王智源（合肥市政協(xié)研究室，安徽　合肥230071)

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新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地流轉法治問題研究*
——以合肥市實踐為例

王智源
（合肥市政協(xié)研究室，安徽合肥230071)

[摘要]本文基于產權理論、制度變遷理論和發(fā)展權理論，對農村土地流轉進行了理論分析，對合肥市的農村土地流轉現(xiàn)狀進行了介紹，并在此基礎上分析了當前存在的土地產權關系不甚明晰、一定程度的行政干預、土地處置權不完整與法治配套不健全等問題。最后，在簡要分析基礎上，有針對性地給出了相關的解決方案，以期為新型城鎮(zhèn)化進程中的農村土地流轉法治建設提供借鑒和啟示。

[關鍵詞]農村土地流轉產權關系法治

＊本文系安徽省法學會2014年課題“健全農村土地流轉法律與政策體系問題研究”（立項編號：201405）研究成果。收稿日期：2014—11—26

一、農村土地流轉的基礎理論概述

對于農村土地流轉問題，國內外眾多學者已進行了深入的研究，所持的理論基礎均不盡相同，而以下三種理論具有較高的認同度。

1.產權理論。產權是經濟所有制關系的法律界定，其表現(xiàn)為所有權、用益權、抵押權、使用權等多方面[1]。在明確產權的涵蓋范圍之后，人們發(fā)現(xiàn)通過明晰產權可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使得交易成本降到最低。而農村土地作為一項經濟資源，其擁有著產權的根本特征，可以為所有人或使用人帶來經濟利益；同時土地的流轉正是一項通過明晰產權以獲得資源最高收益的過程。在農村土地流轉過程中需要締約，而交易的雙方必然是原有的土地所有人或使用人與新的土地所有人或使用人，通過這項明晰產權的交易以達到將土地進入流通階段、實現(xiàn)土地資源合理使用的目的。

2.制度變遷理論。制度變遷學派認為，人們將一切制度放入收入-成本分析模型中進行分析，一旦出現(xiàn)了新的利益點，該種制度就產生了，雖然不是所有的制度變遷都是有效率的，但制度變遷的結果往往是提高了經濟效率的，使得創(chuàng)新者獲取了一些在舊的制度安排下不可能得到的利潤[2]。而對于我國的現(xiàn)階段的農村土地流轉而言，中央政府、地方政府甚至村委會都有行政強制的能力。因此，當行政機關認為通過農村土地流轉可以創(chuàng)造有利于自身的經濟機會時，其將會制定政策，變遷制度，從而成為農村土地流轉的發(fā)起者與主導者。

3.發(fā)展權理論。土地發(fā)展權，是對土地在利用上進行再發(fā)展的權利，即土地所有權人或土地使用權人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權利，從一定程度上說，農村土地所有人或使用人有權利通過土地流轉進行發(fā)展。但筆者基于我國農村土地所有權未私有化這一事實，認為利益相關人在行使土地發(fā)展權的同時需要履行相應的義務，如守住18億畝耕地紅線、保障糧食與生態(tài)安全等。

二、合肥市城鎮(zhèn)化進程中農村土地流轉現(xiàn)狀

1.隨著農村經濟的快速發(fā)展，合肥市土地流轉出現(xiàn)了一些新特點：一是耕地向適度規(guī)模集中。合肥市所有的農村土地流轉面積中，規(guī)模經營流轉（50畝以上）面積近60萬畝，占流轉總面積的將近一半，這是由合肥市正處于現(xiàn)代高效規(guī)模農業(yè)發(fā)展的階段特征決定的，在這之中涌現(xiàn)出一批龍頭企業(yè)帶動型等流轉典型，推動了合肥市農村土地規(guī)模經營和農業(yè)的轉型升級。二是流轉收益趨增，農民收入增加。合肥市土地流轉途徑主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）集體產權交易和建設工程招投標管理中心，一方面可以提高價格話語權，另一方面還可以擁有規(guī)模效應。同時許多農民可以通過進入土地流轉方的花園種養(yǎng)苗木、進廠務工等方式增加收入。三是主體多元化。從單純農戶或者親友之間的流轉逐步向各型企業(yè)、集體經濟組織、農民專業(yè)合作組織和種植大戶流轉；從過去以轉包和互換為主逐步轉變?yōu)檗D讓、轉包、入股、出租、互換等多種方式并存，提高了土地利用效率。

2.為了確保土地流轉工作的順利進行，合肥市繼2008年8月在全省率先制定《關于農村土地承包經營權流轉的意見》后，2009年又率先出臺了《關于合肥市農村土地承包經營權流轉規(guī)范化管理和服務的實施意見(試行)》。主要包括建立流轉機制、明確流轉方式、維護流轉權益、規(guī)范流轉程序、加強流轉管理和服務、嚴格違規(guī)處理和強化組織領導等七個方面內容。自2010年10月起，合肥市農委、市招管局（現(xiàn)公管局）根據《合肥市關于村（居）集體產權交易和建設工程招投標管理試點的實施意見》，推動農村各類資本要素合理流動，將農村土地流轉、“三資”管理納入招投標平臺掛牌交易，并在肥西縣山南鎮(zhèn)率先開展了試點工作，取得了初步成效。此外，肥西縣還以推行農村土地“雙置換”為突破口，大力推進城鄉(xiāng)建設一體化。

三、從合肥市實踐看農村土地流轉中的主要法律問題

1.土地產權關系不甚清晰

土地產權，即包括土地所有權、使用權、收益權、處置權與土地抵押權等各種權利的總和[3]。只有明確土地產權關系才能使得交易費用最小化，否則都會減小交易邊界，造成更高的交易成本。在我國，土地產權的關系是不明晰的，我國的土地所有權、使用權、收益權等相分離，如我國《土地管理法》規(guī)定，農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。在這樣的產權中最為重要的所有權問題出現(xiàn)分離之后，這就產生了代理問題，對于農民的最大激勵作用消失，因為所有權的缺陷導致了所有權利的不穩(wěn)定，這將影響到農民對所經營的土地的未來產出的判斷，農民將考慮自身投入的沉沒成本是否能在有限的租期內收回。而在土地正常流轉過程中，土地流轉所得將成為村集體所得，而自身只能得到微薄的補貼，這將嚴重損害正常的土地流轉的進行。

2.一定程度存在著行政干預和侵犯農民土地流轉自主權的情況

在基層政府與干部針對農村土地流轉工作時，由于主觀和客觀兩方面原因導致了干預和侵犯農民的土地流轉自主權。首先是主觀原因，即巨大的利益誘惑。在近幾年城市化過程中，土地作為稀有資源，其具有的巨大經濟利益不言而喻，容易滋生腐敗。同時在許多地方，許多村干部搞所謂的“反租倒包”的流轉方式更主要的是為了這中間的承包費和租金差價而已[4]。客觀原因主要是制度中的漏洞較多。一方面是基層官員的權力過于集中，監(jiān)督制約制度得不到真正落實；另一方面是土地流轉程序不規(guī)范，如合肥地區(qū)的大部分基層組織,至今尚未建立起一整套完整規(guī)范的農用地流轉程序，只有少部分通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）集體產權交易和建設工程招投標管理中心交易的農村土地流轉業(yè)務才具備較為合法、合格、合理的交易程序。

3.農村土地處置權的不完整

處置權，即指依法對物在事實上或法律上最終處置的權利，包括使用權、轉讓權、抵押權、質押權等。但我國的農村土地是產權不明晰的，所有權缺陷導致了處置權的不完整，土地產權界定模糊使得農民所擁有的土地處置權不完整,未能真正擁有土地的處置權和交易權,也極大地妨礙了農村土地流轉。

（1）不合理抵押權的限制。對于我國的土地承包經營權的承包抵押一直是一個“雷區(qū)”，從1995年制定的《擔保法》開始，其目的是為了防止在行使抵押權后，收押方會改變土地的正常用途。因此《擔保法》第37條第二項規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規(guī)定的除外?！痹?007年制定的《物權法》中仍然沿襲了這一傳統(tǒng)，《物權法》第184條第二項規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。”不合理的抵押權限制導致了農村土地流轉的許多流轉途徑的缺失。

（2）不合理土地經營權的規(guī)定。為了調動勞動積極性，在建立家庭聯(lián)產承包責任制時，土地經營權基本是較為完整地賦予了農民，但是在期限上的不合理規(guī)定卻成為了制約農村土地流轉的主要障礙之一。其主要體現(xiàn)在期限的不合理性，相關法律規(guī)定矛盾?！锻恋毓芾矸ā返?4條明文規(guī)定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。土地承包經營期限為三十年。而《農村土地承包法》第20條卻規(guī)定，耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。兩部法律的不一致性必然會阻礙農村土地流轉的實施。

四、推動新型城鎮(zhèn)化進程中農村土地流轉的對策建議

1.完善農村土地流轉法律機制

（1）通過立法明晰產權。產權不明晰是妨礙農村土地流轉最主要的障礙，而在產權關系中，所有權對于農民做出決策起著決定性的作用。因此，通過立法明晰產權首要的是明晰所有權關系。關于農村土地所有權的歸屬問題，我國眾多法律并未作出明確的規(guī)定，我國《憲法》第10條第二項規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。之后在《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條、《農村土地承包法》第12條、《物權法》第59條都將農村土地所有權規(guī)定為集體所有，但集體所有是一個抽象的概念，并沒有一個明確的組織。因此，要依據十八屆四中全會精神，強化依法流轉，通過立法將所有權主體具體化。

（2）充分保障農民收益權。在農村土地流轉中，利益受到損害最為嚴重的往往是農民，而收益權又是農民決定是否愿意流轉土地的重要影響因素，而保障農民在土地流轉過程中的收益權的關鍵在于明確公共利益與征地補償機制。我國《憲法》第10條第三項規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。而在我國現(xiàn)階段，幾乎所有的征地行為，無論是為企業(yè)征地還是為政府征地，其都可以籠統(tǒng)地打著“公共利益”的旗號。因此，在立法過程中需要對“公共利益”進行明確的內容界定，設計嚴格公正的程序與征地規(guī)則；除了對公共利益進行界定之外，合理的征地補償機制的建立也是促進合理合法的土地流轉的重要保障。我國《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。這與修訂前的《土地管理法》中規(guī)定的三至六倍已經有所提高，但基于我國土地價格一轉手便能上漲幾十倍、上百倍的現(xiàn)實而言，規(guī)定的補助倍數(shù)與上限限制顯然是不合理的。

（3）允許有條件的土地經營權抵押。農村土地的經營權是一項物權已經毋庸置疑，因此土地經營權所有人理所當然地擁有包括抵押權在內的處置權利。而且土地經營權的抵押還可以在一定程度上解決農業(yè)生產資金不足問題，起到農業(yè)融資作用。當然，基于經營權這一對于未來收益是虛擬化的物權，應該適度有條件的放開，如學者王冠璽曾提出應該在完善現(xiàn)有的“四荒”地抵押基礎上擴大其范圍，有條件地將一般的土地承包經營權納入抵押貸款范圍之中[5]。

2.保證法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行

立法是進行農村土地流轉的根本保障，但是法律法規(guī)需要有人去執(zhí)行，要牢固地樹立遵守土地法律法規(guī)的意識，各地區(qū)特別是基層部門要大力開展相關的法律法規(guī)的宣傳，做到認真落實、不打折扣。在各類法律中，《農村土地承包法》是最貼近農村土地流轉的法律，也是穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的根本法律依據，因此要加強《農村土地承包法》的法治宣傳工作；同時，需要對地方的土地流轉管理工作實行責任制，要求各級主管部門切實履行職責，確保國家土地管理的法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行[6]。

3.建立健全相關配套措施與制度

（1）健全村民自治機制[7]。農村土地所有制為集體所有，作為農村土地流轉過程中重要的出讓方，其必須是農民真正的代言人，站在農民的角度、為了農民的利益與轉讓方及政府等部門進行協(xié)商，使得農民的權益能得到真正的維護。

（2）完善市場機制。這可以確保農村土地流轉在合法的情形下自由流通，保證資源的合理利用，也有利于農民獲得更高的收益，充分享有所經營管理土地的收益權。而合肥市基于現(xiàn)實，設立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）集體產權交易和建設工程招投標管理中心，初步探索著農村土地流轉的市場化之路。

（3）健全社會保障制度。在農民將自己所經營的農村土地流轉之后，其緊接著面臨的是就業(yè)問題，而在社會就業(yè)形勢日趨嚴峻的情形下，必須對這部分農民的生活有所安排，使之有保障，防止農民在土地流轉后的毀約現(xiàn)象出現(xiàn)。

參考文獻：

[1] S.平喬維奇．產權經濟學：一種關于比較體制的理論[M]．北京：經濟科學出版社，1999.

[2]Bates,Robert H.1987.Essays on the Political Economy of Rural Africa.Berkeley:U-niversity of California Press.

[3]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1983.

[4]余鵬翼.中國發(fā)達地區(qū)農地使用權流轉問題研究[M].廣州：暨南大學出版社，2010.

[5]王冠璽，李仁瑩.土地承包經營權抵押范圍的再探索[J].山東大學學報，2010（4）.

[6]黃建彬.農村土地流轉中農民權益保護的法律問題探究[D].碩士論文.2010（4）.

[7]高富平.土地使用權和用益物權.北京：法律出版社，2001.

責任編輯：馬俊

作者簡介：王智源，合肥市政協(xié)研究室副主任，博士。