簡政放權(quán)要與加強管理兼顧

簡政放權(quán)和加強環(huán)境管理，均是黨中央、國務院文件安排的近期任務。處理好簡政放權(quán)與加強管理的關(guān)系，考驗環(huán)境保護主管部門的智慧。處理不好，不僅達不到簡政放權(quán)“大道理”的要求，還會喪失建立現(xiàn)代治理體系、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的機遇。

從延安時期采納“精兵簡政”的建議，到國務院印發(fā)《2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，均是我黨從實際出發(fā)做出的抉擇。李克強總理指出，“長期以來，政府對微觀經(jīng)濟運行干預過多、管得過死，重審批輕監(jiān)管，不僅抑制經(jīng)濟發(fā)展活力，也容易滋生腐敗”。名目繁多、無處不在的審批“當關(guān)”、證明“圍城”、公章“旅行”、公文“長征”，浪費人力和物力，貽誤市場機遇；削弱社會公平公正，擠壓創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間；影響黨和政府的形象和威信，挫傷人心民意。針對飽受詬病的“看得見的手”，簡政放權(quán)是“大道理”。

在我國簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務協(xié)同推進的“放、管、服”三管齊下程中，一些地方和行業(yè)的審批事項只換了個“馬甲”，從明的變成了暗的、從上面轉(zhuǎn)到了下面、從政府轉(zhuǎn)到了與政府有關(guān)的中介，審批中的各種“要件”、程序、環(huán)節(jié)等還是關(guān)卡林立。因此，李克強總理指出，簡政放權(quán)不是權(quán)宜之計，而是既利當前又惠長遠的大事?！爸挥邪言摲诺臋?quán)放掉、把不該管的事交出去，集中力量把政府該管的事管好、該服務的服務到位，才能更好地遂民意、促發(fā)展、利和諧”。

雖然李克強總理提到的審批等問題在環(huán)境保護領(lǐng)域或多或少存在，即環(huán)境保護系統(tǒng)也需要簡政放權(quán)，但不能以此推卸環(huán)境管理責任；有些“權(quán)”不僅不能放，還應加強。

改革開放以來，特別是進入新世紀以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了翻天覆地的變化，人均收入水平翻了一番，但也付出了過重的環(huán)境污染代價，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性約束。作為生態(tài)文明體制改革的重要舉措，環(huán)境保護督察方案（試行）、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案、開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）、編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案等文件相繼出臺。習近平總書記指出，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究責任，而且要終身追究。黨政同責彰顯了生態(tài)環(huán)境權(quán)責一致原則，可以有效地約束黨政主要領(lǐng)導干部的決策行為；終身問責制突出了領(lǐng)導干部這個“決定性因素”。試問，在終身追責成為“長了牙齒的老虎”后，哪個領(lǐng)導干部還敢犧牲環(huán)境換政績，還能有恃無恐踐踏環(huán)境？

簡政放權(quán)和加強環(huán)境管理，是一個問題的兩個方面，必須統(tǒng)籌兼顧。雖然環(huán)境保護是政府部門的職能，仍要分清環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場的邊界；不劃清政府部門、事業(yè)單位和企業(yè)的邊界，政府部門難免越位、錯位和缺位。

環(huán)境保護是“市場失靈”領(lǐng)域，應發(fā)揮政府管理和調(diào)控作用。政府的作用是制定環(huán)境保護規(guī)劃、政策、法規(guī)和標準等，對涉及生態(tài)安全等重大公共利益事項審批中，讓權(quán)力在陽光下運行，理順關(guān)系、優(yōu)化流程、從嚴監(jiān)管，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管體系，建立責任追溯制度，加大執(zhí)法力度，提高違法者的成本，實現(xiàn)天藍地綠水清的環(huán)境目標。

用數(shù)據(jù)說話、用事實說明，是一般常識。環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測、統(tǒng)計、評價是一個鏈條上的不同環(huán)節(jié)，均具公益性特點。規(guī)矩應該由政府定，工作既可以由專業(yè)機構(gòu)承擔，也可以由事業(yè)單位來做。數(shù)據(jù)統(tǒng)計、環(huán)境影響評價等，均是如此。執(zhí)法機構(gòu)必須是行政性質(zhì)，否則“警察和小偷”會結(jié)成“利益共同體”，難以保證執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。

環(huán)境保護可以利用市場機制，本質(zhì)是調(diào)整利益關(guān)系，提高污染治理效率。社會團體和非政府組織（NGO）承擔環(huán)境保護的公益性事務，企業(yè)自己或委托第三方進行污染治理。生態(tài)環(huán)境好是全社會共同努力的結(jié)果，是企業(yè)減排、公眾參與和共同行動的結(jié)果，而不僅僅是由政府管出來的。如果沒有好的制度，沒有人的行為文明，好的環(huán)境也會遭到破壞；我國某一時期植被遭砍伐以及改革開放前“越窮越砍”的惡性循環(huán)就是佐證。

不能將環(huán)境保護管理的一切權(quán)利均下放到基層，政策、法規(guī)、標準及執(zhí)法等，至少應當由上一級政府環(huán)境保護部門承擔；且要考慮基層能否接得住、管得了，否則難以避免“無人問事、集體不作為”的局面。對跨區(qū)域的環(huán)境保護，中央政府應起到制定規(guī)劃和政策、協(xié)調(diào)和治理監(jiān)督等方面的責任?！董h(huán)境保護法》規(guī)定了地方政府對當?shù)丨h(huán)境負有保護責任。地方的環(huán)境保護，需因地制宜，重點是“執(zhí)行力”。應當根據(jù)需要設定環(huán)境保護局及其職能，明確必要的人員編制，增加公共財政投入；執(zhí)法人員費用支出不能來自“排污費”，如果人員偏多則應按國務院清查“吃空晌”部署進行精簡，以提高行政效率。

作者簡介周宏春，國務院發(fā)展研究中心研究員、研究室主任，國務院特殊津貼獲得者，主要從事資源、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的政策研究。