的實惠，放心地落戶城鎮(zhèn)，以實現(xiàn)名副其實的“人的城鎮(zhèn)化”。

對外來務工人員來說，目前還沒有較好的改革辦法。由于農(nóng)地的地域性和固定性，流入地政府不能得到相關收益，即使一些學者提出的用地指標置換，在實際上也難以行得通。可能的辦法也許是他們通過出讓承包地的宅基地使用權，獲得的收益用貨幣方式參加流入地的社會保險和購買住房等。

（八）城市戶籍轉換政策支持

農(nóng)業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)戶籍轉換就是從制度上實現(xiàn)農(nóng)民到市民的身份轉變?！秶鴦赵宏P于進一步推進戶籍制度改革的意見》為農(nóng)業(yè)轉移人口的戶籍改革指明了發(fā)展方向、提出了轉換路徑和實施辦法。寧波應借鑒其他城市的經(jīng)驗和做法，出臺具體的政策措施。

寧波農(nóng)業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)戶籍轉換政策支持主要是：第一，戶籍轉換要充分尊重農(nóng)業(yè)轉移人口的意愿。由于寧波城鄉(xiāng)一體化發(fā)展較快，城鄉(xiāng)居民差別較小，市民享受的一些待遇，農(nóng)民大多能享受，而且，農(nóng)民擁有的土地等權益，市民并沒有，因而城市落戶的意愿并不強烈。因此，政府在推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化過程中要充分尊重農(nóng)民的意愿，對愿意落戶城鎮(zhèn)的符合條件的農(nóng)民，給予城鎮(zhèn)戶籍，享受同等市民待遇。第二，寧波農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)落戶辦法的制定要科學、合理、規(guī)范；在推進的規(guī)模、步驟、層次及具體方法方面，既要符合國家的政策，又要切合寧波實際，既要防止政策虛置，又要防止急劇擴張，超過城市的環(huán)境、資源的承載力。第三，在農(nóng)業(yè)轉移人口戶籍轉換時要切實保障他們的各種農(nóng)村權益，特別是保護土地收益權和集體經(jīng)濟收益享有權，對其原擁有集體資產(chǎn)份額可采用貨幣化估算后一次發(fā)給，或折算成一定數(shù)量的股份的辦法，或用于城鎮(zhèn)購房和參加養(yǎng)老保險，以保障他們的城鎮(zhèn)生活需要。第四，對不同條件的農(nóng)業(yè)轉移人口采取不同的推進政策。對因建設需要被征地農(nóng)民，戶口直接轉換為城市戶口；對中心城鎮(zhèn)村改居農(nóng)業(yè)轉移人口，可分批劃入城鎮(zhèn)戶口；對外來務工人員落戶寧波，采用積分制的辦法，但要適當降低標準，適量增加落戶人數(shù)。第五，在農(nóng)業(yè)轉移人口落戶的地點上，可采用本地市民化和異地市民化兩種形式。本地市民化是指落戶縣域街道和中心鎮(zhèn)；異地市民化是指對跨縣域落戶寧波中心城區(qū)。對跨縣域轉移的人員數(shù)量要適當加以控制，增加一定的條件限制，如在城區(qū)有商品房，與用人單位簽訂了長期（5年以上）勞動合同等。對愿意落戶中心集鎮(zhèn)的人員給予適當?shù)恼邇?yōu)惠和社保待遇補貼等。

簡而言之，在寧波農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程中，政府要正確處理城鄉(xiāng)關系、區(qū)域關系、群體利益關系、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展關系，合理確定市民化成本的分擔機制。第一，樹立新型城鎮(zhèn)化就是“人的城鎮(zhèn)化”的理念，處理好經(jīng)濟發(fā)展、城市空間擴展、人口集聚三者之間的辯證關系，充分考慮中心城區(qū)的人口承載力，穩(wěn)步有序地推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。第二，確定農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本的責任主體和分擔方式，協(xié)調(diào)各方利益關系，并以公共服務均等化為目標，讓全體人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。第三，根據(jù)中央的政策要求和步驟，制定農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的相關政策，確定規(guī)模、階段和實施方法，成熟一批，轉換一批，既不要急燥冒進，也不要貽誤時機，無所作為。第四，適當增加財政對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的投入，減輕個人負擔，提高城市落戶的積極性。第五，發(fā)展經(jīng)濟，增加城市就業(yè)崗位，提高農(nóng)業(yè)轉移人口的經(jīng)濟收入，確保他們的城市生活幸福和安康。

[注釋]

①參見《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，《中國新聞網(wǎng)》2014年7月30日；http://www.chinanews. com/gn/2014/07-30/6439778.shtml

②參見《20省出臺戶籍制度改革意見，居住證“成色”不一》，《人民網(wǎng)》2015年7月23日；http://politics.people. com.cn/n/2015/0723/c1001-27346184.html

③參見《中共寧波市委關于深入推進新型城市化提升城鄉(xiāng)治理水平的決定》，《寧波日報》2014年9月28日A1版。

④楊聰敏、楊黎源：《寧波有序推進本地農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的路徑與政策探討》，《中共寧波市委黨校學報》2014年第3期。

⑤參見《2013年寧波市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《中國寧波網(wǎng)》2014年1月30日，http://news.cnnb.com. cn/system/2014/01/30/007977326.shtml

⑥《2014年寧波市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《寧波日報》2015年1月30日。

⑦參見《寧波統(tǒng)計年鑒（2014）》，中國統(tǒng)計年鑒出版社2013年第51頁。

⑧《2014年寧波市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《寧波日報》2015年1月30日。

⑨參見姜大明：《土地公有制不改變耕地紅線不突破》，《中國縣域經(jīng)濟報》2015年第5期；http://www.cctimes. cn/dzbk/yb/2015-01-19/2755.html

責任編輯：劉華安

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1008-4479（2015）06-0112-07

2015-09-15

寧波市軟科學項目“寧波農(nóng)業(yè)轉移人口市民化發(fā)展路徑、政策支持與成本評估研究”（編號：2014A10010）；浙江農(nóng)林大學中國農(nóng)民發(fā)展研究中心課題“城鎮(zhèn)化進程中浙江有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化研究”（編號：13NFYY10）；國家社科基金項目“沿海發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工城市融入研究”(編號：11BRK010)

楊聰敏，寧波衛(wèi)生職業(yè)技術學院教授，主要研究方向為人口社會學。