文/王爾德

“十三五”“多規(guī)”如何“合一”？
——專訪國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼

文/王爾德

探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的“多規(guī)合一”，是深化生態(tài)文明體制改革的重要舉措之一。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司董祚繼巡視員對(duì)《中國環(huán)境管理》分析，最近發(fā)布的《生態(tài)文明體制總體改革方案》在談到“多規(guī)合一”時(shí)，明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。由此可見，“多規(guī)合一”的目標(biāo)已經(jīng)由過去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”回歸為“統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”。

在構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系上，董祚繼建議，以國土規(guī)劃（宏觀層面）、土地利用總體規(guī)劃（中觀、微觀層面）為基本規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護(hù)等空間規(guī)劃編制過程、成果要求的統(tǒng)一或融合。

董祚繼，男，曾在2008年10月—2015年5月任國土資源部規(guī)劃司司長，現(xiàn)任國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員，長期關(guān)注并研究國土空間規(guī)劃體系。

如何理解“一本規(guī)劃”

《中國環(huán)境管理》：既然“多規(guī)合一”的目標(biāo)要形成一個(gè)市縣“一本規(guī)劃”，那么這個(gè)規(guī)劃究竟是什么規(guī)劃？

董祚繼：按照四部委的通知要求，以及各部門對(duì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)試點(diǎn)的批復(fù)意見，可以明確的是，合并后的規(guī)劃是“空間規(guī)劃”，即以國土空間為對(duì)象的長期性、全局性、控制性規(guī)劃。但對(duì)于這一規(guī)劃的具體名稱和任務(wù)、內(nèi)容，有關(guān)部門說法不一。

《中國環(huán)境管理》：從四個(gè)部委的試點(diǎn)方案來看，四個(gè)部門都分別有哪些說法？您如何評(píng)價(jià)？

董祚繼：發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部的試點(diǎn)批復(fù)意見提出，“在開展市縣域資源環(huán)境承載能力分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依托，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃，編制形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃”；“市縣發(fā)展總體規(guī)劃的規(guī)劃期到2020年，主要目標(biāo)任務(wù)和空間布局展望到2030年”；“優(yōu)化整合相關(guān)規(guī)劃不同的空間管制分區(qū)，將市縣域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間”。按照這一意見，“合一”后所謂的“空間規(guī)劃”，仍舊是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，其基本期限仍舊是5年。

這樣處理，實(shí)踐中將出現(xiàn)不可調(diào)和的矛盾：其一，按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯要求，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上是著眼宏觀調(diào)控的中短期、指導(dǎo)性規(guī)劃，與著眼解決外部性問題的長期性、控制性的空間規(guī)劃在性質(zhì)上不可調(diào)和；其二，姑且不論以一個(gè)5年規(guī)劃的編制基礎(chǔ)來對(duì)長期的空間布局進(jìn)行展望是否科學(xué)，也不論在一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃中硬塞進(jìn)一段空間管制分區(qū)內(nèi)容是否合理，僅就規(guī)劃功能任務(wù)而言，這樣的規(guī)劃仍舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有覆蓋空間規(guī)劃的基本功能，因此算不得空間規(guī)劃；其三，這樣一個(gè)規(guī)劃有一個(gè)致命缺陷，就是無法形成自上而下的完整的空間規(guī)劃體系，因此無法解決地方規(guī)劃普遍存在的重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)、重局部輕全局、重顯績輕隱績的問題，而這恰恰是當(dāng)前規(guī)劃體制中存在的最突出、最廣泛、最根本的問題，無視這一點(diǎn)，就會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方“一把手”規(guī)劃權(quán)力，進(jìn)一步放任短期政績規(guī)劃，進(jìn)一步弱化中央政府對(duì)國土空間、重要資源和生態(tài)環(huán)境的管控能力。

住建部的試點(diǎn)批復(fù)意見提出，“依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，積極探索以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)的‘多規(guī)合一’工作方法，為改革完善我國空間規(guī)劃體系提供實(shí)踐基礎(chǔ)”；“通過深化法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，制定城市（縣）總體規(guī)劃，逐步代替原有的多個(gè)規(guī)劃，確?！嘁?guī)’在發(fā)展目標(biāo)、主要指標(biāo)、保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等空間管控內(nèi)容的一致性”。按照這一意見，“合一”后所謂的“總體規(guī)劃”倒是空間規(guī)劃，但其與規(guī)劃體制改革方向也存在根本沖突，即無法克服各級(jí)各類城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的重開發(fā)輕保護(hù)、重局部輕全局問題，而這個(gè)問題僅靠城鄉(xiāng)規(guī)劃的自我革新是不可能完成的。事實(shí)上，如果當(dāng)初城鄉(xiāng)規(guī)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)等方面能做到那么高度自覺、自我完善，就不致出現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃了，而正是土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關(guān)系的進(jìn)一步失衡，才守住了18億畝耕地紅線。歷史不會(huì)簡單重復(fù)，更不會(huì)倒退。從世界范圍看，空間規(guī)劃從城市走向區(qū)域、再從區(qū)域走向國土全覆蓋、從開發(fā)性規(guī)劃走向多功能綜合性規(guī)劃是大勢所趨。

國土資源部在試點(diǎn)意見中提出“多規(guī)合一”的改革取向是重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，重點(diǎn)圍繞健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制的生態(tài)文明建設(shè)總要求，以國土規(guī)劃（宏觀層面）、土地利用總體規(guī)劃（中觀、微觀層面）為基本規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護(hù)等空間規(guī)劃編制過程、成果要求的統(tǒng)一或融合，形成圍繞“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃功能互補(bǔ)、各級(jí)各類規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的國家空間規(guī)劃體系。

這樣一個(gè)規(guī)劃體系，是在現(xiàn)行的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)整合而成，無須推倒重來，無須對(duì)法律作重大修改，甚至連規(guī)劃名稱都可直接使用，是改革成本和風(fēng)險(xiǎn)最小、改革目標(biāo)最易達(dá)成的改革方案。

以國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)

《中國環(huán)境管理》：為什么您認(rèn)為國土部的方案切實(shí)可行？

董祚繼：現(xiàn)代意義的國土空間規(guī)劃19世紀(jì)末、20世紀(jì)初起源于英、德等西歐國家，20世紀(jì)60年代以后，大多數(shù)國家由政府組織開展了此項(xiàng)工作。國土空間規(guī)劃作為各國戰(zhàn)略性、綜合性的空間發(fā)展政策，對(duì)統(tǒng)籌開發(fā)國土空間、合理利用國土資源、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)施國土綜合整治等起到了積極的促進(jìn)作用。其發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)以下主要特征：

各國大都建立了獨(dú)立、完整的國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃在功能和性質(zhì)上迥然不同，前者主要擔(dān)負(fù)空間用途管制、資源環(huán)境保護(hù)和國土綜合整治等功能，屬長期性、約束性規(guī)劃；后者主要明確政府工作重點(diǎn)，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等，屬短期性、指導(dǎo)性規(guī)劃。兩類規(guī)劃互為補(bǔ)充，但互不替代。

現(xiàn)代國土空間規(guī)劃日益走向廣覆蓋?，F(xiàn)代國土空間規(guī)劃發(fā)端于城市，逐步向城鄉(xiāng)、區(qū)域、國家乃至洲際層面擴(kuò)展，不僅法國、荷蘭、日本、韓國等具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，就連英國、德國、意大利、丹麥等實(shí)行適度干預(yù)體制的國家也都制定有國家層面的空間綜合規(guī)劃或政策，歐盟也于1999年公布了具有空間規(guī)劃性質(zhì)的《歐洲空間發(fā)展展望》。

總起來看，國土空間規(guī)劃已成為市場經(jīng)濟(jì)國家國土空間管治的通行做法和基本工具，這對(duì)于我們推進(jìn)“多規(guī)合一”是有益的啟示。一方面，每五年編制一次經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確政府重點(diǎn)工作、引導(dǎo)市場行為，仍然十分必要；另一方面，編制實(shí)施國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)、資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治，對(duì)保障全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展也極為重要。

主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)國土空間規(guī)劃

《中國環(huán)境管理》：在國土空間規(guī)劃體系里面，你認(rèn)為《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》扮演一個(gè)什么角色？

董祚繼：主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，共同構(gòu)成了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的完整戰(zhàn)略。從形式來說，戰(zhàn)略與規(guī)劃不同，戰(zhàn)略是一個(gè)綱要和構(gòu)想，對(duì)規(guī)劃編制具有指導(dǎo)意義，但不能等同于規(guī)劃，規(guī)劃最終是要落地的。從內(nèi)容來說，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》更多地強(qiáng)調(diào)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，盡管也包含了空間規(guī)劃的某些內(nèi)容，但離完整的國家空間總體規(guī)劃還有較大差距。

《中國環(huán)境管理》：在推進(jìn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系過程中，環(huán)保部門希望整合環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境總規(guī)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和生態(tài)紅線到多規(guī)合一工作中。您認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃如何參與進(jìn)去合適？

董祚繼：生態(tài)環(huán)境保護(hù)是未來國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，包括生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，都是必不可少的重要組成部分。但在多規(guī)合一的總趨勢下，不必也不能再增加規(guī)劃類型。雖然城市環(huán)境保護(hù)和治理是空間規(guī)劃的基本內(nèi)容之一，但還是建議不要搞成單獨(dú)的規(guī)劃類型。

建議試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”

《中國環(huán)境管理》：對(duì)正在開展的28個(gè)“多規(guī)合一”市縣試點(diǎn)，您有哪些建議？

董祚繼：由于各類規(guī)劃牽頭的職能部門以及規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、審批機(jī)關(guān)等各不相同，不僅給規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接造成困難，降低管理效率，也直接影響規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。因此，統(tǒng)一規(guī)劃組織也十分重要，是“多規(guī)合一”的前提和保障。

首先是統(tǒng)一規(guī)劃編制過程。要強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“多規(guī)合一”不管是由哪個(gè)部門牽頭，都要體現(xiàn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集體決策的原則，既要克服“一把手”規(guī)劃專權(quán)，又要克服部門規(guī)劃傾向。要堅(jiān)持部門合作，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極發(fā)揮職能部門作用，做到既加強(qiáng)協(xié)作、形成合力，又分工把關(guān)、適度制衡。要落實(shí)專家領(lǐng)銜，空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和空間規(guī)律，加強(qiáng)專家咨詢、科學(xué)論證，避免以片面的利益博弈過程取代理性的科學(xué)決策過程，并應(yīng)創(chuàng)造條件，逐步做到規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)與管理機(jī)關(guān)相分離。要推進(jìn)公眾參與，空間規(guī)劃作為抽象行政行為不具有可訴性，行政救濟(jì)渠道受限，如何防止政府濫用權(quán)力、保證規(guī)劃公正合理、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益就成為一個(gè)關(guān)鍵問題。

其次是統(tǒng)一規(guī)劃審批管理。要統(tǒng)一規(guī)劃期限，綜合考慮空間規(guī)劃性質(zhì)和我國“五化”進(jìn)程，規(guī)劃期限以15年左右為宜，規(guī)劃期內(nèi)重點(diǎn)做實(shí)5年規(guī)劃，再滾動(dòng)修訂，為各級(jí)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接創(chuàng)造必要條件。要統(tǒng)一規(guī)劃范圍，總體規(guī)劃范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋轄區(qū)全部土地，以便對(duì)涉及全局利益的國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并實(shí)現(xiàn)自上而下的垂直統(tǒng)一管控。要統(tǒng)一審批機(jī)關(guān)，現(xiàn)階段規(guī)劃審批機(jī)關(guān)仍以規(guī)劃編制的上級(jí)政府為宜，條件成熟時(shí)改由上級(jí)政府審查通過后報(bào)人大審批。

再次是統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)，規(guī)劃經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)行動(dòng)，依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃，確保規(guī)劃有效實(shí)施。要統(tǒng)一規(guī)劃修改，規(guī)劃定期修改和涉及規(guī)劃約束性內(nèi)容的日常修改，須遵循法定程序進(jìn)行，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批；涉及非約束性內(nèi)容的日常調(diào)整，由有關(guān)部門協(xié)商一致后，報(bào)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)備案。要統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，以全天候、全覆蓋的國土遙感監(jiān)測平臺(tái)為依托，建立統(tǒng)一的規(guī)劃實(shí)施信息采集、分析、公示、反饋平臺(tái)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行定期與不定期監(jiān)測評(píng)估，為審批管理、社會(huì)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管提供支撐。