何　煒

(商丘學(xué)院工商管理學(xué)院,河南商丘　476000)

省級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的評(píng)析及路徑選擇

何煒

(商丘學(xué)院工商管理學(xué)院,河南商丘476000)

[關(guān)鍵詞]權(quán)力清單制度；政府職能；省級(jí)政府；路徑選擇

[摘要]省級(jí)政府權(quán)力清單是對(duì)省級(jí)政府及其行政機(jī)關(guān)權(quán)力的種類、數(shù)量、使用條件、運(yùn)行程序、行使邊界等方面進(jìn)行的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和全面清理，明晰權(quán)責(zé)，而形成的目錄清單。通過對(duì)相關(guān)省級(jí)政府權(quán)力清單制度的考察，發(fā)現(xiàn)在權(quán)力清單制度建設(shè)過程中存在清權(quán)和曬權(quán)不徹底、權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不清晰、制度建設(shè)缺乏法治思考、兜底性權(quán)力異化等問題。完善省級(jí)政府權(quán)力清單可以從以下四個(gè)方面開展工作：一是全面清理行政權(quán)力，及時(shí)公開權(quán)力清單；二是明晰權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；三是依法核定清單上的權(quán)力；四是依法規(guī)范兜底性權(quán)力。

一、引言

權(quán)力清單制度是近年來中國(guó)政府行政改革實(shí)踐中關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題，它是在總結(jié)一些地方規(guī)范和約束政府權(quán)力的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上試點(diǎn)推行的制度。[1]黨的十八屆三中全會(huì)制定了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“地方各級(jí)政府及其工作部門積極推行行政權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。[2]近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求“通過建立權(quán)力清單，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政”[3]可見，黨和政府大力推進(jìn)權(quán)力清單制度可以有效地劃定政府權(quán)力“邊界”，明確政府權(quán)力“家底”，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)依法行政。這正契合了“推進(jìn)政府行為法治化”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”等政府改革的目標(biāo)。由于權(quán)力清單制度具有極強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，從十八屆三中全會(huì)至今，各級(jí)政府紛紛把權(quán)力清單制度作為政府改革的突破口，大力推行權(quán)力清單制度，一時(shí)間權(quán)力清單制度成為社會(huì)公眾熱議的焦點(diǎn)。省級(jí)政府作為一級(jí)行政主體，在中國(guó)的行政體制中位置比較特殊，對(duì)于國(guó)務(wù)院來說，它是下級(jí)政府，而對(duì)于市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府來說，它又是上級(jí)政府。省級(jí)政府在權(quán)力清單制度的建設(shè)與推行中，對(duì)上按照要求執(zhí)行國(guó)務(wù)院制定的權(quán)力清單相關(guān)政策，對(duì)下監(jiān)督和指導(dǎo)市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政的權(quán)力清單制度建設(shè)?；诖?，研究省級(jí)政府權(quán)力清單制度的實(shí)施情況及其發(fā)展路徑，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、權(quán)力清單制度及其功能和價(jià)值

(一)權(quán)力清單制度

縱觀人類社會(huì)的發(fā)展，權(quán)力的產(chǎn)生往往伴隨著統(tǒng)治階級(jí)對(duì)人民群眾的控制與支配。[4]在農(nóng)業(yè)社會(huì)，統(tǒng)治者利用意識(shí)形態(tài)將權(quán)力神化，“君權(quán)神授”是這一階段的產(chǎn)物，統(tǒng)治者將本來應(yīng)該有公眾所享有的權(quán)利據(jù)為己有，作為統(tǒng)治公眾的權(quán)力，正常的公共事務(wù)管理和公共物品供給卻成為了對(duì)公眾的恩賜和施舍。這就混淆了權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的互動(dòng)，必然喪失權(quán)力行使主體的義務(wù)和使命，使權(quán)力成為“洪水猛獸”。到了近代，伴隨著工業(yè)文明的發(fā)展，社會(huì)對(duì)權(quán)力有了更深入的認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生了對(duì)權(quán)力的“制衡”思想。英國(guó)著名的政治思想學(xué)家阿克頓勛爵對(duì)權(quán)力有過經(jīng)典的論述“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，他認(rèn)為國(guó)家在宗教、道德、政治等方面，只有一個(gè)立法者和權(quán)威，這個(gè)立法者和權(quán)威不受監(jiān)控是腐敗產(chǎn)生的原因，從本質(zhì)上來說是頂層制度設(shè)計(jì)的問題。當(dāng)前，中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，尋租和腐敗現(xiàn)象大量發(fā)生，社會(huì)矛盾增多，政府在治理尋租和腐敗的同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到了其產(chǎn)生的深層次原因——制度缺失。權(quán)力清單制度正是在這樣的一個(gè)背景下提出來的。

權(quán)力清單最初起源于“負(fù)面清單”，負(fù)面清單作為一種現(xiàn)代市場(chǎng)管理理念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代的國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中，是國(guó)際通用的投資準(zhǔn)入制度，各國(guó)政府以清單的方式羅列出禁止或者限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域，清單以外全部開放，市場(chǎng)主體只要依法登記注冊(cè)即可自由從事市場(chǎng)活動(dòng)。權(quán)力清單就是對(duì)各級(jí)政府及其各個(gè)行政部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、使用條件、行使邊界等方面進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和全面清理，明晰權(quán)責(zé)，形成的目錄清單。[5]圍繞著權(quán)力清單而創(chuàng)制的一系列規(guī)章制度即為權(quán)力清單制度。簡(jiǎn)言之，權(quán)力清單制度就是把政府行政部門的職能權(quán)限徹底“曬”在陽(yáng)光下，以清單方式向社會(huì)公布，政府行政部門履行職能、行使權(quán)力時(shí)應(yīng)以此為邊界，按照權(quán)力清單運(yùn)行，未被列入權(quán)力清單范圍內(nèi)的職能權(quán)限不允許行使，體現(xiàn)了“法無(wú)授權(quán)即禁止”的精神。

(二)權(quán)力清單制度的功能和價(jià)值

中國(guó)權(quán)力清單制度的建設(shè)，是從中央到地方自上而下實(shí)施的政府內(nèi)部的自覺行動(dòng)。[6]是一場(chǎng)基于中央政府內(nèi)部動(dòng)員的有中國(guó)特色的行政色彩強(qiáng)于法律色彩的政府行政部門的自我改革，其功能和價(jià)值如下：一是推進(jìn)政務(wù)公開，權(quán)力清單制度的一項(xiàng)重要功能就是曬權(quán)，將權(quán)力公之于眾，有利于公共政策公開、行政執(zhí)行公開、行政裁決行為和行政復(fù)議行為公開以及行政信息公開；二是優(yōu)化行政服務(wù)，權(quán)力清單制度基于職權(quán)法定的原則，將政府行政權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”，著力規(guī)范權(quán)力運(yùn)行軌跡，逐步提升行政權(quán)力為公眾服務(wù)的能力；三是提升行政治理能力，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵是制度的現(xiàn)代化，權(quán)力清單制度是一項(xiàng)嶄新的行政實(shí)踐活動(dòng)，是一項(xiàng)了不起的制度創(chuàng)新，行政清單制度必將有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理強(qiáng)調(diào)的效能，它強(qiáng)調(diào)的是效率、效果和效益的綜合，目的與手段的統(tǒng)一，權(quán)力清單制度的建立有利于明確政府權(quán)力的邊界，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)之間內(nèi)部的協(xié)調(diào)和外部的遵從，使機(jī)關(guān)內(nèi)外協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而提高行政效能。

三、省級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的實(shí)踐探索

隨著權(quán)力清單制度的不斷推進(jìn)，全國(guó)各省級(jí)政府紛紛出臺(tái)了各具特色的權(quán)力清單制度，截至2014年12月底，已有三分之一的省份制定了省級(jí)政府部門行政權(quán)力清單。[7]限于篇幅，本文僅以比較有代表性的浙江省、吉林省和安徽省作為研究對(duì)象，并對(duì)之進(jìn)行簡(jiǎn)要描述和評(píng)析，進(jìn)而提出完善省級(jí)政府權(quán)力清單制度的發(fā)展路徑。

(一)浙江省省級(jí)政府權(quán)力清單建設(shè)

浙江省自2013年11月就開始在省級(jí)部門開展權(quán)力清單制度建設(shè)工作，于2014年6月25日率先發(fā)布了省級(jí)政府權(quán)力清單。浙江省的權(quán)力清單建設(shè)十分注重制度建設(shè)的穩(wěn)健性，從最早開始的富陽(yáng)試點(diǎn)到現(xiàn)在全省推廣。[8]從最初的權(quán)力清單和負(fù)面清單為重點(diǎn)的權(quán)力清單建設(shè)，到現(xiàn)在的權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單和政府服務(wù)網(wǎng)建設(shè)的“三單一網(wǎng)”，其權(quán)力清單建設(shè)可以被看作是省級(jí)政府各機(jī)關(guān)權(quán)力清單的匯總。從部門來看，包括省發(fā)改委、省教育廳、省經(jīng)信委等42個(gè)部門；從權(quán)力類型來看，包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政征收權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政給付權(quán)、行政裁決權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)以及其他行政權(quán)力；從部門權(quán)力來看，包括省級(jí)保留全、市縣屬地管理權(quán)、審核轉(zhuǎn)報(bào)權(quán)和共性權(quán)力四種。浙江省省級(jí)政府權(quán)力清單公布前共有權(quán)力1.23萬(wàn)項(xiàng)，權(quán)力清單制度建立以后保留權(quán)力4236項(xiàng)。[9]經(jīng)過權(quán)力清單制度建設(shè)，省級(jí)政府權(quán)力精簡(jiǎn)數(shù)目很大，在全國(guó)來說，較具有自身的特色。

(二)吉林省省級(jí)政府權(quán)力清單建設(shè)

2014年8月20日，吉林省在吉林省人民政府網(wǎng)站(www.jl.gov.cn)發(fā)布了《關(guān)于公布省政府部門行政權(quán)力清單的公告》其權(quán)力清單制度建設(shè)是在省政府統(tǒng)一主導(dǎo)下開展的。經(jīng)過對(duì)權(quán)力的清理，省政府及其所屬行政機(jī)關(guān)保留行政權(quán)力3675項(xiàng)，其中：行政處罰2513項(xiàng)、行政許可299項(xiàng)、行政強(qiáng)制117項(xiàng)、行政征收40項(xiàng)、行政裁決13項(xiàng)、行政確認(rèn)112項(xiàng)、行政給付12項(xiàng)、行政獎(jiǎng)勵(lì)59項(xiàng)以及其他職權(quán)502項(xiàng)，各機(jī)關(guān)單位普遍具有的共性權(quán)力8項(xiàng)，[10]其中59項(xiàng)為涉密項(xiàng)目，未予公布。從權(quán)力類型來看，包括行政許可權(quán)、行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政給付權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政裁決權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)以及其他權(quán)力；從部門來看，包括省發(fā)展和改革委員會(huì)、省教育廳、省科學(xué)技術(shù)廳、省工業(yè)和信息化廳等47個(gè)部門。相對(duì)于東北其他省份來說，吉林省權(quán)力清單制度建設(shè)開展較早，保留權(quán)力書目較少，曬權(quán)比較全面，具有一定的地方特色。

(三)安徽省省級(jí)政府權(quán)力清單建設(shè)

安徽省于2014年10月31日公布了《安徽省省級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄》，在這份清單中囊括了省級(jí)政府各部門的權(quán)力清單。從權(quán)力類型來看，包括行政審批、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政規(guī)劃、行政裁決、行政給付以及其他權(quán)力；從部門來看，包括省發(fā)改委、省科技廳、省教育廳等55個(gè)部門。經(jīng)過權(quán)力清單制度建設(shè)，安徽省省級(jí)權(quán)力精簡(jiǎn)3693項(xiàng)，保留權(quán)力1712項(xiàng)。[11]這份清單有三個(gè)特點(diǎn)，一是公布的權(quán)力清單包括總清單和各部門清單，這與前述省份的差別之一；二是權(quán)力清單名稱與別的省份略有不同，其表述是“權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄”，說明安徽省省政府在建立權(quán)力清單制度的同時(shí)，也注重省級(jí)政府責(zé)任清單的建設(shè)；三是省級(jí)政府保留權(quán)力較少，僅留權(quán)力1712項(xiàng)。安徽省省級(jí)政府權(quán)力清單除了在省政府官網(wǎng)上公布之外，并且存在WORD版本，可以直接在省政府官網(wǎng)上下載。

四、省級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的評(píng)析

(一)清權(quán)和曬權(quán)不徹底

權(quán)力清單制度的構(gòu)建流程包括清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)五個(gè)步驟，清權(quán)，也即對(duì)權(quán)力的清理是制定權(quán)力清單制度的第一步。通過考察相關(guān)省份的權(quán)力清單制度發(fā)現(xiàn)，在清權(quán)過程中存在以下幾個(gè)方面的問題：一是行政規(guī)劃、行政命令等抽象行政權(quán)力沒有清理，或者沒有向社會(huì)公布；二是省政府的權(quán)力沒有單列，省政府作為一級(jí)行政部門，擁有非常大的行政權(quán)力，但是很少有省份將省政府的權(quán)力清單單獨(dú)列出來向社會(huì)公布；三是部分省份權(quán)力清單未上網(wǎng)，部分省份通過相關(guān)新聞媒體宣布制定了省級(jí)政府及其各行政部門權(quán)力清單，但是在其官方網(wǎng)站查不到清單內(nèi)容；四是個(gè)別省份在制定權(quán)力清單的同時(shí)也制定了“服務(wù)清單”， “服務(wù)清單”上的項(xiàng)目大多是對(duì)行政相對(duì)人資格條件的認(rèn)定、認(rèn)證、考核、審批等，行政相對(duì)人只有經(jīng)過政府提供的“服務(wù)”才能獲得相應(yīng)的資質(zhì)，取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可或者其他方面的權(quán)益。由于政府提供的此類“服務(wù)”具有強(qiáng)制性和支配性，符合權(quán)力的本質(zhì)屬性，因此也應(yīng)該納入權(quán)力清單的范圍。雖然這些“服務(wù)清單”缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，但實(shí)際行政過程中可能確實(shí)需要，政府才以“服務(wù)清單”的名義出現(xiàn)，實(shí)為“無(wú)奈之舉”，但這種行為卻與行政部門“法無(wú)授權(quán)及禁止”相背離。

(二)權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不清晰

全面準(zhǔn)確地對(duì)省級(jí)政府權(quán)力進(jìn)行劃分，確定合理的權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)是省級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的基礎(chǔ)。權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)既要符法理和法律標(biāo)準(zhǔn)，又要符合科學(xué)性和合理性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要具有可操作性，有利于權(quán)力清單制度的順利推行。省級(jí)政府權(quán)力清單制度在現(xiàn)行實(shí)施中，對(duì)行政權(quán)力的劃分還不統(tǒng)一。比如，從權(quán)力類型上來看，浙江省權(quán)力類型包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政征收權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政給付權(quán)、行政裁決權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)以及其他行政權(quán)力等十類，吉林省權(quán)力類型包括行政許可權(quán)、行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政給付權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政裁決權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)以及其他權(quán)力等九類；安徽省權(quán)力類型包括行政審批、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政規(guī)劃、行政裁決、行政給付以及其他權(quán)力等十類。經(jīng)過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除去相同的權(quán)力類型，浙江省將行政許可、非行政許可審批列為權(quán)力類型，而安徽省將權(quán)力審批、權(quán)力規(guī)劃列為權(quán)力類型；吉林省實(shí)際出現(xiàn)的權(quán)力再加上兜底性權(quán)力共九類，比前兩個(gè)省份少了一類權(quán)力。由于省級(jí)政府部門存在劃分標(biāo)準(zhǔn)和界限不清晰的問題，從而給權(quán)力梳理帶來了困難。

(三)制度建設(shè)缺乏法治思考

權(quán)力清單制度建設(shè)的合法性一直遭到理論界的質(zhì)疑，省級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)也不例外，質(zhì)疑聲來自于以下三個(gè)方面：一是省級(jí)政府制定自身權(quán)力清單，與法理相悖。從法理學(xué)的角度來說，政府本身并不是權(quán)力的來源。政府之所以具有行政權(quán)力是因?yàn)閼椃ê头傻氖跈?quán)，從根本上說權(quán)力來自于公眾的賦予。在中國(guó)，公眾與權(quán)利主體所體現(xiàn)的是一種“委托——代理”關(guān)系，表現(xiàn)為公眾通過自己的代表機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)制定憲法與法律，然后將執(zhí)行法律的權(quán)力賦予政府，進(jìn)而政府具有了行政權(quán)力。從法理上來講，能開出省級(jí)政府權(quán)力清單的，不是省級(jí)政府自身，而是省級(jí)人民代表大會(huì)。省級(jí)政府制定自身權(quán)力清單，與法理相悖；二是“設(shè)立法外標(biāo)準(zhǔn)”的問題。即省級(jí)政府建立權(quán)力清單制度以后會(huì)形成“依據(jù)權(quán)力清單行政”和“依據(jù)法律行政”兩個(gè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定發(fā)生沖突的情況下，會(huì)讓省級(jí)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生依權(quán)力清單行政還是依法行政的困惑。當(dāng)前中國(guó)行政執(zhí)行依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)極為復(fù)雜，在實(shí)際的執(zhí)行過程中許多行政機(jī)關(guān)不太了解自己的行政職權(quán)，便可能產(chǎn)生依清單行政的行為；三是政府“自我限權(quán)”的問題。由于法律制度的不斷完善，省級(jí)政府行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單中增加權(quán)力的可能性在減小，但是通過權(quán)力清單限權(quán)的可能性依然存在，存在將那些執(zhí)行難度大、無(wú)利益可圖的行政執(zhí)行權(quán)力排除在清單之外，進(jìn)而限制自身的權(quán)力；四是有的省級(jí)政府以“省審批制度改革工作小組辦公室”的名義發(fā)布本級(jí)政府行政權(quán)力清單，此類發(fā)布機(jī)關(guān)屬于政府的臨時(shí)性機(jī)關(guān)或者協(xié)調(diào)性機(jī)關(guān)，并非日常行政主體，其發(fā)布權(quán)力清單的合法性不免引起質(zhì)疑。

(四)兜底性權(quán)力的異化

兜底條款是一項(xiàng)立法技術(shù)，它將法律條款沒有包括的、難以包括的、難以預(yù)測(cè)的都包含在這個(gè)條款中。由于省級(jí)政府行政工作的廣泛性和復(fù)雜性，法律法規(guī)的具體條款無(wú)法包括省級(jí)政府及其工作部門的全部行政職權(quán)。針對(duì)這種情況，政府行政部門往往使用兜底條款對(duì)政府行政權(quán)力進(jìn)行保障。比如在對(duì)權(quán)力進(jìn)行分類時(shí)，浙江、吉林和安徽三個(gè)省份都提到了“其他權(quán)力”， 這里的“其他權(quán)力”就是政府行政部門的兜底權(quán)力。兜底權(quán)力的存在有其必要性，某些情況下對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府職能起著非常重要的作用。當(dāng)前全國(guó)各省大多都公布了本級(jí)政府的權(quán)力清單，普遍存在“其他權(quán)力”的兜底性權(quán)力的現(xiàn)象。兜底權(quán)力的存在，往往使得省級(jí)行政機(jī)關(guān)保留隱形行政審批事項(xiàng)、設(shè)置政府行政權(quán)力的“玻璃門”和“彈簧門”，將兜底權(quán)力條款異化為部門尋租的工具。所謂“玻璃門”，就是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管中偷載謀取不正當(dāng)利益的摸得著卻看不見的門。[12]通過“玻璃門”行政人員利用公權(quán)力執(zhí)行法律所禁止的行為，為滿足自身利益對(duì)監(jiān)管對(duì)象“管、卡、壓”，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，損害行政性對(duì)人的合法利益。所謂“彈簧門”，是指民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻上遭遇相關(guān)限制，被政策“彈出”的現(xiàn)象。其實(shí)質(zhì)是政府行政部門出于自身利益的考慮，對(duì)已進(jìn)入某些行業(yè)的民營(yíng)資本設(shè)置障礙，迫使其在非市場(chǎng)因素干擾的情況下退出市場(chǎng)。

五、路徑選擇: 省級(jí)政府權(quán)力清單制度的完善

(一)全面清理行政權(quán)力，及時(shí)公開權(quán)力清單

當(dāng)前，省級(jí)政府在權(quán)力清單制度建設(shè)過程中存在清權(quán)和曬權(quán)不徹底的問題，因此必須全面清理行政權(quán)力，通過各類新聞媒體及時(shí)向社會(huì)公開。其實(shí)這是兩個(gè)問題，一是權(quán)力清理的問題，二是公開權(quán)力的問題。這就要求：一方面要全面清理省級(jí)政府的各類規(guī)章、規(guī)范性文件，規(guī)范權(quán)力的來源。當(dāng)前列入省級(jí)政府權(quán)力清單中的行政權(quán)力，不是行政機(jī)關(guān)所實(shí)際享有的權(quán)力，而是有法律依據(jù)的權(quán)力，因而，應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)力尋找法律上的依據(jù)，使省級(jí)政府權(quán)力清單上的權(quán)力具有合法性。當(dāng)前省級(jí)政府擁有的各類行政規(guī)章和規(guī)范性文件，使省級(jí)政府擁有許多行政權(quán)力，但這些權(quán)力有的不盡合法，給行政權(quán)力的清理帶來很大困難，所以有必要對(duì)各類行政規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，從合法性層面明確行政權(quán)力的來源。另一方面要加大對(duì)權(quán)力清單的宣傳力度，及時(shí)向社會(huì)公開。陽(yáng)光是最好的防腐劑，將省級(jí)政府的權(quán)力清單“曬”在陽(yáng)光下，有利于行政機(jī)關(guān)依“單”行政，規(guī)范省級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為。這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程的信息化建設(shè)，改進(jìn)政府行政審批手段和方法，提高省級(jí)政府權(quán)力的透明度。這就要求，一方面省級(jí)政府要統(tǒng)一公開本級(jí)政府所有職能部門的行政權(quán)力，另一方面各省級(jí)政府職能部門也要自行公開自身所擁有的行政權(quán)力；一方面要公開省級(jí)政府權(quán)力的名稱、行使主體和設(shè)定依據(jù)等靜態(tài)內(nèi)容，另一方面也要公開權(quán)力運(yùn)行流程、程序和時(shí)間等動(dòng)態(tài)信息。同時(shí)，要加大對(duì)省級(jí)政府權(quán)力清單的宣傳力度，引導(dǎo)社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，逐步完善權(quán)力運(yùn)行的外部監(jiān)督機(jī)制。

(二)明晰權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

由于省級(jí)政府部門在權(quán)力劃分上存在標(biāo)準(zhǔn)和界限不清晰的問題，給權(quán)力梳理帶來了困難，導(dǎo)致分類推行權(quán)力清單制度的操作性不強(qiáng)，明晰省級(jí)行政權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)十分關(guān)鍵。可以將行政權(quán)力劃分為行政服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)作和政策管制三類，[13]提高權(quán)力清單劃分的可操作性。行政服務(wù)指的是政府行政部門為行政相對(duì)人提供的各類輔助性公共服務(wù)，這里強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，基于行政服務(wù)的行政權(quán)力一定是來自于法律法規(guī)授權(quán)，有法律依據(jù)，否則不允許存在；運(yùn)作項(xiàng)目指的是政府通過財(cái)政預(yù)算設(shè)立各種項(xiàng)目，以滿足社會(huì)和公眾各類公共需求；管制政策指的是政府運(yùn)用合法的國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的活動(dòng)所采取的禁止或允許的行為，主要體現(xiàn)為行政許可、行政審批等權(quán)力。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)：一是該標(biāo)準(zhǔn)僅包括三個(gè)類別，方便省級(jí)政府部門對(duì)照和統(tǒng)計(jì)行政權(quán)力，同時(shí)也為市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)提供了行政權(quán)力的劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；二是這種劃分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較清晰，有利于省級(jí)政府清理行政權(quán)力。以行政服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)作和政策管制三類標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)梳理省級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，能夠做到對(duì)省級(jí)政府行政權(quán)力的全面清理，為權(quán)力清單制度建設(shè)提供相應(yīng)的保障。

(三)依法核定清單上的權(quán)力

權(quán)力清單合法性的關(guān)鍵是確權(quán)主體的合法性。人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，把人民代表大會(huì)對(duì)權(quán)力清單的確認(rèn)作為權(quán)力清單合法化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為省級(jí)政府及其所屬部門的權(quán)力清單，必須經(jīng)過省級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)的確認(rèn)，才能成為合法的權(quán)力清單。在權(quán)力清單制定的過程中，成立確權(quán)委員會(huì)，其委員會(huì)成員應(yīng)具有廣泛的代表性，應(yīng)包括人大代表、行政部門負(fù)責(zé)人、法院人員、檢察院人員、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及行政相對(duì)人，以保證權(quán)力清單制度的全面性、合法性。除此之外，還應(yīng)制定科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化的確權(quán)流程?？茖W(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化的確權(quán)流程應(yīng)包括如下步驟：第一步是省級(jí)政府及其所屬部門自主清理本部門的行政權(quán)力，確定行政權(quán)力的名稱、流程、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等，盡可能全面的清理本部門行政權(quán)力，上報(bào)省級(jí)政府法制部門；第二步是省級(jí)政府法制部門根據(jù)行政部門上報(bào)的權(quán)力清單核定權(quán)力來源的法律依據(jù)，并提交確權(quán)委員會(huì)，形成初步的權(quán)力清單草稿；第三步是將確權(quán)委員會(huì)的意見反饋給省級(jí)政府行政部門，政府行政部門根據(jù)反饋意見對(duì)權(quán)力清單草稿進(jìn)行修改，再次經(jīng)過確權(quán)委員會(huì)審核，然后報(bào)送省級(jí)人大機(jī)關(guān)；第四步是人大機(jī)關(guān)終審，進(jìn)行備案、同意實(shí)施權(quán)力清單。

(四)依法規(guī)范兜底性權(quán)力

省級(jí)政府權(quán)力清單中兜底性權(quán)力的存在，容易使政府行政部門保留隱形行政審批事項(xiàng)、設(shè)置“玻璃門”和“彈簧門”，將行政權(quán)力異化為部門尋租的工具。所以，省級(jí)政府在制定權(quán)力清單時(shí)，相關(guān)行政部門應(yīng)詳細(xì)清理記錄本部門的權(quán)力，盡量將所有存在的行政權(quán)力全部列入權(quán)力清單范圍。在將行政權(quán)力制定清單的過程中，確保權(quán)力清單與相關(guān)法律法規(guī)相吻合、相一致。對(duì)于行政部門的兜底性權(quán)力，一方面要理清政府的職責(zé)，確定哪些是政府的職能，哪些是市場(chǎng)的職能，將那些政府“做不了、做不好”職能從權(quán)力清單上剝離出去，還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于社會(huì)組織；另一方面，將那些應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能納入省級(jí)政府權(quán)力清單中，明晰兜底性權(quán)力中政府機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，并明確相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)責(zé)任主體，確保兜底性行政權(quán)力無(wú)缺位現(xiàn)象。

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(責(zé)任編輯：周建瑜)

[中圖分類號(hào)]D630.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-5955(2015)04-0036-05

[作者簡(jiǎn)介]何煒，男，河南夏邑人，管理學(xué)碩士，商丘學(xué)院教師，研究方向：公共行政理論與實(shí)踐。

[收稿日期]2015-10-30