文/丁煌
政府職能轉(zhuǎn)變根植于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏大背景之中,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一制度環(huán)境的關(guān)注抓住了政府職能轉(zhuǎn)變的核心變量,也有助于解釋不同地方政府職能轉(zhuǎn)變的差異性
如何理解和實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)歷久彌新的命題。政府自誕生以來(lái),其價(jià)值導(dǎo)向、職責(zé)范圍、履職方式等處于不斷變化之中,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的匹配、利益相關(guān)者的博弈以及對(duì)善治的追求等得到廣泛的討論。在中國(guó)語(yǔ)境下,政府職能轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)艱巨而復(fù)雜的自我革命。改革開放以來(lái),我國(guó)政府以人民利益為中心,以行政體制改革為主要抓手,持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,取得了卓著的成效。當(dāng)前,我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入新的階段。一方面,仍存在一些桎梏與問題,需要對(duì)政府職能做進(jìn)一步的調(diào)整、重組與優(yōu)化;另一方面,面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的新需求,政府治理現(xiàn)代化面臨新的挑戰(zhàn)。2021年《政府工作報(bào)告》提出“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能”;“十四五”規(guī)劃也強(qiáng)調(diào),“加快轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控,提高政府治理效能”。
范柏乃教授的新作《完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下加快轉(zhuǎn)變政府職能研究》對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了系統(tǒng)性研究,包括反思性的理論分析、實(shí)證檢驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)提煉以及策略選擇,是一本既有理論深度又有實(shí)踐啟發(fā)的學(xué)術(shù)力作,在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展、治理現(xiàn)代化的背景下具有重要的學(xué)術(shù)和實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。對(duì)于如何理解與實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,該書有著獨(dú)到且深刻的見解。
我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變根植于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏大背景之中,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革是極為重要、不可忽略的制度環(huán)境。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用,其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革形成了互相聯(lián)動(dòng)、彼此支撐的關(guān)系。為解析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與地方政府職能的互動(dòng)關(guān)系,該書建立了以“環(huán)境—行動(dòng)者—響應(yīng)”為邏輯鏈的分析框架,提出市場(chǎng)主體成長(zhǎng)、市場(chǎng)要素發(fā)育、市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化等形成了市場(chǎng)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的倒逼機(jī)制,在政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公眾等行動(dòng)者的推動(dòng)下,實(shí)現(xiàn)從無(wú)限政府到有限政府、從低效政府到高效政府、從人治政府到法治政府、從權(quán)力政府到責(zé)任政府、從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一制度環(huán)境的關(guān)注抓住了我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的核心變量,也有助于解釋不同地方政府職能轉(zhuǎn)變的差異性。該書提出,“同一‘配方’的政府職能轉(zhuǎn)變方案可能不會(huì)得到統(tǒng)一的答案,根據(jù)區(qū)域的制度環(huán)境特征進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整才能體現(xiàn)‘施政綱領(lǐng)’的精髓,以獲得所轄地區(qū)民眾的支持”。作者還對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與地方政府職能耦合協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行了量化分析,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與地方政府職能呈現(xiàn)相輔相成、耦合協(xié)調(diào)度不斷提高的特征,這也揭示了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與地方政府職能的互動(dòng)關(guān)系。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革這一關(guān)鍵性環(huán)境變量之外,政府職能轉(zhuǎn)變還受到哪些動(dòng)力因素的影響?目前國(guó)內(nèi)相關(guān)研究大多是經(jīng)驗(yàn)梳理和定性分析,尚缺乏較高解釋力的整體性分析框架以及實(shí)證研究。該書對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)的探討,既涵蓋內(nèi)外部環(huán)境因素,也涉及影響政府決策和行動(dòng)的關(guān)鍵主體以及主要的執(zhí)行因素,既有理論分析,也有實(shí)證考察,有助于全面、深入地理解改革開放以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的改革歷程與實(shí)踐,也有助于找到加快轉(zhuǎn)變政府職能的著力點(diǎn)。
具體來(lái)說(shuō),作者基于組織變革理論構(gòu)建了政府職能轉(zhuǎn)變的三元聯(lián)合驅(qū)動(dòng)模型,提出政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素包括情境動(dòng)力(轉(zhuǎn)型壓力、績(jī)效困境)、觸發(fā)動(dòng)力(政績(jī)導(dǎo)向、領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)、民眾訴求)、使能動(dòng)力(共識(shí)構(gòu)建、組織協(xié)同、過程控制)。情境動(dòng)力引發(fā)地方政府現(xiàn)行職能模式出現(xiàn)危機(jī),觸發(fā)動(dòng)力促進(jìn)地方政府引入新職能模式,使能動(dòng)力推動(dòng)地方政府新職能模式取代現(xiàn)行職能模式;情境動(dòng)力通過觸發(fā)動(dòng)力影響使能動(dòng)力,進(jìn)而驅(qū)動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上,作者采用結(jié)構(gòu)方程模型分析方法對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證研究,考察動(dòng)力因素之間的關(guān)聯(lián)機(jī)理,揭示各項(xiàng)動(dòng)力因素對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的影響強(qiáng)度、影響方式和影響路徑。關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變動(dòng)力機(jī)制的研究深化了對(duì)“政府職能轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生與推進(jìn)的”這一重要問題的理解。
在加快轉(zhuǎn)變政府職能的工作中,需要準(zhǔn)確地追蹤和把握進(jìn)展與成效,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷地改進(jìn)與提升。這意味著一套具有科學(xué)性和實(shí)操性的測(cè)度量表是必不可少的,這是判斷政府職能轉(zhuǎn)變具體實(shí)踐是否有效、成功的重要工具。該書在國(guó)內(nèi)首次提出地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的概念,并將其關(guān)鍵維度劃分為內(nèi)部?jī)?yōu)化績(jī)效和社會(huì)適應(yīng)績(jī)效。相較于以往相關(guān)研究,該書對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的界定具備系統(tǒng)觀視角,既考慮政府自身的業(yè)績(jī),也考慮周邊績(jī)效,即產(chǎn)生的社會(huì)影響性。在此基礎(chǔ)上,作者基于文獻(xiàn)調(diào)研和專家訪談,構(gòu)建了地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的具體測(cè)度指標(biāo)并通過實(shí)證檢驗(yàn)進(jìn)行修正,最終形成了具有較高信度和效度的地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效測(cè)度量表。
該書還對(duì)東、中、西部不同地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效進(jìn)行了實(shí)際測(cè)度與比較分析,作者借助歐盟通用評(píng)估框架(CAF)探討了地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的影響機(jī)理,提出領(lǐng)導(dǎo)因素、保障因素、流程因素三大類的影響因素并采取量化方法進(jìn)行了實(shí)證研究。
該書立足于浙江省政府職能轉(zhuǎn)變改革實(shí)踐,基于扎實(shí)的實(shí)證調(diào)查,在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、行政管理等多個(gè)領(lǐng)域梳理總結(jié)了一系列具體而鮮活的創(chuàng)新案例,提煉其主要做法與成功經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上,作者提出了政府職能轉(zhuǎn)變動(dòng)力再造和績(jī)效提升的實(shí)現(xiàn)路徑。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“先發(fā)地區(qū)”,浙江省的政府改革走在全國(guó)前列。近年來(lái),浙江省以“最多跑一次”改革、數(shù)字化改革等改革舉措為關(guān)鍵抓手,著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,有效提高了行政效率、行政質(zhì)量,提升了人民群眾的滿意度,浙江方案、浙江經(jīng)驗(yàn)值得其他省市學(xué)習(xí)、借鑒。
政府職能轉(zhuǎn)變是宏觀的、系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì),也是一項(xiàng)項(xiàng)涉及具體領(lǐng)域、微觀事務(wù)的探索實(shí)踐。該書對(duì)浙江省政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)提煉,牢牢抓住了政府改革創(chuàng)新的前沿,注重研究的前瞻性與應(yīng)用價(jià)值。作者長(zhǎng)期深耕于政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)領(lǐng)域,持續(xù)追蹤該領(lǐng)域的新情況、新問題,并致力于將研究成果轉(zhuǎn)化為政策方案,推動(dòng)改革創(chuàng)新的制度化、長(zhǎng)效化及推廣應(yīng)用,令人欽佩與贊賞。
總而言之,該書對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變開展了全方位、立體化的研究,不僅深化了對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)與理解,而且為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了切實(shí)可行的路徑與方法,有不少新觀點(diǎn)、新理念值得深入思考、實(shí)踐應(yīng)用及拓展研究。習(xí)近平總書記指出,“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì),制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)”。通過轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量治理,是制度優(yōu)勢(shì)的重要來(lái)源。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變自改革開放以來(lái)已走過了40多個(gè)年頭,但依然任重而道遠(yuǎn)。對(duì)于如何理解和實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,該書可為實(shí)務(wù)工作者和相關(guān)領(lǐng)域研究者提供有價(jià)值的參考與借鑒。