常紀(jì)文

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

新常態(tài)下我國(guó)生態(tài)環(huán)保監(jiān)管體制改革的問(wèn)題與建議
——國(guó)際借鑒與國(guó)內(nèi)創(chuàng)新

常紀(jì)文

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

摘要我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，橫向上具有統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的特點(diǎn)，縱向上具有中央與地方的分級(jí)監(jiān)督管理相結(jié)合的特點(diǎn)，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)。但也存在一些問(wèn)題，如橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調(diào)；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足；社會(huì)和市場(chǎng)參與不足，多元共治的環(huán)保體制尚未健全。域外具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能趨向獨(dú)立和綜合、環(huán)境保護(hù)和其他鄰接領(lǐng)域監(jiān)管職能趨向合并、環(huán)境保護(hù)職能趨向分散三類(lèi)代表性體制，體現(xiàn)權(quán)威性加強(qiáng)、集中與分散相結(jié)合、強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作等發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，橫向上可以賦予環(huán)保部門(mén)宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法、公共服務(wù)的職能和協(xié)調(diào)權(quán)；縱向上加強(qiáng)國(guó)家一級(jí)的環(huán)保監(jiān)督管理能力，保障落實(shí)省一級(jí)的環(huán)保責(zé)任。為了建立自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)制，有必要恢復(fù)設(shè)立國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室，明確地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，在地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治監(jiān)管體制機(jī)制，明確專(zhuān)門(mén)監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制等。

關(guān)鍵詞生態(tài)環(huán)境；自然資源；監(jiān)管體制；改革

引言

最近，中共中央政治局審議通過(guò)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提及生態(tài)環(huán)境保護(hù)“監(jiān)管統(tǒng)一”，意味著大部制改革的帷幕正式拉開(kāi)。

1　我國(guó)現(xiàn)行管理體制機(jī)制的特點(diǎn)與總體評(píng)價(jià)

1.1 特點(diǎn)

其一，從橫向的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制機(jī)制具有統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的特點(diǎn)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第7條第1款與第2款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)與各地方的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。該條第3款規(guī)定：“國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！边@種統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制是由我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性、環(huán)境問(wèn)題的綜合性以及行政管理的高效性決定的。這種管理體制既保證了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的主導(dǎo)地位，又重視了其他有關(guān)部門(mén)的分工負(fù)責(zé)作用，因此比較科學(xué)。

其二，從縱向的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制機(jī)制具有中央與地方的分級(jí)監(jiān)督管理相結(jié)合的特點(diǎn)。環(huán)境問(wèn)題具有全局性的特點(diǎn)，故需中央政府出面干預(yù)，發(fā)揮中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用。環(huán)境保護(hù)又具有區(qū)域性、流域性的特點(diǎn)，故也要充分發(fā)揮地方各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)和其他具有環(huán)境保護(hù)職權(quán)的部門(mén)的主動(dòng)性與積極性。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第7條第1款至第4款的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，對(duì)全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”。

其三，2002年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》之后，國(guó)務(wù)院和國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布了包括環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的綜合執(zhí)法行政規(guī)章。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制具有綜合性和專(zhuān)業(yè)性相結(jié)合的特點(diǎn)。

1.2 總體評(píng)價(jià)

從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制，和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平是相適應(yīng)的，從無(wú)到有，從初步建立到比較完善，因?yàn)樯婕碍h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問(wèn)題，所以，體制機(jī)制改革的過(guò)程比較曲折。

從職能職責(zé)來(lái)看，從1979年起，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，就是環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)以及屬地負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制和責(zé)任機(jī)制。但是這一體制，從一開(kāi)始就存在缺陷，即污染防治和生態(tài)破壞的統(tǒng)一監(jiān)管，因?yàn)榻y(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的機(jī)制沒(méi)有建立，所以一直沒(méi)有很好地運(yùn)行。環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職責(zé)由最初的監(jiān)管“三廢”到現(xiàn)在的監(jiān)管自然生態(tài)和核與輻射安全，到現(xiàn)在的節(jié)能減排，總的來(lái)說(shuō)，是不斷增強(qiáng)的。

從機(jī)構(gòu)建設(shè)來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)環(huán)保體制是不斷增強(qiáng)的，目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)從專(zhuān)業(yè)監(jiān)管擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)部門(mén)的監(jiān)管，擴(kuò)展到資源部門(mén)的監(jiān)管，使環(huán)境保護(hù)監(jiān)管有了抓手。無(wú)論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的建設(shè)，都是加強(qiáng)的。但是和事業(yè)單位的增強(qiáng)相比，無(wú)論是人力還是裝備，監(jiān)管部門(mén)的增強(qiáng)都遜色一些。

從能力建設(shè)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，除了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”和其他日常監(jiān)管外，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管已經(jīng)擴(kuò)展到區(qū)域開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、發(fā)展政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、氣候變化應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域，監(jiān)管手段從執(zhí)法、監(jiān)測(cè)信息收集、信息公開(kāi)、宣教等擴(kuò)展到社會(huì)共治。其中，環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象和領(lǐng)域都有所發(fā)展。

2　我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制存在的問(wèn)題

2.1 橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調(diào)；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足

總的問(wèn)題是：在橫向上，環(huán)保監(jiān)管職能分散，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，統(tǒng)一監(jiān)管不足，環(huán)境與發(fā)展綜合決策體系不健全。在縱向上，上下級(jí)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的動(dòng)力。

實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保行政監(jiān)管體制和機(jī)制在防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞、保障生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要的作用，但在現(xiàn)實(shí)中也發(fā)現(xiàn)了一些統(tǒng)籌不足的問(wèn)題。什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理？統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)有什么區(qū)別？統(tǒng)一監(jiān)督是否包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)其他部門(mén)職責(zé)履行情況的監(jiān)督？法律沒(méi)有進(jìn)一步的界定。理論界普遍認(rèn)為，環(huán)境包括自然資源，統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督自己和其他部門(mén)的自然資源和環(huán)境保護(hù)工作。但一些政府部門(mén)擔(dān)心自己的分工負(fù)責(zé)職權(quán)被環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)架空，也不愿意看到另外一個(gè)非監(jiān)察性質(zhì)的政府部門(mén)來(lái)監(jiān)督自己的履職情況，因此不太贊成理論界的觀點(diǎn)。由于自然資源之間具有生態(tài)方面的相互影響性，生態(tài)環(huán)境和處于其中的自然資源具有相互影響性，當(dāng)有關(guān)部門(mén)因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開(kāi)發(fā)利用發(fā)生交互性的職權(quán)糾紛和矛盾時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與水利、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門(mén)為互不隸屬的行政部門(mén)，因此，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)即使想發(fā)揮統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，也不一定得到其他部門(mén)的認(rèn)同。這不僅影響環(huán)境保護(hù)行政統(tǒng)籌監(jiān)管的效率，還阻礙了環(huán)境和自然資源保護(hù)全局工作的開(kāi)展，損害政府的公信力。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)目前實(shí)際發(fā)揮的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用，從應(yīng)然性角度看，還相當(dāng)不夠。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)范自然資源、生態(tài)保護(hù)，還規(guī)范污染防治，但總的來(lái)說(shuō)，該法側(cè)重于污染防治，甚至一些學(xué)者基于此認(rèn)為該法本質(zhì)上是污染控制法。雖然此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?，但是總的?lái)說(shuō)和生態(tài)保護(hù)有關(guān)的自然資源開(kāi)發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面規(guī)定修改得很少，綜合性不足，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒(méi)有得到糾正?；凇董h(huán)境保護(hù)法》仍然屬于全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級(jí)一樣，難以起統(tǒng)帥這些環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域法律的作用，以及沒(méi)有上升為大環(huán)境意義上的環(huán)境保護(hù)基本法的現(xiàn)實(shí)情況。所以，一些學(xué)者認(rèn)為此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》部門(mén)立法的色彩仍很濃厚，可以為環(huán)境保護(hù)部門(mén)提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實(shí)效所用，但對(duì)于遵守各領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)立法的水利、國(guó)土、林業(yè)、海洋等部門(mén)則難以適用?？梢哉f(shuō)，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)之間存在職能交叉且缺乏制度化、程序化、規(guī)范化、有約束力的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使得環(huán)境監(jiān)管實(shí)際工作中常出現(xiàn)互相推諉或扯皮現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部際協(xié)調(diào)機(jī)制雖然存在，但以全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式出現(xiàn)，而該機(jī)制缺乏行使職能的法定途徑，在促進(jìn)綜合決策、加強(qiáng)環(huán)保協(xié)調(diào)方面作用十分有限。2014年，全國(guó)開(kāi)始在100多個(gè)市縣開(kāi)始實(shí)行環(huán)境保護(hù)的多規(guī)合一，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃合一。這對(duì)促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策是非常有利的。

此外，環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問(wèn)題在于有效性不足，特別是在縱向上，中央政府對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效的約束。主要的原因在于，地方的人事和財(cái)權(quán)都在同級(jí)黨委和政府手中，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)作為專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督部門(mén)，難以有更大的約束和監(jiān)督手段?，F(xiàn)實(shí)中，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)的干部，也很少因?yàn)楣ぷ魍怀鎏岚蔚缴霞?jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)任職。環(huán)境保護(hù)監(jiān)管太嚴(yán)厲，地方不歡迎，會(huì)影響環(huán)境保護(hù)部門(mén)干部的前途；如果監(jiān)管得太寬松，上級(jí)環(huán)保部門(mén)會(huì)批評(píng)，會(huì)影響本地的聲譽(yù)。但是因?yàn)楦刹康氖褂眠€是同級(jí)黨委和政府說(shuō)了算，所以地方環(huán)境保護(hù)干部還是以聽(tīng)地方的話(huà)為主，對(duì)于上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)能應(yīng)付則應(yīng)付。在夾縫中，環(huán)境保護(hù)部門(mén)只能騎墻，本地黨委、政府和商界批評(píng)時(shí)，就監(jiān)管松一點(diǎn)；上級(jí)批評(píng)時(shí)，就監(jiān)管?chē)?yán)一點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，調(diào)動(dòng)地方環(huán)境保護(hù)干部工作積極性的人事激勵(lì)機(jī)制不足。

2.2 社會(huì)和市場(chǎng)參與不足，多元共治的環(huán)保體制尚未健全

國(guó)家治理體系是指中國(guó)治國(guó)理政的制度體系，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化是指中國(guó)治國(guó)理政的能力的現(xiàn)代化?？梢园褍烧呖偨Y(jié)為，一個(gè)是制度體系，一個(gè)是制度能力。在我國(guó)，之所以強(qiáng)調(diào)環(huán)境共治，是基于以下考慮：

首先，主要的原因在于我國(guó)的諸多規(guī)范缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系，其實(shí)施效果并不盡如人意，且在很多領(lǐng)域尚未形成規(guī)范，因此，應(yīng)該對(duì)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域形成廣泛覆蓋的制度體系，讓各種關(guān)系法定化，即保證各種關(guān)系的運(yùn)行處于法律控制的框架之下。

其次，中國(guó)的國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，即要在政府的指導(dǎo)之下發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督以及市場(chǎng)調(diào)解的作用。政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是在需要公權(quán)干預(yù)的領(lǐng)域全面實(shí)行，對(duì)于市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)的，對(duì)于社區(qū)等可以自治的領(lǐng)域，政府的主導(dǎo)則應(yīng)當(dāng)予以退出，改為政府的監(jiān)管和宏觀調(diào)控。

再次，中國(guó)的國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)黨、政府、社會(huì)、公民和市場(chǎng)關(guān)系的制度化，它強(qiáng)調(diào)黨依靠制度來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政府、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，在制度的規(guī)范上，黨對(duì)政府工作，對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)排除隨意性的特點(diǎn)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨和政府的關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化，這樣可以避免盲目地提出黨政分開(kāi)等諸多不切實(shí)際的觀點(diǎn)。

第四，政府和社會(huì)、政府和市場(chǎng)的關(guān)系要實(shí)行新的制度化。在構(gòu)建新的和諧社會(huì)的條件下，政府對(duì)社會(huì)以什么樣方式進(jìn)行引導(dǎo)與干預(yù)，干預(yù)的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、后果等均應(yīng)通過(guò)立法做出完善的規(guī)定。同樣，公民參與國(guó)家和社會(huì)生活也應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度化的程序予以規(guī)范。國(guó)家治理體系的建設(shè)實(shí)際上就是促進(jìn)這幾個(gè)方面的制度化，使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)，使中國(guó)的科學(xué)發(fā)展觀，在制度化之下生根、發(fā)芽、開(kāi)花、結(jié)果，這是一場(chǎng)新的文明革命，是法治化的文明和制度化的文明，其核心是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化、制度化和程序化。制度化是實(shí)現(xiàn)黨和政府工作持續(xù)發(fā)展的根本保障。

最后，從現(xiàn)實(shí)能力上看，環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府監(jiān)管力量的存在與出現(xiàn)是偶然的，具有視野有限的不足。對(duì)于環(huán)境違法行為，政府因?yàn)榱α坎蛔憬?jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。對(duì)所發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處罰，相對(duì)廣泛的違法行為而言，具有個(gè)別性和偶然性的特點(diǎn)，不能全面、有效打擊違法。而社會(huì)公眾監(jiān)督資源非常豐富，在絕大多數(shù)場(chǎng)合，他們的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量是常態(tài)存在的。而目前，我國(guó)的環(huán)境立法和法律實(shí)施，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政力量的掌控作用，公眾的常態(tài)性發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量不被重視，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)釣魚(yú)執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租式執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位等問(wèn)題層出不窮，使環(huán)境法律規(guī)范的實(shí)施走了調(diào)，變了樣。

3　典型國(guó)家環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

3.1 建設(shè)現(xiàn)狀

世界各國(guó)的環(huán)境管理體制機(jī)制十分復(fù)雜，各有特色。一些國(guó)家的機(jī)構(gòu)隨著形勢(shì)變化在改革，但是一些國(guó)家的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終沒(méi)有變，如瑞士的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，無(wú)論是1994年還是2014年，始終是聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源通訊部，包括聯(lián)邦環(huán)境局和國(guó)家森林局；挪威的機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有變，但是名稱(chēng)有一些變化，如1994年為環(huán)境部，包括自然管理局、國(guó)家污染控制局和文化遺產(chǎn)局，2014年變更為自然和環(huán)境部。對(duì)于發(fā)展變化的環(huán)境監(jiān)管體制，代表性的大致有以下幾類(lèi)：

1.環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能趨向獨(dú)立和綜合的監(jiān)管體制

一是把環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)從綜合性的大機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，或者從無(wú)到有，設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門(mén)。如1994年希臘的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境、計(jì)劃和公共工程部，而在2014年環(huán)境保護(hù)部門(mén)已獨(dú)立出來(lái)，名稱(chēng)定為環(huán)境、能源和氣候變化部。1994年，冰島作為一個(gè)小國(guó)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，而在2014年卻已有環(huán)境和自然資源部，漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部。新西蘭也是如此，其現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為環(huán)境部。

二是做大做強(qiáng)環(huán)境部門(mén)，把自然資源、公園管理等職權(quán)納入廣義的環(huán)境保護(hù)部門(mén)。1994年，加拿大有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)共有環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會(huì)；而在2014年，整合成了環(huán)境部和核安全委員會(huì)。1994年，保加利亞有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)共有環(huán)境和水資源部、環(huán)境執(zhí)行局、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部（下設(shè)國(guó)家林業(yè)局）、經(jīng)濟(jì)和能源部、核能管理局等；而在2014年，把這些職能整合到了環(huán)境和水資源部。1994年，捷克設(shè)立環(huán)境部、礦業(yè)局和國(guó)家核安全辦公室，以監(jiān)管環(huán)境保護(hù)；而在2014年，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職能卻由環(huán)境部統(tǒng)一行使。1994年，波蘭已設(shè)立環(huán)境部、環(huán)境監(jiān)察總局、能源管理局；而在2014年統(tǒng)一合并到環(huán)境部之中。1994年，愛(ài)沙尼亞的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境部和環(huán)境監(jiān)察局；而在2014年，合并為環(huán)境部。1994年，斯洛文尼亞已設(shè)立環(huán)境空間規(guī)劃和能源部，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和食品部；但在2014年，卻已整合成環(huán)境部和農(nóng)業(yè)部。1994年，瑞典已設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、核能監(jiān)察局、國(guó)家森林局、國(guó)家植物多樣性局、國(guó)家水供應(yīng)和污水監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，而在2014年卻已合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，即氣候與環(huán)境部。值得注意的是，以前單獨(dú)設(shè)立環(huán)境保護(hù)執(zhí)行或者監(jiān)察機(jī)構(gòu)的國(guó)家，大部分已將其合并環(huán)境保護(hù)部門(mén)之中，實(shí)行管理、執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)的合一。

2.環(huán)境保護(hù)和其他鄰接領(lǐng)域監(jiān)管職能趨向合并的監(jiān)管體制

一是結(jié)合管理的方便，把狹義的環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)結(jié)合起來(lái)，但是突出個(gè)別重要自然資源的保護(hù)。如德國(guó)1994年的相關(guān)機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部；而在2014年，可以發(fā)現(xiàn)，除了維持聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不變以外，還將建設(shè)職能合并到聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部，這種體制突出了林業(yè)部門(mén)的重要性。把建設(shè)納入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部，可能和德國(guó)建設(shè)活動(dòng)減少有關(guān)。

二是一些疆域不大的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展比較成型，環(huán)境管理事項(xiàng)成熟、不復(fù)雜，將環(huán)境保護(hù)部門(mén)與其他整合。如2014年，西班牙相關(guān)的機(jī)構(gòu)為環(huán)境部、工業(yè)能源部和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部；而在2014年，卻已把這三個(gè)部整合成農(nóng)業(yè)、食品和環(huán)境部。1994年，意大利設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境部，而在2014年，卻已經(jīng)和其他部門(mén)合并，成為環(huán)境、領(lǐng)土和海洋部。1994年，拉脫維亞已有獨(dú)立的環(huán)境部，但是在2014年，卻和其他部門(mén)整合，成為農(nóng)業(yè)、自然資源和環(huán)境部。1994年，荷蘭已設(shè)立住房、體育和環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、自然資源和漁業(yè)部，交通、公共工程和水管理部；而在2014年已整合成基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部。不過(guò)，澳大利亞疆域廣闊，也采取這種模式，1994年，其已有環(huán)境與水資源部，而在2014年，卻已變化為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部，把人口、社區(qū)等監(jiān)管職能納入進(jìn)來(lái)。

三是由于環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性和跨部性，有的國(guó)家在中央政府內(nèi)設(shè)立了一個(gè)由政府首腦牽頭的部際委員會(huì)，比如意大利設(shè)有環(huán)境問(wèn)題部際委員會(huì)，日本曾經(jīng)設(shè)立了公害對(duì)策審議委員會(huì)。部際委員會(huì)的職權(quán)是制定環(huán)境保護(hù)政策、協(xié)調(diào)各部的環(huán)境資源保護(hù)職能和行動(dòng)。

3.環(huán)境保護(hù)職能趨向分散的監(jiān)管體制

一是將一些特色或者重要領(lǐng)域的監(jiān)管部門(mén)從環(huán)境保護(hù)部門(mén)獨(dú)立出來(lái)。主要表現(xiàn)為：其一，把核安全的監(jiān)管獨(dú)立于環(huán)境監(jiān)管。如1994年美國(guó)有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)共有環(huán)境保護(hù)署和能源部；而在2014年，除了保全這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之外，還已設(shè)立聯(lián)邦核管會(huì)。1994年，法國(guó)的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為環(huán)境部和國(guó)家公園管理局；而在2014年把這兩個(gè)部門(mén)合并，建立生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，同時(shí)，獨(dú)立出核安全局。1994年，英國(guó)已設(shè)立環(huán)境部、北愛(ài)爾蘭環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部；而在2014年，核監(jiān)管辦公室已經(jīng)獨(dú)立，環(huán)境部和其他部門(mén)合并，成為環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部。日本1994年的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為環(huán)境廳（包括氣候變化）、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)??；而在2014年，除了環(huán)境廳早已改名為環(huán)境省之外，農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省的名稱(chēng)沒(méi)有改變，卻單獨(dú)成立核安全監(jiān)管委員會(huì)。韓國(guó)也是如此，1994年，其已設(shè)立環(huán)境部、國(guó)土海洋部、農(nóng)水產(chǎn)食品部；而在2014年，環(huán)境部的名稱(chēng)沒(méi)有變，國(guó)土海洋部拆分成國(guó)土交通部、海洋水產(chǎn)部，農(nóng)水產(chǎn)食品部演變成農(nóng)林畜產(chǎn)部，此外，獨(dú)立設(shè)立核安全與保安委員會(huì)。2014年，印度的原子能管理局就獨(dú)立于其環(huán)境、森林和氣候變化部。其二，將能源監(jiān)管獨(dú)立于環(huán)境監(jiān)管,如立陶宛1994年已有環(huán)境部，而在2014年，卻已增設(shè)能源部。

二是將生態(tài)保護(hù)、自然資源和狹義的環(huán)境保護(hù)相區(qū)別，分別成立機(jī)構(gòu)，如俄羅斯除了設(shè)立自然資源與生態(tài)部、能源部之外，還設(shè)立俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境、技術(shù)與核能監(jiān)督總局。

三是把環(huán)境和自然資源整合到相關(guān)的領(lǐng)域甚至不同的部門(mén)之中。如1994年，愛(ài)爾蘭的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)部；而在2014年，卻已揉到三個(gè)部門(mén)之中，一是環(huán)境、社區(qū)和地方事務(wù)部，二是農(nóng)業(yè)、海洋和食品部，三是通訊、能源和自然資源部。

3.2 發(fā)展趨勢(shì)

綜合以上分類(lèi)，可以看出，無(wú)論哪種分類(lèi)，都是和這個(gè)國(guó)家的國(guó)土疆域大小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和政治體制密不可分。總的來(lái)說(shuō)，環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的發(fā)展具有以下趨勢(shì)：

一是在一些環(huán)境問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重的國(guó)家，政府首腦或國(guó)務(wù)委員或部務(wù)委員會(huì)委員往往兼任或?qū)Ｈ卧摍C(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，因此該機(jī)構(gòu)的級(jí)別可能比一般的部的權(quán)限更大或更有權(quán)威。

二是把狹義的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合監(jiān)管，成立一個(gè)綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是主流；同時(shí)，把自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關(guān)的領(lǐng)域結(jié)合起來(lái)監(jiān)管，也是一個(gè)主流。也就是說(shuō)，雖然各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護(hù)合并成一個(gè)機(jī)構(gòu)，自然資源由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，是主流的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。

三是核安全監(jiān)管的相對(duì)獨(dú)立（如設(shè)立一個(gè)部管局）甚至獨(dú)立也是一個(gè)趨勢(shì)，把氣候變化的應(yīng)對(duì)納入環(huán)境監(jiān)管，或者把氣候變化的監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管由一個(gè)部門(mén)行使，是主流。

四是管理體制大都具有統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的特點(diǎn)。如日本設(shè)立環(huán)境廳甚至環(huán)境省后，仍在十幾個(gè)省廳中設(shè)立了具有一定職權(quán)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，比如在厚生省設(shè)有環(huán)境衛(wèi)生局，在通產(chǎn)省設(shè)立土地公害局，在運(yùn)輸省設(shè)立安全公害課等。美國(guó)除在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、運(yùn)輸部、陸軍部設(shè)立了有關(guān)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)一定領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，比如陸軍部中的工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)疏浚和填理物質(zhì)排放許可證的簽發(fā)以及按聯(lián)邦環(huán)保局的準(zhǔn)則為處理場(chǎng)制定規(guī)格。

五是環(huán)境監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大。許多國(guó)家的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)保護(hù)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物和外來(lái)物種實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。如美國(guó)已專(zhuān)門(mén)成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部和國(guó)防部等10個(gè)部門(mén)組成的外來(lái)入侵物種管理委員會(huì)，制定了全國(guó)外來(lái)物種入侵防治計(jì)劃。 在丹麥，轉(zhuǎn)基因生物的使用、在環(huán)境中釋放和上市銷(xiāo)售均由環(huán)境與能源部主管，相關(guān)申請(qǐng)由其批準(zhǔn)，食品、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部及衛(wèi)生部等部門(mén)參與動(dòng)物和人體等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。挪威環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)本國(guó)履行《生物安全議定書(shū)》和歐盟生物安全指令等事務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)。

六是在監(jiān)管機(jī)制方面，有關(guān)區(qū)域和國(guó)家側(cè)重于建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制，如美國(guó)主要通過(guò)制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來(lái)治理區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境問(wèn)題。美國(guó)國(guó)內(nèi)的州際環(huán)境合作，主要是通過(guò)州政府之間的州際協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)，如《俄亥俄河流域水衛(wèi)生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。

4　改革我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制的方案建議

我國(guó)正在準(zhǔn)備進(jìn)行新的一輪大部制改革?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》第40條規(guī)定：“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，將分散在各部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門(mén)，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行的必要條件和手段?！备母锃h(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制和機(jī)制的改革，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，按照“一件事情應(yīng)當(dāng)有一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌或者最后兜底”的工作思路，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門(mén)長(zhǎng)期統(tǒng)一監(jiān)督管理的優(yōu)勢(shì)，授予環(huán)境保護(hù)部門(mén)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治方面的統(tǒng)籌權(quán)和最后兜底權(quán)。

4.1 橫向的改革方案

在橫向上，賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)的職能，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和其他部門(mén)的生態(tài)保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、氣候監(jiān)測(cè)、節(jié)能減排的職能，使其他部門(mén)聽(tīng)從環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一服務(wù)和統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)力。具體的改革方案可以設(shè)計(jì)為以下五套：

一是統(tǒng)一監(jiān)管自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、污染防治的體制，即將自然資源監(jiān)管（包括山、林、草、田、湖、河、礦、大氣、水、核）、生態(tài)保護(hù)、污染防治、核安全監(jiān)管等職能統(tǒng)一交給一個(gè)新的部門(mén)監(jiān)管。這個(gè)部門(mén)可以改名為“生態(tài)環(huán)境與自然資源部”或者“生態(tài)環(huán)境與自然資源資源委員會(huì)，這是大部制的思路。這個(gè)體制有一個(gè)好處，即一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性，缺點(diǎn)是涉及部門(mén)多，整合難度相當(dāng)大，機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，效率不高。目前，在一個(gè)疆域和經(jīng)濟(jì)大國(guó)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)這種大一統(tǒng)的體制。如果國(guó)家同意這種體制，可以在該大部之下成立若干個(gè)副部級(jí)局，如國(guó)家自然資源監(jiān)管局，國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局、國(guó)家核安全監(jiān)管局等，加強(qiáng)相關(guān)事務(wù)的綜合管理。

二是統(tǒng)一監(jiān)管生態(tài)保護(hù)和污染防治的體制。即將生態(tài)文明體制分為自然資源監(jiān)管部門(mén)和生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)兩類(lèi)。將自然資源監(jiān)管中的用途管制交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使；將環(huán)境保護(hù)部門(mén)的生態(tài)保護(hù)職能和自然資源監(jiān)管部門(mén)有關(guān)生態(tài)保護(hù)職能整合，交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使；污染防治和核安全監(jiān)管職能由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使。在這種體制下，可以考慮成立“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部（或者國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)）”和“國(guó)家自然資源部（或者國(guó)家自然資源委員會(huì)）”。如以環(huán)境保護(hù)部為主體成立新的“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”，那么應(yīng)當(dāng)劃入水生態(tài)、土地生態(tài)、森林生態(tài)、草原生態(tài)、農(nóng)業(yè)生態(tài)、野生動(dòng)物保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、荒漠化防治、濕地環(huán)境保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)等監(jiān)管職能，如排污總量的確定職能，排污口監(jiān)管職能，農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管職能、船舶水污染防治職能、城鎮(zhèn)污水處理和管網(wǎng)建設(shè)監(jiān)管職能、氣候變化應(yīng)對(duì)等職能。國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）的自然資源監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家生態(tài)環(huán)境部提出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求或者用途管制要求。這種改革的好處是維持了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性，缺點(diǎn)是國(guó)家生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)保護(hù)的直接監(jiān)管缺乏抓手，產(chǎn)生一個(gè)現(xiàn)象，即在同一個(gè)載體上，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）都去監(jiān)管的重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，這是不科學(xué)的。如果國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）僅管自然資源資產(chǎn)，不負(fù)責(zé)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，就有必要在整合的基礎(chǔ)上適當(dāng)保留一些其他資源監(jiān)管部門(mén)，由這些部門(mén)負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管工作。

三是對(duì)前種機(jī)構(gòu)改革的方案進(jìn)行調(diào)整，考慮成立“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部（或者國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)）”和“國(guó)家自然資源部（或者國(guó)家自然資源委員會(huì)）”。但“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”和“國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）”的職能與前種改革方案不一致。不一致的地方是，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部除了直接監(jiān)管自然保護(hù)區(qū)外（可以考慮納入國(guó)家公園監(jiān)管職能），對(duì)其他生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃（如用途管制），提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督、進(jìn)行事故調(diào)查、統(tǒng)一事故應(yīng)急、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)預(yù)警、統(tǒng)一信息公開(kāi)、統(tǒng)一調(diào)查評(píng)估、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范等，但是其他具體的生態(tài)保護(hù)工作由國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）行使。之所以這樣，是因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)工作需要抓手，自然資源歸誰(shuí)監(jiān)管，以在自然資源為載體的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作就由誰(shuí)負(fù)責(zé)比較妥當(dāng)。這樣，可以防止多頭在一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)象，改革的阻力比較小。如果國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）僅管自然資源資產(chǎn)，不負(fù)責(zé)自然資源的開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)，就有必要在整合的基礎(chǔ)上適當(dāng)保留一些其他資源監(jiān)管部門(mén)，由這些部門(mén)負(fù)責(zé)與本部門(mén)監(jiān)管自然資源有關(guān)的生態(tài)保護(hù)工作。

四是統(tǒng)一并強(qiáng)化現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)部門(mén)污染防治監(jiān)管的職能，維持現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職能。這就需要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。由于交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)有本領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管抓手，所以，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)一家直接承擔(dān)所有的監(jiān)管，也不現(xiàn)實(shí)。這需要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)在大氣、水、土壤等環(huán)境污染和核安全監(jiān)管方面的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，其他部門(mén)的所有環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)必須服從環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一指導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，其他部門(mén)必須向環(huán)境保護(hù)部門(mén)匯報(bào)本部門(mén)的環(huán)境保護(hù)工作。如果有可能，可以考慮把化學(xué)品的安全和環(huán)境監(jiān)管予以結(jié)合，在環(huán)境保護(hù)部下組建化學(xué)品監(jiān)管局。

五是維持現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)——“國(guó)家環(huán)境保護(hù)部”，但放棄生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職能，改由新成立的“國(guó)家自然資源和生態(tài)保護(hù)部”行使。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，按照前種方案對(duì)環(huán)境污染和核安全監(jiān)管負(fù)責(zé)。

總的來(lái)看，基于監(jiān)管的連續(xù)性，基于生態(tài)文明體制改革的要求，第二種和第三種方案妥當(dāng)一些。在第二種和第三種方案中，第三種方案似乎更加科學(xué)一些，國(guó)土資源部門(mén)的不同意見(jiàn)也會(huì)小一些，但是以后在生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法方面扯皮的事情也會(huì)多。建議國(guó)家采取第三種方案。

4.2 縱向的改革方案

在縱向上，加強(qiáng)國(guó)家一級(jí)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力，保障落實(shí)省一級(jí)的環(huán)保責(zé)任。國(guó)家一級(jí)除了保留重大事項(xiàng)和跨區(qū)域、流域的事項(xiàng)管理權(quán)，如大氣排放指標(biāo)交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等外，其他的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)下放由省一級(jí)行使。建立引導(dǎo)和監(jiān)督地方有效實(shí)施環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃的行政監(jiān)督、財(cái)政預(yù)算體制和制度、機(jī)制安排。

在基層層面，按照黨的十八大報(bào)告要求，加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)可以采取以下模式設(shè)立：（1）組建環(huán)境保護(hù)監(jiān)管科，如果條件不成熟，可以整合現(xiàn)有的綜治科等的力量，組建綜合執(zhí)法科，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和裝備配備，開(kāi)展安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管工作。對(duì)于執(zhí)法工作，可以采取授權(quán)執(zhí)法的模式，即由縣級(jí)環(huán)保部門(mén)授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，對(duì)于一定范圍內(nèi)的處罰數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使。（2）各縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)立直屬的執(zhí)法站，進(jìn)行巡視并執(zhí)法。在這種格局下，并不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)助監(jiān)管職責(zé)。（3）擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)協(xié)助執(zhí)法的力量，協(xié)助縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局開(kāi)展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。

在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，突出國(guó)家一級(jí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量管理的監(jiān)督作用?！笆濉睍r(shí)期，建議市縣兩級(jí)不再承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的職責(zé)。市縣兩級(jí)通過(guò)信息共享的手段，獲取本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量信息。對(duì)于污染源的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)測(cè)，仍然由各市縣負(fù)責(zé)。

5　建立自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)制

5.1 近期恢復(fù)設(shè)立國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室，為以后成立實(shí)體性的國(guó)家和地方生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)打好基礎(chǔ)

目前，全國(guó)的呼聲很強(qiáng)烈，即為協(xié)調(diào)全國(guó)的自然資源和環(huán)境保護(hù)工作，近期可考慮在國(guó)務(wù)院之下設(shè)立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室，由主管環(huán)境保護(hù)工作的副總理?yè)?dān)任委員會(huì)的主任，副主任由國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)擔(dān)任，成員單位由自然資源和環(huán)境保護(hù)有關(guān)的部委局組成。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室設(shè)在環(huán)境保護(hù)部，其日常工作由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)，辦公室主任由環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)擔(dān)任。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的職責(zé)包括：在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，貫徹國(guó)家安全生產(chǎn)方針、政策和有關(guān)法律、法規(guī)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策、立法和措施的制定；組織協(xié)調(diào)、研究解決重大的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題；考核國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位和各省級(jí)人民政府的自然資源和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職情況，督促檢查環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況；通報(bào)重大的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題和事件，協(xié)調(diào)并督促全國(guó)重大環(huán)境隱患的治理工作，督辦惡性或者有特別重大影響的環(huán)境保護(hù)事件，研究重大環(huán)境事故的責(zé)任追究；表彰、獎(jiǎng)勵(lì)安全工作先進(jìn)地區(qū)、單位和有功人員。地方各級(jí)人民政府也要參照設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室，并將辦公室設(shè)在各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。

在國(guó)家推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制改革時(shí)，在國(guó)家層面，可以成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境部（或者國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)），在其下可以設(shè)立幾個(gè)副部級(jí)局，如國(guó)家生態(tài)與林業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管局、環(huán)境污染統(tǒng)一監(jiān)管局、核安全監(jiān)管局、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管局、生態(tài)環(huán)境考核與事故統(tǒng)一調(diào)查局、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與事件應(yīng)急局、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局等部門(mén)。

5.2 明確地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)

由于國(guó)家生態(tài)環(huán)境部（或者國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)）沒(méi)有成立，目前可以采取過(guò)渡性措施，明確本市和區(qū)縣環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)。

一是由環(huán)境保護(hù)部門(mén)承擔(dān)同級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室的工作。具體職責(zé)可以為：研究提出環(huán)境保護(hù)重大方針政策和重要措施的建議；監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位和下級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)工作；組織環(huán)境保護(hù)大檢查和專(zhuān)項(xiàng)督查；參與研究有關(guān)部門(mén)在產(chǎn)業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作；負(fù)責(zé)組織一定等級(jí)的事故調(diào)查處理和辦理結(jié)案工作；組織協(xié)調(diào)一定等級(jí)的事故應(yīng)急救援工作；指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作；承辦環(huán)境保護(hù)委員會(huì)召開(kāi)的會(huì)議和重要活動(dòng)，督促檢查環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議決定事項(xiàng)的貫徹落實(shí)情況；對(duì)同級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位開(kāi)展環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職工作的年度考核；對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題和群眾反映的重大問(wèn)題，以環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室的名義予以建議、通報(bào)和掛牌督辦。

二是明晰環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)?？梢詾椋航M織起草環(huán)境保護(hù)方面的綜合性法律和行政法規(guī)，制定環(huán)境保護(hù)綜合性規(guī)章，統(tǒng)一發(fā)布所有的環(huán)境信息和公報(bào)，協(xié)調(diào)與外國(guó)政府、國(guó)際組織及民間組織環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際交流與合作；研究擬訂環(huán)境保護(hù)方針政策和環(huán)境保護(hù)方法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，并組織實(shí)施；優(yōu)化全國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；組織、指導(dǎo)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)宣傳教育和科技研發(fā)工作；設(shè)立統(tǒng)一的投訴舉報(bào)郵箱和電話(huà)，并將舉報(bào)事項(xiàng)移送分工負(fù)責(zé)部門(mén)辦理，并監(jiān)督辦理回復(fù)的落實(shí)；對(duì)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員單位履行自然資源和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的情況開(kāi)展監(jiān)督型執(zhí)法；針對(duì)監(jiān)督性執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和社會(huì)舉報(bào)的問(wèn)題，約談違法責(zé)任單位和個(gè)人，約談監(jiān)管不力的監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人；通報(bào)環(huán)境保護(hù)事件和責(zé)任人，通報(bào)違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門(mén)，督促環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員單位限期糾正不依法行政的現(xiàn)象；統(tǒng)一組織調(diào)查環(huán)境保護(hù)事故，并提出處理建議。如有可能，在修改“三定”方案時(shí)，可以把“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的措詞修改為“綜合監(jiān)督管理”或者“統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”。對(duì)于無(wú)法確認(rèn)分工負(fù)責(zé)監(jiān)管單位的，環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)管職責(zé)。

5.3 在地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)處（科）、統(tǒng)一監(jiān)管處（科）和事故調(diào)查處（科）等統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并調(diào)整其他處（科）和事業(yè)單位的職責(zé)

省級(jí)環(huán)境保護(hù)局設(shè)立環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)處，具體承擔(dān)省級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室的日常工作，如統(tǒng)一發(fā)布信息、公報(bào)，組織國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的會(huì)議等，組織對(duì)省級(jí)人民政府與環(huán)境有關(guān)的職能部門(mén)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職情況的年度考核等。統(tǒng)一監(jiān)管處負(fù)責(zé)綜合事務(wù)、國(guó)土資源統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、林業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、氣候變化統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)。綜合事務(wù)包括接受和移交違法舉報(bào)電話(huà)和郵箱投訴舉報(bào)的案件，聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展監(jiān)督型執(zhí)法檢查，并開(kāi)展約談、通報(bào)等后續(xù)的監(jiān)管工作。事故調(diào)查處的職能包括綜合性事務(wù)、國(guó)土資源事故調(diào)查、林業(yè)環(huán)保事故調(diào)查、海洋環(huán)保事故調(diào)查、農(nóng)業(yè)環(huán)保事故調(diào)查等事務(wù)，負(fù)責(zé)調(diào)查事故，依法提出責(zé)任追究人和責(zé)任追究的建議。此外，執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對(duì)政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位開(kāi)展監(jiān)督性執(zhí)法工作；宣教中心的工作也要做相應(yīng)的調(diào)整。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)按照工作連續(xù)、上下一致的原則，也要參照設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

5.4 優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治監(jiān)管體制機(jī)制

對(duì)2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第40條的規(guī)定要有正確理解?！坝行蛘喜煌I(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制”的措辭還是承認(rèn)一些部門(mén)和領(lǐng)域在以后有環(huán)境執(zhí)法的任務(wù)。這些環(huán)境保護(hù)監(jiān)管任務(wù)的存在，如旅游部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、工商部門(mén)的綜合信用管理工作，因?yàn)楸O(jiān)管的對(duì)象與生態(tài)環(huán)境有關(guān)系，生態(tài)環(huán)保監(jiān)管工作具有附屬性和非獨(dú)立性，難以剝離到新組建的大部或者委員會(huì)，可以基于“一崗雙責(zé)”予以保留。國(guó)家在“十三五”時(shí)期，將新建或者準(zhǔn)備組建的大部或者委員會(huì)，或者在現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)部門(mén)的基礎(chǔ)上組建一個(gè)大的委員會(huì)或者部，把各部門(mén)具有相對(duì)獨(dú)立性可以剝離的環(huán)境保護(hù)職責(zé)（包括執(zhí)法職責(zé)），劃歸這個(gè)大部或者大委員會(huì)，行使相對(duì)集中的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)和環(huán)境執(zhí)法職責(zé)，如把發(fā)展與改革部門(mén)的氣候變化應(yīng)對(duì)職責(zé)與資源環(huán)境職責(zé)調(diào)整到這個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者部。對(duì)于具有嚴(yán)重附屬性且不能剝離的環(huán)境保護(hù)職權(quán)，其他部門(mén)按照“一崗雙責(zé)”的要求開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作。

環(huán)境保護(hù)和職業(yè)衛(wèi)生、水土流失密切相關(guān)。在安全生產(chǎn)的職業(yè)衛(wèi)生領(lǐng)域，《職業(yè)病防治法》規(guī)定了職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度；在環(huán)境保護(hù)方面，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了類(lèi)似的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度。產(chǎn)生職業(yè)危害的粉塵、噪音和有毒有害物質(zhì)等物質(zhì)或能量如果移至廠界外，就可能產(chǎn)生環(huán)境危害。對(duì)于同類(lèi)物質(zhì)和能量的危害，需要兩個(gè)機(jī)構(gòu)的不同審批，無(wú)疑加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。另外，職業(yè)危害和環(huán)境危害在發(fā)生源頭、工程防護(hù)、監(jiān)測(cè)措施、保護(hù)措施、監(jiān)管方法等方面具有一致或者銜接性。同樣地，《水土保持法》規(guī)定的水土保持評(píng)價(jià)和和環(huán)境影響也具有一致性。所以，有必要對(duì)相關(guān)的審批制度和監(jiān)管體制予以合并或者銜接，加強(qiáng)監(jiān)管的科學(xué)性，提高監(jiān)管的效率，減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。如可行，可以將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局下設(shè)的職業(yè)健康司劃轉(zhuǎn)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，使環(huán)境保護(hù)部門(mén)成為既統(tǒng)一監(jiān)管廠界外，也統(tǒng)一監(jiān)管廠界內(nèi)有害物質(zhì)和能量危害的大環(huán)境保護(hù)部門(mén)。

5.5 明確專(zhuān)門(mén)監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制

在明確環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人民政府明確各成員單位的分工監(jiān)管責(zé)任。為了督促各部門(mén)依法履責(zé)，建議各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)會(huì)同與環(huán)境保護(hù)職責(zé)有關(guān)的單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立環(huán)境保護(hù)依法履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，防止失職和瀆職現(xiàn)象

參考文獻(xiàn)

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Issues and Suggestions of China Ecological Environmental Preservation Regulatory Reform under the New Normal —International Reference and Domestic Innovation

Chang Jiwen
（Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council， Beijing 100010）

Abstract:In China the Ecological environment regulatory regime, with the feature that laterally a combination of unifi ed supervision and management and division of the responsibility, while, longitudinally a hierarchical supervision and management of the central and the local, adapts to the level of our economic and social development. However, there are some issues, such as cross-functional dispersion, the lack of effective coordination, implementation constraints, social and market participants, and the weak longitudinal supervision, which lead to an incomplete multiparty environmental governance system. The foreign environmental regulatory regime has three representative characteristics—functions tend to be independent and comprehensive, environmental protection and other adjacent portion regulatory functions go to merge, environmental preservation functions tend to disperse. The trends refl ect the strengthened authority, combining centralization and decentralization, and emphasis on coordination and cooperation. Ecological environment supervision regime reform in China, can empower environmental protection departments in macro-control, comprehensive coordination, supervision and law enforcement, also public service functions. What’s more, we can strengthen environmental supervision and management capacity at the national level, to guarantee the implementation of environmental responsibility at the provincial level. It is necessary to restore the national andlocal environmental protection committee and its office, in order to establish unified supervision and management mechanisms of natural resource conservation, ecological protection and pollution prevention and control. The institute will clear unified supervision and management responsibilities of local environmental protection departments at all levels, with the establishment of unified supervision and management institutions within the office. It can also help to optimize related fields’ natural resources, ecological protection and pollution prevention regulatory regime and mechanisms, by specifying the dereliction of duty and accountability mechanisms of specialized and comprehensive regulatory and so on.

Keywords:ecological environment; natural resource; regime of supervision and management; reform

中圖分類(lèi)號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-6252（2015）05-0015-09

作者簡(jiǎn)介：常紀(jì)文（1971—），男，法學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授，研究方向環(huán)境政策和法律。