徐崇溫

(中國社會科學(xué)院　哲學(xué)研究所，北京　東城　100732)

?

美國聯(lián)邦和地方政府債務(wù)危機(jī)

徐崇溫

(中國社會科學(xué)院哲學(xué)研究所，北京東城100732)

【摘要】自從世界經(jīng)濟(jì)在2009年6月走出衰退之后, 緊接著就爆發(fā)了歐、美等發(fā)達(dá)資本主義國家主權(quán)債務(wù)危機(jī), 使國際金融危機(jī)進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。美國這個世界上最大的發(fā)達(dá)資本主義國家，怎么會深陷巨大的債務(wù)危機(jī)，而被國際信用評級機(jī)構(gòu)下調(diào)信用評級，甚至因債務(wù)危機(jī)而關(guān)門停擺，它反映了美國政治制度發(fā)生了什么樣的危機(jī)？像汽車城底特律那樣的美國地方政府怎么也會陷入債務(wù)危機(jī)？需要從歷史到現(xiàn)實、從實踐到理論的各個層面對此進(jìn)行論述和評析。

【關(guān)鍵詞】聯(lián)邦政府；地方政府；赤字政策；經(jīng)濟(jì)刺激；流動性；儲蓄率；知識經(jīng)濟(jì)

正當(dāng)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)持續(xù)發(fā)酵之際，2011年8月5日又爆發(fā)了美國聯(lián)邦政府債務(wù)危機(jī)、以后又爆發(fā)了美國地方政府的債務(wù)危機(jī)。

一、美國聯(lián)邦政府債務(wù)狀況的歷史演變

由于美元在世界上所處的舉足輕重的地位，美國債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后所造成的后果與影響，其嚴(yán)重程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)。這是因為，美元是國際兌換和儲備貨幣，世界上超過70%的外匯儲備是美元，20%是歐元；各國央行幾乎2∕3的儲備是美元資產(chǎn)，據(jù)國際清算銀行的數(shù)據(jù)，美元占各國外匯資產(chǎn)和負(fù)債的55%；全球每天發(fā)生的國際貿(mào)易中，86%涉及美元結(jié)算，2001年更達(dá)到了90%。世界銀行和美國商務(wù)部指出，80%的國際貿(mào)易、70%的世界進(jìn)出口貿(mào)易、幾乎所有的石油貿(mào)易，都是用美元來結(jié)算的；國際金融體系正在美元化，股市和國際貨幣市場主要用美元來經(jīng)營，大型銀行和投資基金在全球范圍內(nèi)發(fā)行美元資產(chǎn)和債券，在華爾街設(shè)立業(yè)務(wù)總部；新興國家和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體超過75%的GDP以美元結(jié)算，那些嚴(yán)重依賴原材料(如石油)出口的國家，其美元化的比例可能更高；在全球范圍內(nèi)控制投資金融體系和生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)體系的跨國企業(yè)和金融集團(tuán)，大多使用美元交易、投資和獲取利潤。因此，要是美元倒下，就意味著全球資本主義體系的大范圍崩潰，其他資本主義國家很難幸免；要是美元崩潰，華爾街就會爆炸，拖累世界所有貨幣市場；要是美元突然終結(jié)，世界經(jīng)濟(jì)有可能在數(shù)小時內(nèi)陷入癱瘓。

既然美元在世界上具有這樣舉足輕重的力量和地位，那么，美國怎么會爆發(fā)聯(lián)邦政府的主權(quán)債務(wù)危機(jī)呢？

在過去，美國政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)展歷程往往呈現(xiàn)為：在發(fā)生戰(zhàn)爭和大規(guī)模沖突事件時，巨額的戰(zhàn)爭開支就推高國家的債務(wù)水平，而在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展時，國家的債務(wù)水平就下降。例如，在1775-1783年美國進(jìn)行獨立戰(zhàn)爭,1812-1815年爆發(fā)英美戰(zhàn)爭或美國的第二次獨立戰(zhàn)爭，1861-1865年爆發(fā)美國內(nèi)戰(zhàn)即南北戰(zhàn)爭，1914-1918年爆發(fā)第一次世界大戰(zhàn)，1939-1945年爆發(fā)第二次世界大戰(zhàn)時，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)水平就急劇上升。如在一戰(zhàn)后的1922年，美國的債務(wù)水平曾達(dá)到美國GDP的92%，二戰(zhàn)推高美國的債務(wù)水平曾達(dá)到完全失控的地步，二戰(zhàn)時達(dá)到GDP的121%，1946年更達(dá)到美國GDP的138.8%；反之，在獨立戰(zhàn)爭后的1790年，美國的債務(wù)水平曾降為GDP的33%，南北戰(zhàn)爭后的1866年，美國的債務(wù)水平降為GDP的28%，1880-1913年間，因為全球化經(jīng)濟(jì)增長大大加速，債務(wù)水平下降，1913年的債務(wù)水平為GDP的29%，20世紀(jì)50-70年代，在資本主義國家處在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，美國的債務(wù)水平曾持續(xù)下降，到1974年時降至GDP的31%，在1981年，美國的債務(wù)水平相當(dāng)于國家經(jīng)濟(jì)規(guī)模的32.6%。

但在20世紀(jì)70年代以后，在世界范圍內(nèi)沒有發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭和沖突情況下，卻出現(xiàn)了美國債務(wù)水平持續(xù)增長、日益觸及歷史高位的新現(xiàn)象，在2008年爆發(fā)國際金融危機(jī)以后，更其如此。在1968-2008年間，美國40年來的平均債務(wù)水平相當(dāng)于GDP的37%，2008年的債務(wù)水平也只相當(dāng)于GDP的40%。在其中的1990-2001年間，由于以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)革命帶來了美國“新經(jīng)濟(jì)”的繁榮，美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模增長緩慢，在12年中間只有4年調(diào)整債務(wù)上限，年復(fù)合增長率為3.3%；但在進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著IT泡沫破裂，美國經(jīng)濟(jì)全面減速，聯(lián)邦政府的債務(wù)規(guī)模就呈現(xiàn)出按指數(shù)增長的趨勢，債務(wù)上限幾乎年年上調(diào)，由2002年的6.4萬億美元猛增到2010年的14.294萬億美元，達(dá)GDP的99%，年復(fù)合增長率高達(dá)10.57%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP的增長率，平均每個美國人負(fù)債4.6萬美元。而美國民間機(jī)構(gòu)開設(shè)的“美國債務(wù)鐘”網(wǎng)站，則列舉了美國各項債務(wù)和資產(chǎn)。在債務(wù)中，除美國國債外，還包括美國各州債務(wù)、各級地方政府債務(wù)、美國個人債務(wù)，據(jù)此計算，美國面臨的總債務(wù)約55萬億美元，與2010年美國的GDP14.5萬億美元相比較，接近于它的4倍；每個美國公民負(fù)債17.6萬美元，每個美國家庭負(fù)債66萬美元。

二、美國聯(lián)邦政府債務(wù)的構(gòu)成和債主情況

截止到2013年7月，美國16.7萬億美元國債由兩部分構(gòu)成：一部分由國外的債主購買，另一部分由國內(nèi)的債主購買，其中，美國本土持有5.1萬億，美國聯(lián)邦政府持有6萬億。在由國外債主持有的5.6萬億美元中，各國和地區(qū)的持有情況是：中國12773億美元，日本11354億美元，加勒比地區(qū)2877億美元，石油出口國國家2577億美元，巴西2564億美元，瑞士1782億美元，比利時1677億美元，英國1569億美元，盧森堡1468億美元，俄羅斯1316億美元，愛爾蘭1179億美元。而在美國本土持有債券的債主中，其持有情況是：美國私人養(yǎng)老基金和其他儲蓄基金1.6萬億美元，美國個人投資者1.2萬億美元，美國的州和地方政府5000億美元，美國的銀行和保險公司6000億美元。

為什么在美國一再爆發(fā)聯(lián)邦政府的債務(wù)危機(jī)之后，還有美國之外那么多國家、特別是中國會購買那么多美國國債？

對于這個為世界上許多人所關(guān)心的問題，2013年10月23日美國《福布斯》雙周刊網(wǎng)站曾發(fā)表過伊恩·謝潑德森的一篇分析文章，他認(rèn)為“中國之所以通過購買美國國債來借錢給美國，是因為中國幾乎沒有其他選擇，而不是出于對美國的喜愛”，他闡述了在美國人心目中“中國將繼續(xù)購買美國國債的四大理由”：一是中國對美國存在巨大的貿(mào)易順差。在截至2013年7月的一年時間里，美國從中國進(jìn)口了價值為3190億美元的貨物，大多數(shù)美國企業(yè)需要為他們從中國進(jìn)口的商品支付人民幣，他們用來購買人民幣的美元最終流入中國人民銀行的手中，從而增加了中國的外匯儲備，這些美元不得不通過一些方式投資出去；二是如果中國通過出售相當(dāng)一部分美元轉(zhuǎn)而購買歐元，結(jié)果可能會導(dǎo)致美元匯率大幅下跌，但如果發(fā)生那種情況，中國持有的美元資產(chǎn)的人民幣價值也將大幅下跌，從而造成巨大的資本損失；三是在中國的絕大部分美元收入不得不以美元的形式儲備的前提下，中國除了持有美國政府和私人證券之外，別無選擇。對于如此巨大的投資額來說，沒有其他投資具有這樣的安全性和流動性；四是中國知道美國不會違約。

其實，中國等新興市場國家購買美國國債的原因很簡單：主要因為這些國家資本市場發(fā)展相對滯后，其外匯儲備需要到國際資本市場尋求保值增值，美國等發(fā)達(dá)國家在虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了大量所謂“金融創(chuàng)新”，使新興市場國家和資源富集國家結(jié)余的外匯儲備大量回流到美國資本市場。

三、美國聯(lián)邦政府債務(wù)的形成機(jī)理

一個更深層次的問題是：美國這個當(dāng)今世界上最大的發(fā)達(dá)資本主義國家、最大的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，怎么會背負(fù)這么巨大的債務(wù)包袱？克林頓擔(dān)任美國總統(tǒng)期間，曾經(jīng)創(chuàng)造了20世紀(jì)50年代以來美國最大的財政盈余，他在2001年的國情咨文中還曾提出過美國聯(lián)邦政府將在2013年消滅赤字的目標(biāo)。然而，當(dāng)前的實際情況卻是：美國的債務(wù)超過了16萬億美元，美國的財政赤字率、債務(wù)率在2009年就甚至高于西班牙和愛爾蘭，這一切到底是怎么發(fā)生的？

美國債務(wù)問題的直接根源是長期超常規(guī)赤字政策刺激經(jīng)濟(jì)，而國際金融危機(jī)則加劇了其深度和烈度。

在20世紀(jì)70年代，在日本、德國的接連打擊下，以紡織、鋼鐵、汽車為主要標(biāo)志的美國制造業(yè)開始全面潰退。在這種情況下，美國不是努力重振制造業(yè)，而是步19世紀(jì)英國的后塵，全面走向“金融立國”之路，在“華盛頓共識”的旗號下，在全世界強(qiáng)力推動金融開放、金融自由。美國一方面挾美元霸權(quán)之力，向全世界提供金融市場，吸引世界資本以各種有價證券(股票、債券)的方式流入美國，另一方面又將制造業(yè)外包給德國、日本、中國，從此成為世界的銀行家，專職向世界發(fā)行貨幣、提供金融服務(wù)，并據(jù)此進(jìn)口來自世界各國的消費品而且揮霍無度，以致最終需要大規(guī)模借款，事實證明美國依賴金融衍生工具的增長方式是難以持續(xù)的。

然而，在20世紀(jì)90年代美國在同蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)中勝出以后，石油出口國、新興國家更放心地使自己從出口中賺得的大量美元重新回流美國，轉(zhuǎn)化成一張張的債券儲存起來。而美國則利用它們來進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，推動高新科技革命，再次將日本、德國甩在后面，重新站在世界產(chǎn)業(yè)鏈的最前端。次貸危機(jī)、國際金融危機(jī)爆發(fā)以后，特別是雷曼兄弟公司的倒臺，敲響了美國金融鏈條的喪鐘，美國私人金融機(jī)構(gòu)的紛紛破產(chǎn)，使世界資本涌入美國政府債券以求庇護(hù)，人們把它看成是以美國為中心的全球金融體系最后的安全港。然而，危機(jī)爆發(fā)以后，不斷出臺規(guī)?？涨暗慕?jīng)濟(jì)刺激計劃，動輒上千億美元的救市資金不斷增加著美國的財政赤字，在財政投入無法支撐所需開支后，政府不得不大量對外舉債。據(jù)統(tǒng)計，在2008財年，美國財政赤字創(chuàng)下了4500億美元的新記錄，較上一財政年度增長了180%，2009財年受國際金融危機(jī)的嚴(yán)重影響，美國的財政赤字規(guī)模達(dá)到1.42萬億美元，較2008財年飆升了207%，再加上在危機(jī)中新上臺執(zhí)政的民主黨人不是量入為出，而是大肆揮霍，在不到3年的時間里，就使美國政府的債務(wù)暴漲了4萬多億美元。據(jù)統(tǒng)計，在共和黨人小布什執(zhí)政的2001-2008年期間，美國的政府債務(wù)從5.77萬億美元增加到9.99萬億美元，而在民主黨人奧巴馬2009年初上臺執(zhí)政后到2011年，美國的政府債務(wù)就已增加到15.48萬億美元。

既然美國政府背負(fù)這么巨大的財政赤字和主權(quán)債務(wù)包袱，那它怎么沒有陷入像希臘那樣的主權(quán)債務(wù)危機(jī)呢？

對此，法里德·扎卡里亞2011年7月3日在美國有限電視新聞國際公司網(wǎng)站上發(fā)表的《美國會重蹈希臘的覆轍嗎？》一文中，提供的分析是：“美國的處境與希臘根本不同”，“希臘有兩大問題。其一是，預(yù)算赤字龐大，市場對其還貸能力喪失信心。其二是，其經(jīng)濟(jì)是非生產(chǎn)性的，在今后幾十年無法創(chuàng)造足夠的經(jīng)濟(jì)增長。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，希臘既有流動性的問題，又有償付能力問題。相比之下，美國不存在償付能力問題。美國經(jīng)濟(jì)仍然是世界上最具競爭力的，在多數(shù)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)中，擁有很多快速增長的公司，它擁有世界上最好的資本市場、最出色的大學(xué)和最具活力的社會。由于移民的緣故，美國在人口方面也充滿生機(jī)，今后25年，它將是唯一出現(xiàn)人口增長的富國”。至于美國可能面臨的流動性問題，扎卡里亞說，如果市場對其失去信心，美國將難以支撐其債務(wù)和赤字，然而，在實際上，當(dāng)前借給美國的資金比以往都便宜。扎卡里亞漏掉的一條原因是：美國的美聯(lián)儲可以持續(xù)發(fā)行貨幣滿足美債償還需求，以此防止希臘式債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

除此之外，美國之所以沒有陷入希臘式債務(wù)危機(jī)的另一個原因是，傳統(tǒng)的計量方法沒有反映出美國以知識經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)實況。正如邁克爾·曼德爾在《美國的經(jīng)濟(jì)為何比你想象的強(qiáng)得多》一文中指出的：通常認(rèn)為，在美國經(jīng)濟(jì)中潛在地存在著：只有微不足道的投資率、數(shù)額龐大的經(jīng)常項目赤字以及可憐的儲蓄率等問題。但在實際上，美國公司每年的投資額要比官方的統(tǒng)計數(shù)字多出大約1萬億美元，儲蓄率在實際上是正數(shù)，GDP的增長率要比顯示出來的數(shù)字來得高。

但這只是意味著美國不會以希臘那種方式爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，而并不意味著美國政府不會爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，不過是以一種不同于希臘危機(jī)的方式出現(xiàn)罷了。

四、美國通過總統(tǒng)與國會、民主與共和兩黨博弈的方式解決聯(lián)邦政府債務(wù)的風(fēng)險

美聯(lián)儲可以持續(xù)發(fā)行貨幣來滿足償還美債的需要，但這又并不意味著它可以隨心所欲地開動印鈔機(jī)無限度地印發(fā)美元，以償還美債。美國從1917年開始,從法律上確定了聯(lián)邦政府債務(wù)總量的最高限額，聯(lián)邦政府舉債不得超過這個限額，如果需要超過這個限額，必須由議會通過、總統(tǒng)批準(zhǔn)提高債務(wù)上限。否則，美國聯(lián)邦政府就面臨債務(wù)違約的風(fēng)險，或者就得關(guān)門停擺，這就構(gòu)成了美國式的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。在1977-1996年間，美國聯(lián)邦政府曾經(jīng)關(guān)門停擺過17次，最長的一次延續(xù)了21天。

美國所謂債務(wù)上限，是指美國國會通過的一定時期內(nèi)美國國債的最大發(fā)行額。在1917年以前，每當(dāng)美國政府需要借款時，每一次都要獲得國會的授權(quán)；在第一次世界大戰(zhàn)時期，為提高國家機(jī)器的靈活度，立法者決定授予政府以一攬子的的借款權(quán)限，條件是聯(lián)邦政府的總借款量應(yīng)小于已有的數(shù)量限制。根據(jù)美國財政部的定義，所謂“法定債務(wù)上限”，是指聯(lián)邦政府依據(jù)國會授權(quán)，為履行現(xiàn)有法定義務(wù)而能舉債的債務(wù)總額。制訂法定債務(wù)上限的本意，是希望國會利用立法權(quán)對聯(lián)邦政府的舉債規(guī)模進(jìn)行約束，防止聯(lián)邦政府濫用國家信用，維持聯(lián)邦政府的債務(wù)償付能力和主權(quán)債務(wù)的可持續(xù)性。但在實際操作過程中，如果美國的民主黨和共和黨、總統(tǒng)和國會對提高債務(wù)上限持不同意見，提高債務(wù)上限就成了在他們之間進(jìn)行博弈，成了兩黨選票之爭的政治秀，從而使提高債務(wù)上限成為“債務(wù)游戲”。

以奧巴馬任美國總統(tǒng)時期為例，美國的民主黨和共和黨都不反對提高債務(wù)上限，但在處理債務(wù)方式和附帶條件上卻各執(zhí)己見：民主黨認(rèn)為要開源節(jié)流，而共和黨則傾向于大幅度地緊縮開支；民主黨希望一次性大幅度地提高債務(wù)上限，共和黨則堅持小步慢走。提高債務(wù)上限問題上的這種不同的處理方式，實質(zhì)性地影響民主黨和共和黨兩黨所各自代表的利益階層的權(quán)益；而提高債務(wù)上限的幅度和頻率，則會對未來美國大選過程中的政黨之間的斗爭產(chǎn)生影響，因此，兩黨經(jīng)常在這些問題上爭執(zhí)不下，玩“走鋼絲”雜技地直到面臨債務(wù)違約“死限”的最后一刻才峰回路轉(zhuǎn)、談妥協(xié)議。

以2011年圍繞提高美國債務(wù)上限的兩黨談判為例，2011年美國法定的舉債上限是14.29萬億美元，而美國財政部的數(shù)據(jù)顯示，到5月16日，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)突破了這個上限，如果國會不能在8月2日前提高債務(wù)上限，美國政府將面臨違約風(fēng)險，于是，美國民主、共和兩黨圍繞提高債務(wù)上限進(jìn)行了長達(dá)數(shù)月的艱難談判。經(jīng)過多番激烈爭執(zhí)，美國國會兩黨終于在7月31日晚這個最后時刻就提高債務(wù)上限問題達(dá)成一致。據(jù)奧巴馬在電視講話中宣布的內(nèi)容，兩黨達(dá)成的協(xié)議的第一部分要求，政府在10年內(nèi)須先期削減1萬億美元的開支，這將使美國的年度國內(nèi)開支降至半個多世紀(jì)以來的最低水平，但仍能保證在教育和科研等領(lǐng)域的投資以創(chuàng)造就業(yè)。雙方同意，削減開支的步伐不會過急，以免拖累脆弱的經(jīng)濟(jì)。債務(wù)上限為2.1萬億-2.4萬億美元。但要分三步：第一步是立即將債務(wù)上限提高4000億美元，第二步是到2011年秋再提高5000億美元，第三步再提高1.2萬億-1.5萬億美元。這樣，協(xié)議可以確保到2012年總統(tǒng)換屆選舉時奧巴馬不用再為提高債務(wù)上限發(fā)愁。這是奧巴馬所堅持的“唯一底線”，從這個方面來看，奧巴馬是贏家；但奧巴馬在削減醫(yī)療等社會福利支出方面所作出的讓步，卻使民主黨內(nèi)一些議員不滿，奧巴馬原先提出的改革稅制、增加收入等主張，現(xiàn)在也要視國會特別委員會的建議而定。而對共和黨來說，它所提出的削減的赤字要大于提高的債務(wù)上限的主張以及不增加稅收等要求，都得到了滿足。協(xié)議的第二部分是要在10年內(nèi)緊縮財政開支約2.5萬億美元——先期削減國防與非國防開支近1萬億美元；后根據(jù)國會特別委員會的建議，再削減約1.5萬億美元赤字。第三部分是要在國會設(shè)立一個由兩黨議員組成的委員會，負(fù)責(zé)在2011年11月底前對第三步提高債務(wù)上限以及未來10年繼續(xù)削減赤字的內(nèi)容向國會提交報告。第四部分是暫不提稅，前布什政府的減稅政策延續(xù)至2013年1月1日。

但通過這樣的協(xié)議來解決美國聯(lián)邦政府的債務(wù)危機(jī)，只是一種暫時性措施。當(dāng)美國聯(lián)邦政府的舉債要求超過和突破法定債務(wù)上限時，它又將再一次地面臨危機(jī)。

五、國際信用評級機(jī)構(gòu)標(biāo)普公司下調(diào)美國信用評級

實際上，即使美國民主、共和兩黨通過協(xié)議提高了法定債務(wù)上限，也并沒有使美國聯(lián)邦政府完全擺脫債務(wù)危機(jī)，原因是國際金融分析機(jī)構(gòu)標(biāo)普公司(S&P)因認(rèn)為美國國會通過的赤字削減計劃不夠有力、不足以穩(wěn)定美國的債務(wù)狀況，并認(rèn)為美國在面臨持續(xù)不斷的財政和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時，其決策和政治體系的有效性、穩(wěn)定性和可預(yù)測性有所削弱，而在2011年8月5日將美國的信用評級首次從AAA下調(diào)到AA+，將其評級前景定為“負(fù)面”。標(biāo)普公司這次下調(diào)美國信用評級，在國際上對美國產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。

標(biāo)普這次將美國主權(quán)信用評級由AAA降為AA+,終結(jié)了美國維持了94年之久的最高信用評級。標(biāo)普在2011年8月5日的聲明中稱：對美國信用評級的“降級反映了我們的觀點，即美國國會和政府最近達(dá)成的財政鞏固方案不足以達(dá)到我們所認(rèn)為穩(wěn)固美國政府中期債務(wù)狀況所需要的程度”。標(biāo)普推斷，要鞏固美國財政狀況，同時期至少需要削減4萬億美元赤字。標(biāo)普還把美國長期國債信用前景展望維持在“負(fù)面”，如果美國債務(wù)和財政狀況未見好轉(zhuǎn)，可能在二年內(nèi)把美國信用評級進(jìn)一步降為AA。具體地說來，標(biāo)普這次下調(diào)美國主權(quán)信用評級，其原因有三：一是美國債務(wù)狀況堪憂，債務(wù)占GDP的比例逐年上升；二是美國國會日前通過的提高債務(wù)上限法案效力不夠；三是標(biāo)普對美國會未來應(yīng)對類似問題能力的信心受挫。標(biāo)普將美債狀況與加拿大、英國、德國、法國四國的狀況比較后得出結(jié)論認(rèn)為，美國的債務(wù)狀況不滿足AAA的評級要求，包括美國在內(nèi)的這5個國家的凈政府債務(wù)和GDP的比例在34%-80%之間，美國為74%。這5個國家的公共債務(wù)和GDP比例區(qū)間在30%-83%之間，美國為79%。標(biāo)普主權(quán)評級部門主管戴維·比爾斯認(rèn)為，根據(jù)標(biāo)普自己的測算，為解決美國公共財政問題，比較理想的減赤額為4萬億美元。國會通過、奧巴馬簽署的2.1萬億-2.4萬億美元減赤數(shù)額，在中期不足以應(yīng)對政府債務(wù)的波動，“在這次面對財政和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時，美國政策制定機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的效率、穩(wěn)定性以及預(yù)見性都比我們預(yù)計的顯著降低”，因此對美國決策者在此次提高債務(wù)上限問題上的表現(xiàn)非常失望，標(biāo)普擔(dān)心未來這些方案的通過又將是困難重重。

由于國際評級機(jī)構(gòu)標(biāo)普公司從1941年以來，穆迪公司從1917年以來，惠譽公司從1994年以來，都一直是把美國的信用評為AAA的，因此，這次標(biāo)普公司下調(diào)美國的信用評級，就不能不在美國國內(nèi)外帶來極大的震動，引起強(qiáng)烈的反響。首先是美國聯(lián)邦政府財政部，它在2011年8月5日當(dāng)即作出反應(yīng)稱，標(biāo)普的評級計算存在2萬億美元的錯誤：標(biāo)普關(guān)于可自由支配開支的估算結(jié)果比實際高出2萬億多美元，標(biāo)普不得不從分析報告中刪除這些數(shù)字。鑒于這一“誤差”涉及估算結(jié)果的核心，因此，標(biāo)普所作降級判斷的可信度是“不言而喻”的。美國財政部負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策的代理助理部長約翰·貝洛斯說，他們已經(jīng)證明政府的計劃會在10年內(nèi)將美國的預(yù)算赤字削減4萬億美元以上，而標(biāo)普的分析僅僅對大約2.1萬億美元的削減進(jìn)行了估量，因此它采取了“錯誤的出發(fā)點”。貝洛斯說，標(biāo)普從國會預(yù)算的一個基數(shù)或基本預(yù)算框架中得出2.1萬億美元的，但是，該機(jī)構(gòu)不是用同一個基數(shù)預(yù)測美國的債務(wù)同GDP的比率，而是將這2.1萬億美元應(yīng)用到對開支有不同假定的另一個基數(shù)上，這就使它對債務(wù)比率的預(yù)測大大超過財政部所說的正確數(shù)字。事實上，如果標(biāo)普采用的是有正確基數(shù)的正確開支削減數(shù)額，它就會看到星期二簽署的政府赤字削減計劃會在10年里節(jié)省4萬億美元以上。貝洛斯說，這個錯誤的影響是戲劇性地夸大了預(yù)測的赤字——10年內(nèi)夸大2萬億美元。

盡管如此，標(biāo)普公司對美國信用評級降級的影響卻已無可挽回地造成了?！都~約時報》專欄作家弗里德曼說，美國正在以一種最壞的方式衰落，其緩慢的速度恰好足以使美國人自欺，認(rèn)為將來的日子會與過去一樣，因而不需要作什么改變，因此，美國的實際衰落，是比下調(diào)評級更為可怕的事情。《華爾街日報》發(fā)表文章稱，“史無前例的美國信用評級下調(diào)，讓華爾街和華盛頓不得不傾力應(yīng)對一個新的世界秩序”，這說明評級下調(diào)問題涉及美國的信用還能否支撐住現(xiàn)存秩序，評級下調(diào)是否成為一個新舊秩序的轉(zhuǎn)折之點。當(dāng)其他國家和地區(qū)發(fā)展迅猛，世界貧富差距加大，局勢動蕩加劇時，美國再想獨立擎天，那是再也不可能之事，因為這種世界秩序是依賴其使用而存在的，20世紀(jì)70年代時任美國財政部長的康納利曾經(jīng)說過，“美元是我們的貨幣，卻是你們的問題”。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者克魯格曼在《紐約時報》上撰文說，美國政府不可靠，美國的確已經(jīng)失去了穩(wěn)定而又可靠的力量，美國債券和信用危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)资紫仁敲朗劫Y本主義制度危機(jī)，美國列車早已進(jìn)入錯誤的軌道，美國的困境是制度困境，在現(xiàn)行體制下，美國無法解決自己的債務(wù)危機(jī)，無法根除貧富不均、分配不公、寅吃卯糧、借貸消費等，更無力讓少數(shù)富人向高稅收投降。

早在2011年7月底，中國的國家通訊社新華社就批評美國在如何提高債務(wù)上限問題上玩弄邊緣政策的做法“危險而且不負(fù)責(zé)任”，可能會使全世界陷入比2008年金融危機(jī)時更為嚴(yán)重的衰退。2011年8月6日，新華通訊社又對標(biāo)普下調(diào)美國長期主權(quán)信用評級發(fā)表評論說，“世界唯一超級大國最大的債權(quán)國中國現(xiàn)在有充分的權(quán)利要求美國解決它的債務(wù)問題，確保中國美元資產(chǎn)的安全”，中國還敦促美國削減軍費和社會福利開支，重建并運用“量入為出”的常識來“治愈其借債成癮的問題”，“美國政府必須接受痛苦的現(xiàn)實，即靠借債解決自己制造的困境的好日子已經(jīng)結(jié)束了”，“應(yīng)該引入對發(fā)行美元的國際監(jiān)督，新的穩(wěn)定安全的全球儲備貨幣也是一個選擇，從而避免單一國家引發(fā)的災(zāi)難”。

六、美國聯(lián)邦政府因債務(wù)危機(jī)關(guān)門停擺16天及其影響

2013年10月1日，由于美國國會中共和黨一方堅決要求修改奧巴馬的醫(yī)保法案，以此作為批準(zhǔn)聯(lián)邦政府預(yù)算的條件，而總統(tǒng)奧巴馬與民主黨一方則誓不讓步，于是，美國聯(lián)邦政府在時隔17年之后又再次被迫部分關(guān)門。在關(guān)門期間，除了維持政府核心業(yè)務(wù)的關(guān)鍵部門“照常營業(yè)”，其他非核心部門被迫關(guān)門“歇業(yè)”，其中包括美國航天局、環(huán)境保護(hù)署、勞工部、內(nèi)政部、能源部等在內(nèi)的部門均有超過50%的雇員被迫休假，而航天局被迫休假的雇員更高達(dá)97%。

自從1976年以來，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)被迫關(guān)門18次。致使數(shù)十萬政府雇員被迫回家“待業(yè)”，數(shù)百個國家公園被關(guān)閉，各種福利、醫(yī)保、旅行、簽證等服務(wù)也飽受影響。這次導(dǎo)致聯(lián)邦政府停擺的導(dǎo)火索“奧巴馬醫(yī)?！?，其全稱為“患者保護(hù)與平價醫(yī)療法案”，在2010年3月生效。共和黨人曾多次以“廢法”相威脅，但美國最高法院2012年夏裁定其符合憲法。2013年9月20日以來，共和黨人又借審批新財政年度政府開支之機(jī)，謀求限制這個法案中個人強(qiáng)制保險等重要內(nèi)容，為爭取民眾支持，眾議院議長在其政府開支方案中加入了“六親不認(rèn)”的條款：取消議員、國會工作人員、議員助手享受多年的醫(yī)保津貼。這種補(bǔ)貼平均水平為個人保險補(bǔ)貼5000美元，家庭保險補(bǔ)貼10000美元，這相當(dāng)于大幅降薪。共和黨之所以集中火力對奧巴馬醫(yī)改法案發(fā)動攻擊，不僅因為這是奧巴馬的標(biāo)志性政治遺產(chǎn)，更因為它是擴(kuò)大政府影響的治國理念。這個法案的核心內(nèi)容是，對于年收入低于43320美元的個人、年收入低于73240美元的三口之家，聯(lián)邦政府給予醫(yī)療補(bǔ)貼，而對于高收入群體則加征個人所得稅，并對高額保單加征消費稅。這個法案擴(kuò)大針對低收入群體救助計劃的覆蓋范圍，使3200萬沒有醫(yī)保的人獲得醫(yī)保，使美國的醫(yī)保覆蓋率提升到95%，它不僅惠及最貧窮階層，也惠及普通工薪階層，近3200萬美國人可在其實施后獲得醫(yī)療保險，這是民主黨“大政府”理念的勝利，它將極大地改變美國民眾與政府的關(guān)系，并有可能對共和黨40年來奉為圭臬的“小政府”思想構(gòu)成致命威脅。美國昆尼皮亞克大學(xué)2013年10月1日公布的一項民調(diào)結(jié)果顯示：72%的受訪群眾反對共和黨的做法，只有22%的人表示支持。甚至連資深共和黨參議員麥凱恩都認(rèn)為，共和黨人想用政府停擺的方式推翻醫(yī)改法案，違背了公眾意愿。

雖然2013年10月美國聯(lián)邦政府因債務(wù)危機(jī)關(guān)門停擺16天，這并不是上世紀(jì)70年代以來美國聯(lián)邦政府停擺時間最長的一次， 但其破壞性影響卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以前。

一是經(jīng)濟(jì)方面的直接損失。據(jù)標(biāo)普2013年10月16日的研究報告稱，美國聯(lián)邦政府這次關(guān)門停擺，在經(jīng)濟(jì)方面至少已造成240億美元的直接損失，并將美國經(jīng)濟(jì)按年率計算的增長率從上個月預(yù)測的3%,調(diào)降到2%(2011年為2.8%)。然而，真正的經(jīng)濟(jì)損失源于由政府關(guān)門所造成的不確定性的加劇，這會導(dǎo)致企業(yè)方面啟動新項目時心生猶豫，也會促使消費者省錢而不是花錢，最終損害到金融市場。

二是重創(chuàng)了美國的“軟實力”。由于聯(lián)邦政府債務(wù)危機(jī)已經(jīng)導(dǎo)致政府關(guān)門停擺，致使美國總統(tǒng)奧巴馬不得不在取消原定對馬來西亞和菲律賓的訪問之后，又取消去印尼、文萊出席APEC峰會和東亞峰會，造成在會議的照片中，呈現(xiàn)出中國和俄羅斯兩國的領(lǐng)導(dǎo)人站在前排中間，而代表奧巴馬總統(tǒng)出席峰會的克里國務(wù)卿則只能站在角落里、差點從舞臺上掉下去的景象。這就投射出一個萎縮的美國形象——總統(tǒng)寸步難行，國家由于內(nèi)斗而疲憊不堪。人們必定會質(zhì)問：一個無法讓自己的政府運轉(zhuǎn)的總統(tǒng)如何能領(lǐng)導(dǎo)亞太地區(qū)步入一個政治經(jīng)濟(jì)相連接的時代？一個沒有金錢在手的總統(tǒng)如何能振振有詞地宣稱美國將加強(qiáng)其在亞洲的存在、領(lǐng)導(dǎo)一個新的區(qū)域貿(mào)易倡議？美國前國防部助理部長、哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈說：“從政府有效管理的聲譽和世界儲蓄貨幣的損失來看，美國的軟實力遭到嚴(yán)重破壞”，使美國因斯諾登揭露的全球互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控而受損的聲譽再次遭受重創(chuàng)。奧巴馬本人也在2013年10月17日承認(rèn)，政府關(guān)門16天，已影響到華盛頓的全球地位。美國外交學(xué)會會長理查德·哈斯說：“這向美國的盟友發(fā)出了一個信息：他們得靠自己了。毫無疑問，這沖淡了美國模式的魅力，使美國的可預(yù)測性和可靠性再次受到質(zhì)疑，而這些特性對具有影響力的大國至關(guān)重要?！泵绹鴩鴦?wù)院發(fā)言人瑪麗·哈爾夫說，聯(lián)邦政府關(guān)門具有“破壞性”，對美國“在國際上的地位造成嚴(yán)重的負(fù)面影響”；有些美國政府前官員也紛紛表示，在稅收、公共支出和借款等重要問題上不愿作出妥協(xié)的長期分裂的政府體制，削弱了美國的影響力。日本政界則認(rèn)為，聯(lián)邦政府關(guān)門、奧巴馬缺席APEC和東亞峰會表明，美國“轉(zhuǎn)向亞洲”的外交戰(zhàn)略正在動搖。他們認(rèn)為，奧巴馬的這次亞洲之行，本該是奧巴馬為確立美國主導(dǎo)的亞太自貿(mào)圈，大幅推進(jìn)TPP談判的一個重要日程，奧巴馬的缺席，讓大多數(shù)國民感到失望，當(dāng)這種失望擴(kuò)展到全球時，全球力量平衡可能被打破。

三是美國的“債務(wù)游戲”惹惱了全球。人們從債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府關(guān)門停擺中開始擔(dān)心美國政府的信用、甚至美國的信條，包括市場經(jīng)濟(jì)和美國的民主制，并對美國是否仍有能力管理全球經(jīng)濟(jì)提出質(zhì)疑。西班牙《國家報》發(fā)表文章說，關(guān)門危機(jī)“弱化了美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位，給那些支持在美國即將衰退后建立多極世界的國家以武器”；德國《南德意志報》則發(fā)表文章認(rèn)為，美國周期的財政沖突“令國外懷疑美國實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)大國角色的能力”。中國國家通訊社新華社更在2013年10月13日發(fā)表英文評論，呼吁建立“去美國化”世界。文章指出：“既然美國兩黨的政治人士仍在白宮和國會之間搖擺不定，沒有達(dá)成可行協(xié)議，讓他們自我吹噓的政體恢復(fù)常態(tài)，也許現(xiàn)在對迷惑混亂的世界而言是個好時機(jī)，開始考慮建立一個去美國化的世界”；評論呼吁建立“一種新的世界秩序”，在這種秩序下，“所有國家，不論大小貧富，其重要利益都可以在平等的基礎(chǔ)上得到尊重和保護(hù)”；評論說，美國政治僵局仍將繼續(xù)，“這意味著取代‘美式和平’的時機(jī)已經(jīng)到來”。

七、美國聯(lián)邦政府的債務(wù)危機(jī)凸顯美國資本主義政治制度的危機(jī)

美國聯(lián)邦政府的債務(wù)危機(jī)本身無疑是經(jīng)濟(jì)方面的危機(jī)，但在其發(fā)展進(jìn)程中，它所凸顯出來的卻又是資本主義的政治制度危機(jī)、特別是美國資本主義政治制度危機(jī)。這種政治制度的危機(jī)首先表現(xiàn)在資本主義的選舉政治使其政客們把選舉勝利的狹隘利益看得重于更大的國家長遠(yuǎn)利益。美債危機(jī)不同于歐債危機(jī)的一個重要方面在于，引發(fā)歐債危機(jī)的一個重要原因是，歐元區(qū)只有統(tǒng)一的貨幣政策而缺乏統(tǒng)一的財政政策，而美債危機(jī)在很大程度上卻是由美國國會兩黨之爭帶來的政治危機(jī)。由于美元是國際貨幣體系的核心，美聯(lián)儲是特殊的中央銀行，只要美聯(lián)儲還掌握著美元這種帶有國際性的貨幣的發(fā)行權(quán)，那么，美國國債的違約風(fēng)險實際上就不存在。但是自2011年以來，美國共和黨卻以削減乃至取消奧巴馬的醫(yī)改法案為目標(biāo)，以美債上限為武器不斷發(fā)動斗爭，不斷地造成美國聯(lián)邦政府的債務(wù)危機(jī)。

2013年的美債風(fēng)波，趕在美國債務(wù)違約的大限之前塵埃落定。但美國國內(nèi)外輿論普遍認(rèn)為這場風(fēng)波的平息是妥協(xié)而沒有贏家，是急救而不是根除，是緩解而不是病愈，是迫不得已而不是心甘情愿。以致亞太主要股市和歐洲主要股指的反應(yīng)是普遍急跌大跌，因為他們原希望看到美國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實的改變與體制弊端的消除，不確定的陰影不再籠罩全球經(jīng)濟(jì)的上空，但美國國會兩黨最終達(dá)成的協(xié)議卻并沒有使投資者獲得足夠的動力去重建信心。

究其原因，首先在于美債不僅被美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)所綁架，要承擔(dān)美國國內(nèi)外種種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，而且被美國國內(nèi)政治所綁架，要承擔(dān)由美國政治制度派生出來的選舉政治和黨派政治的風(fēng)險。美國共和黨和民主黨在債務(wù)辯論中所持立場都是要保護(hù)其忠實選民的利益：對于共和黨來說，這意味著要反對給其富裕的支持者加稅，而對于民主黨來說，這意味著要維護(hù)住中產(chǎn)階層的補(bǔ)助計劃和福利開支。他們所關(guān)心的都不是削減赤字、提高經(jīng)濟(jì)競爭力，而是把眼光停留在下一次選舉計票上。于是，他們就把真正的問題和實質(zhì)性問題擱置一邊、不議不決，如在美國這次達(dá)成的債務(wù)協(xié)議中，穩(wěn)定國家財政狀況這一重大任務(wù)基本上未能解決，改日將一議再議。在美國歷史上，低收入階層大多支持民主黨，而富人則向來擁護(hù)共和黨。民主黨人奧巴馬在2010年3月23日簽署的聯(lián)邦法《患者保護(hù)與平價醫(yī)療法案》，標(biāo)榜對私人醫(yī)保行業(yè)與公共醫(yī)保項目進(jìn)行改革，將3000萬沒有醫(yī)保的美國公民納入醫(yī)保覆蓋范圍。其首次“關(guān)愛”3000萬無醫(yī)保群體及總統(tǒng)的承諾在當(dāng)時看起來非常有感召力，但為窮人提供免費醫(yī)療保險的支出卻來自對富人的稅收。于是，在美國眾議院占據(jù)多數(shù)席位、代表富人利益的共和黨人就自然要反對奧巴馬的醫(yī)改法案，他們要求削減奧巴馬醫(yī)改計劃的支出，并進(jìn)行改革；但在美國參議院占據(jù)多數(shù)席位的民主黨人也態(tài)度強(qiáng)硬，要求通過不帶任何附加條件的“干凈”的法案來提高債務(wù)上限。在2013年10月1日(美國2014財年第一天)，由于對奧巴馬醫(yī)改法案的分歧，國會兩黨未能達(dá)成新財年預(yù)算或臨時撥款議案，美國聯(lián)邦政府自1996年1月6日以來首次出現(xiàn)“停擺”，非核心部門關(guān)門。10月12日，在多次談判未果的情況下，美國國會參議院領(lǐng)袖里德與麥康納開始啟動談判，這也是美國避免政府違約并結(jié)束政府關(guān)門的最后一道防線。10月15日，眾議院議長博納提出一項方案：推遲兩年征收醫(yī)療設(shè)備稅，增加該項目補(bǔ)貼的收入證明、取消該項目對國會和政府內(nèi)閣補(bǔ)貼的內(nèi)容，政府撥款授權(quán)將延續(xù)到1月15日，債務(wù)上限將被延長到2月7日。根據(jù)這一方案，眾議院和參議院就稅項和福利計劃等一系列分歧進(jìn)行新稅年預(yù)算談判、尋求達(dá)成協(xié)議的最終期限，定在12月13日。但這個方案很快就遭到白宮的拒絕。10月16日，博納提出的方案先后在參議院和眾議院獲得通過，隨后，美國總統(tǒng)奧巴馬在議案上簽字。10月17日，數(shù)十萬無薪休假的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)雇員才重返工作崗位。當(dāng)天，奧巴馬在談到美國的財政僵局時稱：“這鼓舞了我們的競爭對手，并讓那些期待國家運行穩(wěn)定的朋友感到失望”。然而，在實際上，奧巴馬健保法的實質(zhì)并不是“全民健?！保恰叭癖仨氋I健?！?，法案要求所有美國公民都必須購買醫(yī)療保險，否則就需要繳納一筆罰款。至于奧巴馬保護(hù)3000萬低收入群體的承諾也未必能兌現(xiàn)，因為奧巴馬政府一方面能神不知鬼不覺地攔截谷歌、雅虎這些美國消費科技巨頭的通信數(shù)據(jù)，另一方面卻又無法建設(shè)一個運轉(zhuǎn)良好的聯(lián)邦醫(yī)療保險網(wǎng)站，以致它故障頻發(fā)而遭到批評。奧巴馬健保網(wǎng)站從一上線就開始出現(xiàn)問題。據(jù)《華爾街日報》分析，網(wǎng)站癱瘓的主要原因是，投保者打開網(wǎng)站后本應(yīng)瀏覽所有的保險條款政策，但該網(wǎng)站卻要求投保人先進(jìn)行個人信息注冊登記，然后才可以瀏覽網(wǎng)站內(nèi)容，于是，大批民眾的集中注冊導(dǎo)致網(wǎng)站癱瘓。這里的關(guān)鍵問題在于政府的優(yōu)先事項，包括政府上述兩個方面的開支及雇用的人才和專家上存在的巨大差異：美國國家安全局2013財年的預(yù)算略超過70億美元，而花在網(wǎng)站建設(shè)上的費用為1.18億美元。2013年10月30日，美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部長凱瑟琳·西貝利厄斯就醫(yī)改網(wǎng)站故障頻繁向國會道歉；11月13日，在關(guān)于網(wǎng)站建設(shè)的聽證會上，美國白宮首席技術(shù)人員托德·帕克仍無法正面回答“何時可以修理好網(wǎng)站故障”和“到底投入了多少資金建設(shè)該網(wǎng)站”等問題。所以，隨著政府關(guān)門停擺的結(jié)束，公眾視線投向麻煩不斷的“奧巴馬醫(yī)?！保瑠W巴馬的支持率跌到歷史上最低的42%，不支持率則升至歷史上最高的51%。

其次，美國資本主義制度的政治制度危機(jī)，也表現(xiàn)在美國備受推崇的制約和平衡(check & balance)制度，這種制度為了阻止政府采取強(qiáng)有力的政治行動，特地在憲法中設(shè)置了非同尋常的障礙，在一定條件下可使代表少數(shù)人立場的政治派別能夠阻止多數(shù)派的行動，并阻止政府采取任何行動，甚至使政府陷于癱瘓。托馬斯·曼和諾曼·奧恩斯曾經(jīng)指出，政黨兩極化再加上權(quán)力的極度分散，導(dǎo)致了政府的癱瘓。2013年這次導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府關(guān)門停擺的一個重要原因，是美國的一個在國會中同共和黨一起行動的小黨茶黨，希望用預(yù)算和債務(wù)上限作為“人質(zhì)”，迫使奧巴馬總統(tǒng)修改其醫(yī)保改革法案。眾議院議長共和黨人約翰·博納等未能控制這股勢力，而共和黨的穩(wěn)健派由于擔(dān)心影響2014年中期選舉預(yù)選，也未采取任何行動，以致出現(xiàn)了茶黨少數(shù)人綁架共和黨的現(xiàn)象。有人認(rèn)為，在這次的事件中，共和黨甚至不是一個政黨，而是“兩黨聯(lián)盟”(指共和黨與茶黨的兩黨聯(lián)盟)。

茶黨(Tea Party)的名稱，最初出現(xiàn)在18世紀(jì)。當(dāng)時，為反對英國殖民政府和英皇佐治三世對北美殖民地征收高額茶葉進(jìn)口稅，在1773年12月16日，一群波士頓人將三艘裝滿茶葉的英國商船上342箱茶葉全部傾倒入海中，人們把這些人稱作“茶黨”。以后，人們通常把茶黨同抗稅、革命聯(lián)系起來。茶黨的重生，肇源于2009年2月，反對奧巴馬政府的房屋救濟(jì)貸款政策，600余名代表從各地聚集到了田納西州，召開了重生的茶黨的首屆全國大會。茶黨在2009年4月15日這個美國的納稅日，發(fā)動了有上萬人參加的全國性游行示威活動，口號是反對高稅收、高支出和醫(yī)保改革，要求削減政府規(guī)模。從此，茶黨成為保守的民粹主義者發(fā)泄不滿的平臺。

總起來說，茶黨還只是一個松散的民間團(tuán)體，把這些人聚集在一起的共同點，一是都反對大政府，認(rèn)為要解決問題，靠政府還不如靠個人，擔(dān)心政府過多的干預(yù)會造成權(quán)力過度集中；二是民粹色彩濃厚，對非主流族裔的歧視往往贏得喝彩；三是延續(xù)了20世紀(jì)90年代初美國民間政治運動思潮興起的特點，即經(jīng)濟(jì)不景氣，民間對政府有諸多不滿，謀求自上而下改變現(xiàn)狀，重塑美國政治格局。茶黨之反對奧巴馬的背景源于奧巴馬上臺執(zhí)政時，正值國際金融危機(jī)加劇，為此他擴(kuò)大財政赤字，以刺激經(jīng)濟(jì)，還準(zhǔn)備增加19萬億美元的稅收。有些人擔(dān)心奧巴馬的經(jīng)濟(jì)社會政策會使一向自由和資本主義的美國向左轉(zhuǎn)舵；有些人則認(rèn)為奧巴馬沒有把稅收用在刀刃上，認(rèn)為在每個美元的稅金中，浪費的就有53美分。從2010年5月開始，有茶黨的人被選入?yún)⒆h院，在2013年中期選舉中，茶黨更有33人贏得眾議院初選、8人贏得參議院初選。由于茶黨的政治理念比較傾向于共和黨，因此在議會中他們往往依附于共和黨，卻又并不完全聽從共和黨的指揮，他們可以自己行動，自主性很高。在國會中的共和黨人分為溫和派和激進(jìn)派，多數(shù)人沒有主導(dǎo)局面的情況下，出現(xiàn)了被茶黨少數(shù)人所綁架的景象。美國的歷史說明，權(quán)力平衡和有利于少數(shù)派的機(jī)制，在有些時候確能運行良好，但當(dāng)一國的命運由于茶黨綁架了在參議院占多數(shù)的共和黨，而攥在一個茶黨參議員手里，或作為少數(shù)黨的茶黨在參議院的影響力和威懾力竟能凌駕一切時，事情就不是想象中那個樣子了。

八、美國地方政府的債務(wù)危機(jī)

在美國，除了聯(lián)邦政府背負(fù)沉重的債務(wù)包袱之外，許多地方政府也同樣背負(fù)大大小小的債務(wù)包袱，其中，有一些甚至發(fā)展到為此而申請破產(chǎn)保護(hù)的地步。據(jù)統(tǒng)計，自1937年制定《美國破產(chǎn)法》以來，截至2012年8月，美國大約已有640多個地方城鎮(zhèn)申請破產(chǎn)保護(hù)。在過去30年中，有近250個地方政府申請破產(chǎn)保護(hù)；而自進(jìn)入21世紀(jì)以來、特別是2008年爆發(fā)金融危機(jī)以來，申請破產(chǎn)保護(hù)的美國城市和地區(qū)就有：羅得島州森特勒爾福爾市，愛達(dá)荷州的博伊西縣，亞拉巴馬州的杰斐遜縣，賓夕法尼亞州的哈里斯堡市，加利福尼亞州的斯托克頓市、馬默斯湖群鎮(zhèn)和圣貝納迪諾市,以及密歇根州的底特律市。這些申請破產(chǎn)保護(hù)城市和地區(qū)的債務(wù)或赤字額，多則數(shù)十億美元，如亞拉巴馬州的杰斐遜縣，負(fù)債40億美元，少則僅負(fù)債數(shù)百萬美元，如愛達(dá)荷州的博伊西縣，因違反聯(lián)邦住房公平法案，被判向一家開發(fā)商支付賠償金和律師費，該縣就申請破產(chǎn)保護(hù)，但因未能證明其無力賠償而遭拒。在這些申請破產(chǎn)保護(hù)的地方政府中，債務(wù)額高踞榜首，達(dá)到180多億美元的，當(dāng)數(shù)曾經(jīng)位列美國第五大城市的“汽車之都”、密歇根州的底特律市。作為一個可循先例，它還讓同樣負(fù)擔(dān)沉重的芝加哥、洛杉磯和費城等大城市選擇仿效。

(一) 美國地方政府債務(wù)危機(jī)形成的原因

一般地講，拉響美國地方政府債務(wù)危機(jī)警報的主要因素有三：

一是在經(jīng)濟(jì)上，由于美聯(lián)儲長期實行低利率政策，借債成本過低，致使美國地方政府大量舉債，從而為債務(wù)危機(jī)在爾后的爆發(fā)埋下了伏筆。據(jù)底特律緊急管理人奧爾介紹說，不斷上升的養(yǎng)老金債務(wù)是底特律破產(chǎn)的核心原因，底特律市政府虧欠已退休和即將退休的政府等公共部門工作人員的養(yǎng)老金高達(dá)35億美元。在實際上，滾雪球般增長的養(yǎng)老金債務(wù)是全美很多城市都面臨的問題。

二是在政治上，長期以來，美國各政黨為爭奪選票的票倉，爭相向美國政府中的常任文官許諾各種福利措施，致使政府機(jī)構(gòu)臃腫，公務(wù)員工資和福利過高。

三是美國實行的多黨制，使每個政黨上臺執(zhí)政時都拼命借債花錢，而把還債的責(zé)任留給下任官員。許多屆政府的過度負(fù)債為日后債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)直接埋下禍根。

特殊地講，美國每個地方政府其債務(wù)危機(jī)的形成和爆發(fā)，又都有自己獨特的原因，以底特律為例，它爆發(fā)債務(wù)危機(jī)和申請破產(chǎn)保護(hù)，又是和其一任市長治理不力、導(dǎo)致犯罪不斷，另一任市長貪腐索賄密不可分的。

底特律的衰落始于1967年因白人排斥非裔而導(dǎo)致的持續(xù)5天的大騷亂。此后，白人中產(chǎn)階層開始大量從城里搬遷到郊區(qū)、乃至逃離底特律，到1980年，白人的比例已從以前的占底特律人口的55%下降為34%，現(xiàn)在，黑人更占了居民的83%。而人口與財富外流、稅收下降、公共服務(wù)減少，又導(dǎo)致更多的人出走。1974年就任市長的科爾曼·楊在長達(dá)20年的任期內(nèi)，正值美國經(jīng)濟(jì)社會面臨國內(nèi)外諸多挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)衰退、石油危機(jī)、汽車工業(yè)衰落，再加上他對城市管理不善，以致不僅未能遏制犯罪兇殺率的上升，反而使腐敗和無能在警察局和其他政府部門內(nèi)越來越盛行，科爾曼·楊的這種治理不力和政治腐敗嚴(yán)重地加速了底特律的衰落。而2001年就任底特律市長的夸梅·基爾帕特里克，不僅不顧該市薄弱的家底，舉債大搞城區(qū)改造，使它欠下巨額債務(wù)，最終走上破產(chǎn)道路，而且把腐敗政治發(fā)揮到了極致，他先后卷入性丑聞、謀殺妻子、濫用公款、貪污索賄等20余項丑聞，直到把市長辦公室變成了“基爾帕特里克注冊公司”，最終因丑聞敗露被迫辭職并被送上法庭，而底特律的敗落更因此而雪上加霜。

(二) 底特律的衰落歷程

底特律，1701年由法國貴族探險家、毛皮商安東尼·門斯·凱拉克建立，是美國密歇根州最大的城市，位于密歇根州東南部的底特律河畔。底特律東臨圣克萊爾湖，與加拿大安大略省的溫莎隔河相望，面積370.2平方公里。底特律河穿過鬧市區(qū)，河畔聳立著一座72層高的建筑物——“復(fù)興中心”，是底特律的地標(biāo)性建筑。

18世紀(jì)末，底特律建造了大量鍍金時代建筑而被稱為“美國的巴黎”，1896年，亨利·福特在這里制造了他的第一輛汽車，20世紀(jì)初，福特T型車下線，后來，通用、克萊斯勒等汽車巨頭也發(fā)家于此，而1939-1945年的第二次世界大戰(zhàn)為底特律的工業(yè)帶來了極大的發(fā)展，底特律逐漸成為世界汽車工業(yè)之都。20世紀(jì)40年代，世界上第一條高速公路在底特律建成。到了20世紀(jì)50年代，底特律成為美國最繁榮最富有的城市之一，擁有180多萬人口，民眾以居住于汽車城而自豪。然而，隨著在20世紀(jì)60年代美國各地接連爆發(fā)種族騷亂，底特律也在1967年爆發(fā)第十二大街種族騷亂，隨著公共汽車業(yè)廢除種族歧視，白人大量逃離底特律，到了20世紀(jì)70年代，美國的汽車工業(yè)受到石油危機(jī)重創(chuàng)，把在引領(lǐng)美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)的位置，讓給了電腦、互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代通訊技術(shù)等等。在這種形勢下，底特律不僅沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，反而繼續(xù)倚重傳統(tǒng)汽車工業(yè)，導(dǎo)致生產(chǎn)力低效、城市競爭力損耗嚴(yán)重。進(jìn)入80年代，美國經(jīng)濟(jì)萎靡，進(jìn)一步削弱了底特律重工業(yè)制造中心的地位。進(jìn)入21世紀(jì)以后，底特律的人口和稅收基礎(chǔ)急劇減少，不少企業(yè)撤離底特律，更使它的財政就業(yè)狀況日益惡化。2008年爆發(fā)的國際金融危機(jī)則成為導(dǎo)致底特律破產(chǎn)的最后一根稻草。

導(dǎo)致底特律陷于債務(wù)危機(jī)乃至申請破產(chǎn)保護(hù)的狀態(tài)，其表現(xiàn)是多方面的：

首先，表現(xiàn)在財政收入方面，隨著底特律的人口由180多萬銳減為70萬，它的稅基已大大縮小，同時，底特律的稅率已達(dá)上限。然而，在2011年時，47項應(yīng)稅財產(chǎn)卻拖欠了財政稅，致使2012年預(yù)算赤字累計達(dá)3.266億美元，如不實行結(jié)構(gòu)性改革，預(yù)計2017年的財政赤字將突破13億美元；也正因為這樣，底特律的財政已經(jīng)連續(xù)6年入不敷出。

其次，表現(xiàn)在財政支出方面，由于底特律承諾給予勞動者以它根本無力承擔(dān)的好處、尤其是醫(yī)療保險和養(yǎng)老金，以后又不得不長期依賴借債和延期支付來支撐，以致僅養(yǎng)老金一項就已虧欠35億美元債務(wù)(據(jù)報道，美國各州和地方政府養(yǎng)老金計劃共有3.8萬億美元債務(wù))，底特律的總債務(wù)高達(dá)180億-200億美元。

再次，表現(xiàn)在失業(yè)率方面，底特律的失業(yè)率自2000年以來已經(jīng)增加了2倍，在2012年6月達(dá)到18.3%。

又次，財政困難使底特律削減用于市政服務(wù)、公務(wù)人員薪水等開支。2013年第1季度：底特律有40%的路燈不亮；2∕3的救護(hù)車停止工作；警察接到報警后作出反應(yīng)的平均時間為58分鐘(全美的平均反應(yīng)時間為11分鐘)；刑事犯罪的破案率為8.7%(密歇根州全州的破案率為30.5%)；約8萬棟被廢棄荒蕪的摩天樓、工廠、住宅等建筑物隨處可見；社會治安急劇惡化，盜竊、偷車、搶劫、槍殺頻繁發(fā)生。

根據(jù)上述情況，密歇根州州長里克·斯奈德在2013年3月1日指派企業(yè)重組專家、擅長處理破產(chǎn)問題的華盛頓律師凱文·奧爾接管底特律，授予他以底特律市管理的極大權(quán)力，希望這位曾使克萊斯勒汽車企業(yè)起死回生的專家也能把底特律從瀕臨破產(chǎn)的危境中拯救出來。凱文·奧爾在3月25日走馬上任后，采取了一系列挽救底特律的措施，并與底特律的債權(quán)人以及養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)開展艱巨的談判，希望他們能大幅減免債務(wù)和養(yǎng)老金補(bǔ)貼等。但經(jīng)過三個多月的艱苦磋商，未能獲得成功，因此只得向斯奈德州長建議：底特律只能選擇破產(chǎn)之路。據(jù)《今日美國》報道，凱文·奧爾指出，不斷上升的、毫無資金來源的養(yǎng)老金債務(wù)是底特律破產(chǎn)的核心原因。

據(jù)此，底特律于2013年7月18日根據(jù)美國聯(lián)邦《破產(chǎn)法》向法院申請破產(chǎn)保護(hù)。經(jīng)過漫長的聽證和數(shù)周的辯論，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官史蒂文·羅茲在2013年12月3日作出裁定：底特律符合美國破產(chǎn)法第9章的破產(chǎn)保護(hù)條件，可據(jù)此申請破產(chǎn)保護(hù)，重組債務(wù)。他同時裁定，密歇根州運用緊急管理法推動底特律宣告破產(chǎn)是合適的，底特律市政府可以通過削減公務(wù)員的養(yǎng)老金來削減債務(wù)。羅茲說，底特律的破產(chǎn)是遲到的結(jié)論，早在多年前就應(yīng)該走這條路。他說“這座城市已經(jīng)不具備向市民提供基本服務(wù)的資源。為扭轉(zhuǎn)頹勢并吸引更多新人口，促進(jìn)城市新生和振興，底特律需要幫助”。里克·斯奈德州長歡迎法院的決定，稱這是“底特律走向光明未來的唯一道路”。凱文·奧爾則表示，他希望各工會、養(yǎng)老金基金和一些債權(quán)人能和他一道，在雙方愿意的情況下成立一套削減城市債務(wù)方案，以使城市財政能夠出現(xiàn)良性復(fù)蘇和充裕。

應(yīng)該說，羅茲法官的這個裁定，顛覆了密歇根州憲法關(guān)于保護(hù)政府雇員的養(yǎng)老金權(quán)利的規(guī)定，但羅茲裁定，聯(lián)邦法庭的權(quán)力可超越各州立法。美國聯(lián)邦破產(chǎn)法第9章設(shè)有“自動中止”條款，即在有關(guān)市政府提出破產(chǎn)保護(hù)獲準(zhǔn)后，所有針對該市的索償行動就中止，這就使得負(fù)債城市可免遭債權(quán)人起訴。根據(jù)羅茲的解釋，養(yǎng)老金權(quán)利雖是受密歇根州憲法保護(hù)的合同權(quán)利，但根據(jù)聯(lián)邦破產(chǎn)法律，這一合同存在被削減的風(fēng)險。這樣，掌握市政債券的投資人可能血本無歸，靠市政府支付養(yǎng)老金的人可能失去經(jīng)濟(jì)來源，郵局、公立學(xué)校等可能面臨裁員減薪。所以，在法院作出裁定后，底特律市政府雇員工會立刻向美國第六巡回上訴法院提出上訴申請，其他工會組織與養(yǎng)老金基金也考慮上訴。代表涉案州、縣、市雇員利益的律師莎朗·列文表示，聯(lián)邦法官的裁定極具“破壞性”。但更多的法律專家對裁定并不感到意外，還認(rèn)為它可能成為一個可循的先例，讓同樣負(fù)擔(dān)沉重的芝加哥、洛杉磯和費城等大都市選擇效仿。

[責(zé)任編輯孫兵]

Debt Crises Facing the US Federal and Local Governments

XU Chongwen

(Institute of Philosophy, Chinese Academy of Social Sciences, Dongcheng, Beijing 100732)

Abstract:As the world economy stepped out of recession since June 2009, debt crises began to plague many developed countries in America and Europe, which indicates that the international financial crisis has entered a new phase. How come the USA, as the largest developed economy, fell into such a gigantic debt crisis that international credit rating agencies downgraded it and that even the Federal Government had to shut down? What a crisis occurs to the US political system? And how come Detroit, the auto city was also caught in a debt crisis? This paper attempts to explore and analyze this problem in perspective from history to reality, from practice to theory.

Key Words:Federal Government; local government; deficit policy; economic stimulus; liquidity

【中圖分類號】F811.5

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)01—0109—11

【作者簡介】徐崇溫(1930— )，男，江蘇無錫人，中國社會科學(xué)院榮譽學(xué)部委員、哲學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師。

【收稿日期】2014-12-04