屠 凱

2015年英國憲法學焦點
——《1998年人權法》的存廢

屠 凱*

繼2014年蘇格蘭公民投票引發(fā)的熱議之后，《1998年人權法》（The Human Rights Act1998）的存廢成為2015年英國憲法學界的焦點。

眾所周知，《1998年人權法》以制定法的形式和位階在英國原有的普通法司法審查機制內引入了具有準凌駕性的歐洲人權法規(guī)范，在世界范圍內普遍提升了對所謂“違憲審查”英聯(lián)邦模式的期待。因而，2015年在特定政治條件下出現(xiàn)的英國《1998年人權法》存廢問題也就不僅僅是該國自己的焦點，其還引起了廣泛的國際關注，并可能為我國憲法學界提供某些啟示。

英國憲法學界的當代主流作品普遍談及《1998年人權法》的制定、功能和比較法價值。而對《1998年人權法》的專門研究亦有不少。揚（Alison L.Young）的《議會主權與人權法》（Parliamentary sovereignty and the Human Rights Act）一書系統(tǒng)分析了《1998年人權法》對英國過去奉行的“議會主權”原則的沖擊。①按照傳統(tǒng)觀念，“議會主權”意味著位于西敏寺的英國議會可以制定或者修改任何法律，但《1998年人權法》顯然在某種程度上約束了英國議會的立法權，要求英國制定法在國內法的范圍內也不得與《歐洲人權公約》權利相沖突?？ㄍ呒{（Aileen Kavanagh）的《英國人權法下的違憲審查》（Constitutional review under the UK Human Rights Act）一書則研究了《1998年人權法》對英國所謂“違憲審查”機制的塑造。②除了這些新出杰作，英國憲法學界還有一些專著和編著對《1998年人權法》引發(fā)的其他法律問題。③2015年英國憲法學界對《1998年人權法》存廢問題的討論則集中于英國憲法學會的官方博客。

*清華大學法學院副教授。

①Alison L.Young，Parliamentary Sovereignty and the Human Rights Act，Hart Publishing，2009.

② Aileen Kavanagh，Constitutional Review under the UK Human Rights Act，Cambridge University Press，2009.

③Helen Fenw ick et al.（eds.），Judicial Reasoning under the UK Human Rights Act，Cambridge University Press，2007.

我國憲法學界很早就注意到《1998年人權法》的特殊性和重要性。何海波在10年前的《沒有憲法的違憲審查:英國故事》一文中將《1998年人權法》創(chuàng)設的法律監(jiān)督機制概括為“議會立法自身授權法院的審查”的類型，并強調《1998年人權法》“使得英國法院能夠名正言順地審查議會立法。它對于司法審查短期內的實際影響也許不是很大，但對英國憲政的影響極為深遠”。①何海波:“沒有憲法的違憲審查——英國故事”，載《中國社會科學》2005年第2期。李蕊佚在細致研究了英國《1998年人權法》后主張，“英國弱型違憲審查的制度和原理為其他奉行議會至上原則的國家建立違憲審查機制提供了一個參考模板”。②李蕊佚:“議會主權下的英國弱型違憲審查”，載《法學家》2013年第2期。王鍇注意到《1998年人權法》的通過使英國議會制定法被置于普通法法院的司法審查/違憲審查下，沖擊了傳統(tǒng)的議會主權觀念，并引起英國憲法學界的一些擔憂。③王鍇:“政治憲法的源流——以英國為中心”，載李林、莫紀宏主編:《中國憲法三十年》（中卷），社會科學文獻出版社2012年版。何永紅也注意到這一問題，并在梳理英國憲法學作品的基礎上做了回應。④何永紅:“政治憲法論的英國淵源及其誤讀”，載《清華法學》2014年第3期。

結合上述研究，本文將對《1998年人權法》存廢牽扯到的若干憲法問題做出介紹和分析。以下主要分為四個部分。第一部分是對《1998年人權法》所創(chuàng)造的英國法律監(jiān)督、法律解釋機制的介紹，這一機制的肯綮允許普通法法院對議會制定法做出（與《歐洲人權公約》權利）“不一致”的宣告；第二部分將綜述《1998年人權法》所面臨的內外挑戰(zhàn)，主要是英國保守黨的政治打擊，并解釋為何《1998年人權法》已成覆水難收之勢；第三部分將提及《1998年人權法》與英國權力下放進程的錯綜復雜關系，提醒讀者注意人權法規(guī)范和地方自治規(guī)范在憲法上可能制造的緊張沖突。第四部分是一個簡短的結語。

一、《1998年人權法》創(chuàng)造的英國法律監(jiān)督機制

毋庸贅言，普通法法院的司法審查的建立原本是基于制定法的“越權無效”理論的，即以議會的立法目的和范圍約束其他公權力機關。⑤何海波:“‘越權無效’是行政法的基本原則嗎？英國學界一場未息的爭論”，載《中外法學》2005年第4期。今天亦有基于普通法的司法審查理論，即以普通法法院為普通法的發(fā)現(xiàn)者和“移植者”、本社會本文化基本價值的監(jiān)護人，希望直接以普通法約束除議會以外的公權力機關。⑥Turpin，Tomkins，“British Government and the Constitution:Text and Materials”，Cambridge University Press，pp.657-658（6th ed.2007）.但無論如何，普通法法院的司法審查不能代替公權力機關做出實質判斷，這與根據(jù)制定法具體條文進行的審判和“復議”相區(qū)別，約等于我國所謂“法律監(jiān)督”。⑦Id.，p.656.在這種法律監(jiān)督機制下，普通法法院可以實現(xiàn)根據(jù)制定法對附屬立法、行政行為的司法審查，也可以實現(xiàn)根據(jù)附屬立法對行政行為的司法審查。在缺乏制定法和附屬立法時，也可以對一部分行政行為根據(jù)普通法予以審查。但普通法的一個基本原則是制定法優(yōu)先，即理論上不應存在普通法法院僅僅根據(jù)普通法對制定法的審查。對于這種機制下的普通法法院而言，制定法沖突是比較棘手的，理論上應當根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則處理，理由就是議會改變了之前的主張和立法，普通法法院簡單服從即可。綜上，這一機制看似也能對絕大多數(shù)行政行為予以控制，未嘗不是一種成熟的法律實踐。但是，現(xiàn)實中由于英國的西敏寺議會制，行政機關即“內閣”本身即議會中執(zhí)政黨前座議員的集團，且行使一部分行政權的樞密院也由執(zhí)政黨大臣掌握，所以根本上，不能控制議會的普通法法院也不能控制行政機關。

1951年《歐洲人權公約》的簽訂為英國改變上述司法審查機制埋下了伏筆。1998年基于公約產生的歐洲人權法院成為全日制機關，并開始直接受理全部歐洲人權法申訴，這一變化直接促使英國制定《1998年人權法》。實際上，在1998年之前，歐洲人權法院已有判決宣布英國制定法不符合《歐洲人權公約》的要求。但英國是一個實行二元制的國家，《歐洲人權公約》不能自動在英國國內生效。過去，普通法法院遇到《歐洲人權公約》與英國制定法沖突時，都“假設議會無意違反國際法，特別是特定的國際法義務”，并據(jù)此處理，當遇到制定法解釋問題時，也盡量求得與《歐洲人權公約》相一致。①Turpin，Tomkins，“British Government and the Constitution:Text and Materials”，Cambridge University Press，p.271.至于《歐洲人權公約》與普通法的關系，則比較復雜。普通法法院中，英格蘭與威爾士的上訴法院傾向于認為《歐洲人權公約》實際上澄清了普通法中一直存在但尚未清晰的原則。在英國最高法院創(chuàng)設之前，上議院（司法委員會）則明確表示《歐洲人權公約》與普通法在內容上不盡相同。②Id.，p.271.至于歐洲人權法院的判決，雖然該法院并不像普通法法院一樣秉持“遵循先例”原則，但是各國本地法院基于對歐洲人權法院對于不同國別的類似案件傾向于同樣審判的信念，一般會對歐洲人權法院判決像對《歐洲人權公約》一樣尊重。

《1998年人權法》通過將《歐洲人權公約》的主要文本以制定法的形式納入英國國內法，極大地改變了英國的法律監(jiān)督機制。具體而言，《1998年人權法》規(guī)定，議會制定法的解釋和效力應當盡可能視為同《歐洲人權公約》權利相符，但是，一旦普通法法院無法得到上述見解，則可以宣布議會制定法和《歐洲人權公約》“不一致”。當然，這種宣布不影響制定法的效力或者行政機關繼續(xù)依法執(zhí)行，是否修改制定法由議會決定。《1998年人權法》還規(guī)定行政機關的行政行為不得違反《歐洲人權公約》的規(guī)定，否則將遭到司法審查。至于歐洲人權法院的判決，《1998年人權法》并未將其一并納入英國國內法，但允許普通法法院在判決時考慮歐洲人權法院的既有判決。也就是說，雖然《1998年人權法》并未授權普通法法院廢止議會制定法，但是相比于過去，仍然在很大程度上擴張了普通法法院的權力，允許他們做出“不一致”宣告，并且允許他們基于人權規(guī)范對行政機關行為展開廣泛的司法審查。在英國成熟的法治環(huán)境中，如果制定法遭到“不一致”宣告，執(zhí)政黨也會面臨很大的壓力，一般會及時采取措施，修改或者廢止被宣告“不一致”的制定法?！?998年人權法》甚至還要求內閣部長在向議會提出法案時說明法案是否符合《歐洲人權公約》的規(guī)定，這也避免了后續(xù)制定法與《1998年人權法》乃至《歐洲人權公約》的沖突。

那么，《1998年人權法》的這種“準凌駕性”是否賦予了該法某種“憲法”性質呢？在英國，發(fā)現(xiàn)憲法淵源一直是個難題。以往，沒有任何制定法具有凌駕性，遑論普通法原則或者憲法慣例。英國因而成為采取所謂“不成文憲法”制度的典型國家。英國憲法學界總有人希望確定某些制定法的“憲法”屬性，而《1998年人權法》顯然是排名極為靠前的候選者。高等法院行政法庭的勞思法官（Laws LJ）在著名的“叟邦”案［Thorburn v.Sunderland City Council［2002］EWHC 195（Adm in）］中確實提出，英國法上存在憲法性制定法與普通制定法的區(qū)別，前者非經明文不得廢止。勞思法官補充說:“一部憲法性制定法需要符合兩個條件:第一，這部法律宏觀地處理公民和國家的法律關系；第二，這部法律擴大或者限制了我們今天所謂基本權利或者憲法權利?！狈ü俦救搜壑械膽椃ㄐ灾贫ǚň桶◣撞可婕皺嗔ο路诺闹贫ǚ?、1972年歐共體法，以及并非出乎意料的——《1998年人權法》。①C.Mac Amhlaigh，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？A Referendum on Repeal of the Human Rights Act？Why not？”，UK Const.L.Blog（25th May 2015）.但是，誠如論者所指出的，勞思法官的這段論述不過是普通法判決中的附屬意見，并無法律效力。②A.Perry and F.Ahmed，“Are Constitutional Statutes‘Quasi-Entrenched’？”，UK Const.L.Blog（25th November 2013）.與此相關，就所謂憲法性制定法，冰翰和霍夫曼法官在“羅賓遜”案（Robinson v.Secretary of State for Northern Ireland［2002］UKHL 32）曾經主張予以靈活解釋及目的解釋，就所謂普通制定法則根據(jù)普通法的一般標準解釋。③A.Tomkins，“Confusion and Retreat:The Supreme Court on Devolution”，U.K.Const.L.Blog（19th Feb 2015）.但英國最高法院霍普法官在“AXA保險”案（AXA General Insurance v.Lord Advocate［2011］UKSC 46）中堅持對《1998年蘇格蘭法》予以一般的制定法解釋，并不另眼看待。④Id.可見，英國對于哪部制定法算是晉升憲法之列尚無通說。所以是否可以將《1998年人權法》所創(chuàng)設的法律監(jiān)督機制直接稱為“違憲審查”，也尚存疑問。

二、《1998年人權法》:內外挑戰(zhàn)和覆水難收

《1998年人權法》自誕生之初就面臨這一系列內外挑戰(zhàn)。就《1998年人權法》的規(guī)定本身而言，有幾個問題是它自始即無法輕易駕馭的。第一，《1998年人權法》并不解決一般性的制定法沖突。它只能處理其他制定法與《1998年人權法》上的歐洲人權法規(guī)范的沖突，并要求其他制定法與《1998年人權法》取得一致。但是，制定法之間的沖突可能發(fā)生在其他規(guī)范上，這在英國法上仍然只能靠老辦法解決，或者仍然無法解決。第二，對于附屬立法、行政行為也是一樣，《1998年人權法》并不過問歐洲人權規(guī)范之外的司法審查。第三，也是比較重要的一點是，《1998年人權法》并不處理私行為侵犯基本人權或者所謂“憲法權利”的問題。在其他國家，其成文憲法很可能包括大量的人權規(guī)范，籠罩全部公私生活，如果他們恰好又有強大的違憲審查機制，則當部門法無法處理私行為對憲法權利的侵害時，受害人仍可求助于憲法。這一點是《1998年人權法》無從做到的。如果歐洲人權法上的這些權利也存在于普通法上，那么私行為的侵害就可以得到普通法法院的救濟；如果并不存在，那么受害人就沒有通過訴訟得以救濟的可能；換言之，也就是說沒有遭受法律意義上的侵權。這和人們的直覺可能不太一致。

《1998年人權法》面臨的外部壓力則更大。英國首相卡梅隆直陳，給在監(jiān)獄服刑的罪犯投票權使他感到惡心。①S.Lambrecht，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？Criticism of the European Court of Human Rights:A UK Phenomenon？”，UK Const.L.Blog（27th Jul 2015）.其實，歐洲人權法院的判決只是給保守黨擴散歐洲懷疑論提供了又一個借口。麻煩在于，在2015年的英國大選中，卡梅隆領導的英國保守黨獲得大勝。保守黨在競選大綱中已經承諾，切斷英國法院和歐洲人權法院的正式連接，要求國內的“最高”法院決定人權事項。在2015年新一屆議會的女王演講宣諭（Queens’speech）中，政府進一步承諾將要提出英國權利法案（British Bill of Rights）的草案來落實競選大綱。②H.Fenw ick，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？Backing Down on HRA Repeal in the Queen’s Speech？De-railed Plans for Rapid Introduction of a British Bill of Rights”，UK Const.L.Blog（29th May 2015）.人們于是認為，英國權利法案將成為《1998年人權法》的替代品，后者在此政治條件下已經走到生命盡頭。

不過認真分析即可發(fā)現(xiàn)，這種想法其實過于簡單。首先，《歐洲人權公約》本身并未要求各國建立國內法院與歐洲人權法院之間的任何“正式連接”。而且《1998年人權法》也只是要求英國的普通法法院“考慮”歐洲人權法院的判決，并未要求普通法法院將歐洲人權法院的判決奉為圭臬，按照“遵循先例”原則一體適用。所以，究竟如何以一部新的“英國權利法案”達到“切斷英國法院和歐洲人權法院的正式連接，要求國內的最高法院決定人權事項”之目的其實堪虞。

實際上，《1998年人權法》已經極大地改變了英國的法律體系，顯現(xiàn)出覆水難收之勢。

當然，也有論者指出，《1998年人權法》其實并沒有那么重要。在英國，不單有《1998年人權法》在保護人權，其他一系列制定法、普通法都是人權的捍衛(wèi)者。而且在同樣實行西敏寺制的英聯(lián)邦國家，沒有可供司法審查的人權規(guī)范或者只有很弱的人權規(guī)范也都沒有妨礙民主進步和法治發(fā)展。③G.Gee and G.Webber，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？ConventionalWisdom and the Human Rights Act”，UK Const.L.Blog（15th Jun 2015）.實際上，澳大利亞普通法法院的權力比英國就小得多。當澳大利亞普通法法院發(fā)現(xiàn)制定法可能和人權規(guī)范不一致時，他們可以做出一個“不一致解釋”（inconsistent interpretation）宣告，而非像英國普通法法院一樣做出“不一致”（incompatibility）宣告?！安灰恢陆忉尅毙嬉馕吨胀ǚǚㄔ褐皇堑贸隽撕妥h會不同的法律解釋，并不證明議會已經以制定法的形式違反了基本人權。①G.Williams，“An Australian Perspective on the UK Human Rights Act Debate”，U.K.Const.L.Blog（27th Oct2015）.新西蘭的《1990年權利法案》（New Zealand Bill of Rights Act1990）也沒有授權普通法法院宣告“不一致”。

現(xiàn)在的問題在于，如果真的自始至終沒有《1998年人權法》，英國當然可以像澳大利亞或者新西蘭一樣延續(xù)過去的實踐，但是《1998年人權法》已經在多年的司法實踐中造成了廣泛影響。英國普通法法院已經根據(jù)《1998年人權法》作出了一系列關涉公民權利的重要判決，這些判決所體現(xiàn)的原則和思考，即便《1998年人權法》被廢除，也不會被英國普通法法院突然之間棄如敝履。英國最高法院現(xiàn)任首席大法官廖柏嘉（Lord Neuberger）曾說，如果沒有《1998年人權法》，我相信普通法也很可能朝著相同的方向做出相應的改變，畢竟普通法本身就是隨時而變的。②A.Tucker，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？The Anti-Democratic Turn in the Defence of the Human Rights Act”，UK Const.L.Blog（6th Jul 2015）.用英國的諺語說，這就是金酒倒出瓶子，很難裝回去了。

三、《1998年人權法》與英國的權力下放進程

在英格蘭和威爾士，廢除《1998年人權法》意味著該法立刻失效。但在蘇格蘭，由于英國的權力下放安排，問題變得比較復雜。實際上，在決定向蘇格蘭整體下放權力的《1998年蘇格蘭法》中，《1998年人權法》只被簡單地提到兩次?！?998年蘇格蘭法》第126條第1款規(guī)定，所謂“（歐洲人權）公約權利”的含義應當與《1998年人權法》一致?！?998年蘇格蘭法》附件4的第1（2）（f）段規(guī)定，蘇格蘭議會無權修改的制定法包括《1998年人權法》。那么，如果《1998年人權法》被英國的西敏寺議會廢除，在蘇格蘭，直接的結果就是《1998年蘇格蘭法》的上述條款失去意義。但是，在蘇格蘭落實《歐洲人權公約》仍然是英國議會的保留權力，蘇格蘭議會本身是無權制定涉及《歐洲人權公約》的法律的。③I.Jam ieson，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？The repeal of the Human Rights Act and the Sewel Convention in Scotland”，U.K.Const.L.Blog（11th June 2015）.

一方面，如果《1998年人權法》被廢除，取而代之的是一部新的英國權利法案。按照蘇格蘭法的規(guī)定，英國議會在未征得蘇格蘭議會同意的情況下不在權力下放事項上為蘇格蘭立法。那么，這部新的英國權利法案因為十分可能涉及蘇格蘭權力下放事項，所以多半無法在蘇格蘭生效。這樣一來，等于過去由《1998年人權法》施加于蘇格蘭的限制就被一下子取消了。根據(jù)英國最高法院的判決，蘇格蘭議會制定的自治立法不能按照一般的普通法方式予以司法審查。一個看似荒謬的結果就是，從此蘇格蘭議會可以制定不顧《歐洲人權公約》權利的自治立法，隨便被侵權人選擇去歐洲人權法院起訴英國政府。

另一方面，這一荒謬結果可能不會發(fā)生，因為《1998年蘇格蘭法》也要求蘇格蘭議會根據(jù)第35條通過的自治立法以及蘇格蘭政府的行政行為不得違反英國承擔的國際義務。英國中央政府的國務大臣有權監(jiān)督蘇格蘭議會和政府履行國際義務。過去，由于《1998年人權法》的存在，《歐洲人權公約》義務被排除在上述國際義務之外。如果《1998年人權法》被廢除，那么《歐洲人權公約》義務就又成了蘇格蘭議會和政府必須遵守的國際義務。①I.Jam ieson，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？The repeal of the Human Rights Act and the Sewel Convention in Scotland”，U.K.Const.L.Blog（11th June 2015）.甚至因為《歐洲人權公約》的牽涉是如此廣泛，結果可能就不是蘇格蘭議會的自治立法權被擴大，而是恰恰相反，從此英國中央政府的國務大臣可以借口《歐洲人權公約》國際義務持續(xù)不斷地干涉蘇格蘭議會的自治立法行為和蘇格蘭政府的行政行為，多方限制和縮小蘇格蘭在英國權力下放進程中已然享有的自治權力。實際上，主權國政府以人權規(guī)范控制地方政府的自治權力是普遍存在的現(xiàn)象。在英聯(lián)邦國家中，加拿大的《權利法案》曾經遭到魁北克政府的抵制，并被后者視為加拿大聯(lián)邦政府的擴權陰謀就是典型的案例。就這一點而言，廢除《1998年人權法》可能恰恰是近年來與英國中央漸行漸遠的蘇格蘭地方政府所不愿看到的。

至于蘇格蘭法院，在《1998年人權法》出現(xiàn)以前，他們對《歐洲人權公約》的態(tài)度實際上是相對消極的。所以，不能簡單斷言蘇格蘭普通法在應對《歐洲人權公約》及其權利時會做出像英格蘭普通法同樣的變化。

四、余論

對于我國憲法學界而言，2015年英國出現(xiàn)的廢除《1998年人權法》論爭可能令人驚訝甚至失望。英國議會雖然基于“議會主權”原則，保有隨時廢止包括《1998年人權法》在內的任何制定法的權力。但在2015年之前甚至直到今天，英國內外的普遍預測仍然和10年前何海波的判斷一樣:“議會廢止《人權法》，更因受內在和外在的限制，幾無可能?！雹诤魏２?“沒有憲法的違憲審查——英國故事”，載《中國社會科學》2005年第2期。但這一動議能夠出現(xiàn)于保守黨政綱和女王宣諭，并在英國憲法學界引發(fā)煞有其事的討論，這本身就值得我國矚目。李蕊佚曾經分析，“抵制法院的判決將面臨的政治后果、歐洲人權法院判決英國政府敗訴后將承擔的法律后果、三個分支之間的禮讓傳統(tǒng)以及英國公眾對法院的尊敬，構成了‘不一致宣告’的實際效力。英國法院和歐洲人權法院共同產生的影響，使得‘不一致宣告’成為司法限制議會侵害公民權利的有力手段”。③李蕊佚:“議會主權下的英國弱型違憲審查”，載《法學家》2013年第2期。在此前提下，論者認為，英國的“違憲審查”模式雖然表面上尊重了自稱擁有全權的立法機關，但實質上可以達到和所謂“強違憲審查”模式趨同的效果，以保護基本人權。但2015年英國關于《1998年人權法》存廢的論爭顯示，西敏寺體制下?lián)碛腥珯嗟牧⒎C關暨行政機關并不是任人敲掉牙齒的顢頇古獸，仍然可以抓住機會隨時啟動政治議程，而司法機關因為早已馴順于“議會主權”的神主牌下并無置喙的機會。你方暗度陳倉，他已洞若觀火。

而在2015年英國關于《1998年人權法》存廢的論爭中出現(xiàn)的另一理論更值得我們特別關注。作為對政治力量的反動，英國憲法學界和司法人士紛紛提出所謂《1998年人權法》已然創(chuàng)造出“既成法理/判決”（entrenched human rights jurisprudence），將《歐洲人權公約》的權利規(guī)范以自身為橋梁實現(xiàn)了“英國化”或者“普通法化”。應當說，這才是這類納入人權規(guī)范條款的制定法的威力所在。實際上，我國憲法學界早已遭遇這種學說。根據(jù)香港臨時立法會的決定，香港特別行政區(qū)基本法并不承認港英時代制定的《香港人權法案條例》自行宣布的凌駕性，予以廢止?？墒?，香港回歸后特區(qū)的普通法法院仍然根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》中關于國際人權公約的規(guī)定和《香港人權法案條例》對特別行政區(qū)的制定法予以司法審查并宣布無效。有學者隨即指出，在香港普通法中圍繞著經由《香港人權法案條例》落實的國際人權規(guī)范的“既成法理/判決”。此時，即便將《香港人權法案條例》全部廢除，甚至中斷它和國際人權公約的關系，恐怕也無濟于事。可見，普通法法院面對強勢的政治力量、立法和行政機關并非沒有反抗手段。這種反抗的基礎并非立法機關施舍的某個制定法，而是由普通法法院獨斷的普通法本身。這也意味著，如果沒有普通法的依靠，僅僅是一個意圖有為的司法機關，其施展空間十分有限。南橘北枳，理所當然。

此外，在2015年英國關于《1998年人權法》存廢的論爭中凸顯的人權規(guī)范與地方自治規(guī)范沖突也應當引起我們的適度注意。當單一制國家落實權力下放安排時，統(tǒng)一的司法體系往往成為維系國家整合的機制。實踐證明，英國和西班牙的中央司法機關都是國家統(tǒng)一的支持者，特別是西班牙憲法法院，已經成為抗衡地方民族主義運動的堅固堡壘。①屠凱:“西方單一制多民族國家的未來——進入21世紀的英國和西班牙”，載《清華法學》2015年第4期。而司法體系的統(tǒng)一也有其顯而易見的合理性，公民不分地域和民族可以得到國家司法機關對其被侵害權利的平等救濟，合乎國際人權規(guī)范的要求。所以，當司法機關也在權力下放的過程中被地方所俘獲時，人權規(guī)范就成了主權國的最后保證。有了人權規(guī)范，一國公民即便身處自治地方行政區(qū)域，也可獲得與該區(qū)域主體居民大致不差的對待。而一旦人權規(guī)范無法束縛地方政權，這些政權往往會以自治為名義，大肆侵害區(qū)域內非主體居民的合法利益。這一問題當然并非無足輕重。在這個意義上，與其制定一個保守黨色彩濃厚的“英國權利法案”，倒不如行之有效的《1998年人權法》更能收拾早已罅隙顯露的英國自治地方民心。這一層關節(jié)雖然是英國中央的保守黨政府之前未曾深思的，但卻可能影響他們的抉擇。