曹亞斌

(西北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州　730070)

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全球治理視域下的南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題研究

曹亞斌

(西北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州730070)

摘要：當(dāng)今全球治理的困境主要在于制度困境，而“國(guó)家中心主義”理念的廣泛存在則是導(dǎo)致全球治理制度困境的主要原因。因此只有超越“國(guó)家中心主義”，用全球主義的理念來(lái)設(shè)計(jì)和改造全球治理制度，才能真正實(shí)現(xiàn)全球治理的發(fā)展。作為應(yīng)對(duì)南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題的全球治理制度，《南極條約》體系同樣受到“國(guó)家中心主義”理念的困擾。然而與此同時(shí)，由于種種歷史原因使得該條約體系較之其他制度更具全球性基因。《南極條約》體系的上述特征使得以全球主義理念為標(biāo)尺對(duì)其進(jìn)行改造，使其成為南極礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的核心制度，就能從根本上解決當(dāng)今南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題所面臨的困境。

關(guān)鍵詞：全球治理；《南極條約》體系；南極礦產(chǎn)資源

近年來(lái)，隨著全球資源供給日益緊張，極地地區(qū)開采技術(shù)的重大進(jìn)展，加之南極地區(qū)蘊(yùn)含的豐富礦產(chǎn)資源被逐漸探測(cè)清楚，國(guó)際社會(huì)對(duì)于南極礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪戰(zhàn)隨之拉開帷幕。而作為南極地區(qū)“基本法”的《南極條約》體系由于受到上述因素的影響正承受著體系內(nèi)和體系外兩方面的壓力。因此，如何看待《南極條約》體系的地位及其與南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題間的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)全球利益和特殊利益、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙平衡便成為極地政治研究的重要問(wèn)題。

一、 全球治理的制度困境及其在《南極條約》體系中的體現(xiàn)

在全球化時(shí)代，隨著全球整體性、全球相互依存性、全球多元性等特征的凸顯，利益的內(nèi)涵也隨之發(fā)生重大變化：全球整體性為最高共同利益的實(shí)現(xiàn)提供了可能；全球相互依存性使得利益的關(guān)聯(lián)性特征更加突出；全球多元性則導(dǎo)致全球利益的多層次性。同時(shí)，權(quán)力特征在全球化時(shí)代也出現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)型：一方面，隨著主權(quán)國(guó)家自主行動(dòng)能力的削弱、全球非國(guó)家行為體數(shù)量急劇增長(zhǎng)，全球事務(wù)中的權(quán)力主體變得多元化；另一方面，隨著“通過(guò)吸引而非強(qiáng)迫或收買的手段來(lái)達(dá)己所愿的能力”[1]2的增長(zhǎng)、“低階政治”的重要性日益提高，權(quán)力運(yùn)作的方式正朝著說(shuō)服型、合作型轉(zhuǎn)變。

正是對(duì)上述現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，全球治理活動(dòng)開始在20世紀(jì)末期大量出現(xiàn)。對(duì)于全球治理，中外學(xué)者有著較為相似的定義。例如戴維·赫爾德認(rèn)為“全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國(guó)家機(jī)構(gòu)、政府間合作等——制定(或不制定)和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范,而且意味著所有的其他組織和壓力團(tuán)體——從多國(guó)公司、跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)到眾多的非政府組織——都追求對(duì)跨國(guó)規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對(duì)象”[2]70。而中國(guó)學(xué)者俞可平則提出“所謂全球治理，指的是通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制(regimes)解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問(wèn)題,以維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序”[3]。顯然，從中外學(xué)者的認(rèn)知中我們可以發(fā)現(xiàn)，全球治理與制度緊密相關(guān)，全球治理制度的運(yùn)行狀況是全球治理成功與否的關(guān)鍵。

經(jīng)過(guò)二十多年的歷程，與全球治理呼聲日漸高漲不同的是，諸種全球治理制度并未實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行。正如一些研究者所指出的，當(dāng)今全球治理困境與全球治理機(jī)制的不完善有很大關(guān)系，制度改革事實(shí)上已成為應(yīng)對(duì)全球治理困境的重要突破口[4]265-267。在眾多阻礙因素中，思維方式的阻礙是最為關(guān)鍵的。思維方式一對(duì)頭，許多問(wèn)題便會(huì)迎刃而解；而一旦思維方式出現(xiàn)問(wèn)題，則會(huì)直接導(dǎo)致目標(biāo)不能達(dá)至。對(duì)于全球治理制度來(lái)說(shuō)，“國(guó)家中心主義”理念的廣泛存在便是導(dǎo)致全球治理制度運(yùn)行困境的最主要原因[5]。所謂“國(guó)家中心主義”是指以主權(quán)與邊界為考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，從而將本國(guó)與他國(guó)以及其他行為體之間的關(guān)系視為沖突者或競(jìng)爭(zhēng)者的思維方式?！皣?guó)家中心主義”是方法論個(gè)人主義在國(guó)家層面上的擴(kuò)大化，在方法論個(gè)人主義的思維方式下，“我者”與“他者”之間的關(guān)系被視為沖突式的或是競(jìng)爭(zhēng)式的，進(jìn)而認(rèn)為“我者”的存在具有優(yōu)先性和獨(dú)立性[6]。

“國(guó)家中心主義”的盛行，使得全球化時(shí)代許多亟待解決的問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，全球治理困境開始大量出現(xiàn)。受國(guó)家中心主義的影響，當(dāng)今全球治理制度面臨的最大困境是國(guó)家利益與全球利益不能有效協(xié)調(diào)、最高共同利益不能得到實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為如下兩點(diǎn):

其一，全球治理制度的利益困境。從利益層面來(lái)看，共同規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和共同獲益是國(guó)家參與和遵守國(guó)際制度的主要?jiǎng)恿Γ瑩Q句話說(shuō)，制度的運(yùn)作是為了解決“協(xié)調(diào)問(wèn)題”和“協(xié)作問(wèn)題”[7]。在協(xié)調(diào)問(wèn)題上，制度的作用在于能夠提供一個(gè)清晰的錨點(diǎn)(focal points)，使各方在利益分配問(wèn)題上達(dá)成一致。全球化時(shí)代國(guó)際制度的協(xié)調(diào)功能正面臨著嚴(yán)重困境，受國(guó)家中心主義與利益來(lái)源多元化的相互作用，已有共同利益在國(guó)家利益群集中的地位正不斷下降。各方都不愿意為達(dá)到共同規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)而放棄其他利益，從而出現(xiàn)了“共同失利困境”。例如，近年來(lái)全球氣候談判中的困局就與談判各方對(duì)“區(qū)別”的重視遠(yuǎn)高于對(duì)“共同”的重視有很大關(guān)系。

在協(xié)作問(wèn)題上，制度的作用在于通過(guò)提供更為透明的信息、強(qiáng)效執(zhí)行機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制，使得各方在放棄次優(yōu)戰(zhàn)略的同時(shí)又能保證雙贏戰(zhàn)略的穩(wěn)定。隨著全球化的發(fā)展，制度協(xié)作功能的問(wèn)題也開始日益凸顯。受國(guó)家中心主義的影響，各方并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到存在更大共同收益的可能性，而將雙贏戰(zhàn)略定位在僅僅維護(hù)現(xiàn)有的共同收益。雙方都不愿為獲得更大共同收益而改變現(xiàn)有的雙贏戰(zhàn)略，從而導(dǎo)致全球治理制度只是保證了各方的次優(yōu)收益。

其二，全球治理制度的權(quán)力困境。由于國(guó)際社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)特征，使得國(guó)家權(quán)力成為影響國(guó)際制度運(yùn)行的重要因素，國(guó)家權(quán)力的作用在于其能夠通過(guò)強(qiáng)制力的運(yùn)用促成制度的產(chǎn)生以及保障其有效實(shí)施。全球治理制度的困境也與全球化時(shí)代國(guó)家權(quán)力所面臨的問(wèn)題有很大關(guān)系，而這一問(wèn)題的根源則在于國(guó)家所秉持的國(guó)家中心主義理念。一方面，國(guó)家往往將自身看作是權(quán)力的唯一秉持者，從而使得其傾向于僅以國(guó)家權(quán)力作為保障全球治理制度運(yùn)行的唯一基礎(chǔ)。然而全球化時(shí)代正出現(xiàn)著一種被稱之為“權(quán)力流散”的現(xiàn)象：權(quán)力不再僅僅為主權(quán)國(guó)家保有，跨國(guó)公司、全球公民社會(huì)等國(guó)際行為體都已成為權(quán)力的持有者。正如有學(xué)者所言，“許多國(guó)家的權(quán)力已經(jīng)更加嚴(yán)重的衰落了，以至于它們對(duì)其人民的權(quán)威和它們的疆界之內(nèi)的行動(dòng)已經(jīng)弱化。與此同時(shí)，非國(guó)家權(quán)威卻已越來(lái)越多地影響其人民，并越來(lái)越深地滲入到他們的活動(dòng)中。”[8]權(quán)力主體的調(diào)整導(dǎo)致沒(méi)有非國(guó)家行為體參與的全球治理制度無(wú)論在合法性還是在有效性上都存在嚴(yán)重危機(jī)。

另一方面，“國(guó)家中心主義”的斗爭(zhēng)理念也深刻影響了權(quán)力的性質(zhì)和使用方式。斗爭(zhēng)性理念導(dǎo)致行為體對(duì)硬實(shí)力的重視遠(yuǎn)高于對(duì)軟實(shí)力的重視，同時(shí)，它還使得行為體將軍事安全始終作為處理問(wèn)題的最核心考量標(biāo)準(zhǔn)。由于受到這種因素的影響，導(dǎo)致在全球化時(shí)代不僅出現(xiàn)了制度運(yùn)行的低效，而且圍繞爭(zhēng)奪對(duì)全球治理制度的規(guī)定權(quán)還可能出現(xiàn)許多武力沖突或安全困境。例如在關(guān)于全球公域的劃定問(wèn)題上，將全球公域軍事化[9]不僅妨礙了全球公域內(nèi)其他問(wèn)題(例如經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問(wèn)題)的解決，而且還極有可能激化矛盾、加劇沖突。

作為“國(guó)家中心主義”理念主導(dǎo)下形成的《南極條約》體系同樣面臨著上述矛盾。例如在關(guān)于人類利益和國(guó)家利益的論述上就出現(xiàn)自相矛盾的地方：一方面，《南極條約》成員國(guó)多次在會(huì)議報(bào)告中提到，對(duì)礦產(chǎn)資源問(wèn)題的協(xié)商不能解釋成代表全人類在南極的利益，同時(shí)由于對(duì)于協(xié)商國(guó)條件的嚴(yán)格限制，使得《南極條約》實(shí)質(zhì)上成為“富人的俱樂(lè)部”[10]；另一方面，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，《南極條約》協(xié)商國(guó)代表又指出，《南極條約》簽署權(quán)向世界各國(guó)開放，而且無(wú)期限，它規(guī)定按照全人類的利益使南極洲成為前所未有的國(guó)際合作地區(qū)[11]。這種矛盾式表述反映了成員國(guó)既想迎合全球社會(huì)維護(hù)全球利益的呼聲，從而保障制度的合法性，又不愿分享利益，實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)共同開發(fā)的尷尬處境。

1988年《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》胎死腹中，在某種意義上則是零和性競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果?！兜V源公約》為在《南極條約》體系下的礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和有序管理暫時(shí)填補(bǔ)了一項(xiàng)法律空白，意在緩解三方面的沖突：第一，《南極條約》體系內(nèi)部的領(lǐng)土主權(quán)要求國(guó)與非領(lǐng)土主權(quán)要求國(guó)之間；第二，《南極條約》體系國(guó)家與國(guó)際社會(huì)之間；第三，礦物資源活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)之間。然而1991年簽訂的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》宣布了南極礦源活動(dòng)被禁止50年，事實(shí)上廢止了《礦源公約》[12]。1991年簽訂的《議定書》與其說(shuō)是代表了成員國(guó)各方的國(guó)家利益，不如說(shuō)是對(duì)于爭(zhēng)議的暫時(shí)擱置。其所能實(shí)現(xiàn)的只是最小受損而不是最大受惠意義上的國(guó)家利益。

而隨著全球資源供給日益緊張，極地地區(qū)開采技術(shù)的重大進(jìn)展，加之南極地區(qū)蘊(yùn)含的豐富礦產(chǎn)資源被逐漸探測(cè)清楚，國(guó)際社會(huì)對(duì)于南極礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪戰(zhàn)隨之拉開帷幕，例如各國(guó)以保護(hù)區(qū)、管理區(qū)等形式在南極圈占行為正日益擴(kuò)展。若任由這種形勢(shì)繼續(xù)發(fā)展下去，那么可以預(yù)想在不遠(yuǎn)的將來(lái)這樣一份保證各方利益最小受損的《議定書》的存在也可能受到威脅。

二、 全球主義與《南極條約》體系

面對(duì)日益嚴(yán)峻的全球性問(wèn)題，以及“國(guó)家中心主義”理念主導(dǎo)下的全球治理制度在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)的舉步維艱，設(shè)想一種能夠克服當(dāng)前全球治理制度的種種弊病，且能夠回應(yīng)全球化時(shí)代的主題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球利益和特殊利益、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙平衡的制度模式便顯得極為迫切。

全球主義關(guān)照下的全球制度應(yīng)是這樣一種能夠承擔(dān)上述任務(wù)的制度設(shè)計(jì)。所謂全球主義，阿爾布勞曾給出過(guò)經(jīng)典的定義：“凡是在人們把世界作為一個(gè)整體看待并承擔(dān)起對(duì)世界責(zé)任的地方，凡是在人們信奉‘把地球當(dāng)做自身的環(huán)境或參照點(diǎn)來(lái)對(duì)待’這么一種價(jià)值觀的地方，我們就可以談?wù)撊蛑髁x”[13]131。因此可以說(shuō)，全球制度即是以全球主義理念為指導(dǎo)原則，為解決全球化時(shí)代的重大問(wèn)題而設(shè)計(jì)的一種新制度形式。具體而言，全球主義關(guān)照下的全球制度具有如下兩方面的特征:

首先，在制度理念上全球制度主張共同利益的至高性、多元利益的關(guān)聯(lián)性。共同利益的至高性指需要將全球利益看作是實(shí)現(xiàn)其他利益的基礎(chǔ)，而不是多種特殊利益的交集。換句話說(shuō)，即需要以“命運(yùn)共同體”的高度來(lái)看待全球利益。無(wú)論是核冬天，還是全球溫室效應(yīng)、全球資源枯竭等，都深刻地影響到全球的每一個(gè)行為體，如果這些問(wèn)題得不到很好解決，那么其它特殊利益的實(shí)現(xiàn)就會(huì)流于空談。以此為原則，全球制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中將以全新的方式進(jìn)行：一方面全球制度通過(guò)清晰界定該制度中所包含的全球共同利益、各方所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)來(lái)使各方在全球共同利益問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)；另一方面，全球制度則通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制來(lái)敦促各方在全球共同利益上保障合作的實(shí)現(xiàn)。

多元利益的關(guān)聯(lián)性則指在全球化時(shí)代各種利益之間已緊密地纏結(jié)在一起，行為體對(duì)一種利益的實(shí)現(xiàn)與否直接影響著對(duì)其它領(lǐng)域利益的實(shí)現(xiàn)情況，同時(shí)某一行為體在A領(lǐng)域的利益狀況也影響著其它行為體在B領(lǐng)域利益的獲得。例如，一國(guó)在能源領(lǐng)域的利益取向會(huì)直接導(dǎo)致其在氣候談判領(lǐng)域的角色和地位；跨國(guó)公司在所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式則可能會(huì)影響該國(guó)的移民政策。遵從多元利益的關(guān)聯(lián)性特征，全球制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)行中主張制度作用的多目標(biāo)性，即以解決“一攬子”問(wèn)題為制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的重要目標(biāo)。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)和人權(quán)實(shí)施的關(guān)系問(wèn)題上，有學(xué)者指出“所需要的不僅是現(xiàn)行人權(quán)和環(huán)保條款協(xié)定的堅(jiān)決實(shí)施以及它們與特定產(chǎn)業(yè)道德的清晰界定，而且還需要將新的參考條款引入自由市場(chǎng)和貿(mào)易體系的基本原則和法律”[4]。同時(shí)，為避免受利益關(guān)聯(lián)性的影響而出現(xiàn)不同制度間在功能、命令和目標(biāo)等方面的沖突，全球制度主張不同制度間的協(xié)調(diào)，進(jìn)而達(dá)到權(quán)責(zé)清晰、目標(biāo)明確。

其次，在權(quán)力因素上全球制度順應(yīng)權(quán)力的流散性和說(shuō)服性特征。受權(quán)力流散性特征的影響，全球制度同時(shí)重視主權(quán)國(guó)家和非國(guó)家行為體對(duì)其產(chǎn)生的作用。一方面，全球制度的設(shè)定與運(yùn)行需要以主權(quán)國(guó)家間的協(xié)調(diào)(特別是大國(guó)協(xié)調(diào))為基礎(chǔ)，因?yàn)樵趪?guó)際無(wú)政府狀態(tài)下，如果不能在這些具有巨大權(quán)力的行為體間達(dá)成某種共識(shí)，那么全球制度就失去了根本性保障。另一方面，全球制度的設(shè)定與運(yùn)行還需要充分重視該領(lǐng)域非國(guó)家行為體的影響力，為這些行為體能夠有效參與這一制度提供相應(yīng)的渠道，因?yàn)橹挥袑⑦@些行為體很好地包括進(jìn)來(lái)，全球制度才能獲得足夠的合法性與有效性。

受權(quán)力說(shuō)服性特征的影響，全球制度強(qiáng)調(diào)無(wú)論在手段和目標(biāo)上都需遵循非軍事化/減軍事化。在非軍事安全領(lǐng)域，全球制度應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)信息透明度、完善爭(zhēng)議解決機(jī)制等方式成為防止軍事化力量滲入這些領(lǐng)域的屏障，全球制度設(shè)定的目標(biāo)也不應(yīng)成為誘發(fā)軍事安全的因素。例如不能以導(dǎo)致核擴(kuò)散為代價(jià)維護(hù)全球自由市場(chǎng)。在安全領(lǐng)域，全球制度也應(yīng)成為減軍事化的重要手段。例如將安全與人權(quán)議程連接在一起，保護(hù)所有的面臨生命威脅者；在武力的使用上訴諸國(guó)際認(rèn)可的武力以支撐國(guó)際人道主義法律等[14] 306。

若以全球主義關(guān)照下的全球制度為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量《南極條約》體系，那么可以看到兩者之間存在一種復(fù)雜的相互關(guān)系：一方面，受“國(guó)家中心主義”理念的影響，《南極條約》體系中存在與全球制度相悖的規(guī)定；另一方面，由于特殊的歷史原因，使得在“國(guó)家中心主義”理念盛行時(shí)期形成的《南極條約》體系中卻具有與全球制度相同或相近的“基因”。具體來(lái)說(shuō)，這種復(fù)雜關(guān)系主要體現(xiàn)為這樣幾點(diǎn):

其一，《南極條約》體系中全球共同利益至高性原則得到一定程度落實(shí)。這一原則的落實(shí)主要體現(xiàn)在“環(huán)境保護(hù)至上”和“主權(quán)凍結(jié)”這樣兩條制度?！碍h(huán)境保護(hù)至上”制度主要通過(guò)《南極動(dòng)植物保護(hù)協(xié)定》、《南極海豹保護(hù)公約》、《南極海洋生物資源保護(hù)公約》、《南極環(huán)境保護(hù)議定書》等規(guī)定得以體現(xiàn)，特別是《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》規(guī)定任何南極條約締約國(guó)都必須遵守在2041年之前禁止任何形式的礦產(chǎn)資源開發(fā)。雖然該規(guī)定存在著的不穩(wěn)定性，但其在一定程度上減緩了南極地區(qū)資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，并為更有效的全球制度的制定贏得了寶貴時(shí)間?！爸鳈?quán)凍結(jié)”制度的出臺(tái)有一定的歷史偶然性。例如有學(xué)者就指出，這與當(dāng)時(shí)各主權(quán)要求國(guó)并不知道南極洲蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源有很大關(guān)系[15]。但該規(guī)定剛一出臺(tái)，即對(duì)減緩各國(guó)的主權(quán)要求起了重要作用，甚至為未來(lái)實(shí)現(xiàn)南極地區(qū)的非主權(quán)化提供了可能。1991年條約有效期滿后，經(jīng)《南極條約》協(xié)商會(huì)議批準(zhǔn)，條約又延長(zhǎng)了50年。這一事件就表明即使在世界各國(guó)對(duì)于南極地區(qū)資源狀況的認(rèn)識(shí)已發(fā)生重大變化的二十世紀(jì)末期，該制度通過(guò)發(fā)揮其“路徑依賴”*“路徑依賴”強(qiáng)調(diào)的是早期偶然性事件對(duì)某種制度結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的重大影響，使得該制度一旦產(chǎn)生，就會(huì)產(chǎn)生一種自我強(qiáng)化機(jī)制，形成內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定再生產(chǎn)?？蓞aul Pierson, Increasing Return, Path Dependence, and the Study of Politics, American Political Science Review, 94(2), 2000, p.265.功能依然表現(xiàn)出強(qiáng)大生命力。正是由于“主權(quán)凍結(jié)”制度的持續(xù)存在，未來(lái)南極地區(qū)向非主權(quán)化發(fā)展的可能性將變得很大。

其二，《南極條約》體系中多元利益關(guān)聯(lián)性原則需待完善。無(wú)論是制度的多目標(biāo)性，還是制度間的整合，《南極條約》體系都存在著一些亟待改進(jìn)的地方。在制度的多目標(biāo)性上，現(xiàn)有制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)單一目標(biāo)(環(huán)境保護(hù))而忽視了全球化時(shí)代利益的多元性和相互依存性特征。從某種程度上講，現(xiàn)有南極制度的脆弱性和不穩(wěn)定性就與其不能很好地實(shí)現(xiàn)多重利益協(xié)調(diào)有很大關(guān)系。例如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡，從而出現(xiàn)了大量成員國(guó)以“軟存在”*在保護(hù)南極環(huán)境的口號(hào)下，通過(guò)建立南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)南極重要區(qū)域的有效控制?？蓞且懒郑骸董h(huán)境保護(hù)與南極的“軟存在”》，《海洋開發(fā)與管理》2009年第4期。的方式違背該制度的情況。在制度間的整合問(wèn)題上，《南極條約》體系與其它國(guó)際制度之間也存在著矛盾。例如有研究指出，隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的生效，《南極條約》對(duì)南極海域的適用權(quán)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)：一方面，條約規(guī)定其適用范圍包括南緯60度以南的所有地區(qū)，但另一方面則同時(shí)指出條約的項(xiàng)目不應(yīng)損害在該區(qū)域內(nèi)國(guó)際法的效力[16]。條約的這種矛盾性大大削減了其實(shí)際效力。

其三，《南極條約》體系中權(quán)力流散特質(zhì)得不到完全體現(xiàn)。全球化時(shí)代，主權(quán)國(guó)家依然是制度得以存續(xù)的重要保障，有研究指出，如果沒(méi)有大國(guó)協(xié)調(diào)，僅靠單個(gè)政府或非政府組織的努力，當(dāng)今諸多全球事務(wù)將根本無(wú)法妥善處理[12]。因此只有將全球主要大國(guó)囊括在內(nèi)，實(shí)現(xiàn)大國(guó)協(xié)調(diào)，全球制度才能得以延續(xù)?！赌蠘O條約》體系已經(jīng)包括了當(dāng)今世界上最主要的大國(guó)，聯(lián)合國(guó)五大常任理事國(guó)都已包含在其內(nèi)并且都是協(xié)商成員國(guó)。而成員國(guó)總?cè)丝谡嫉绞澜缛丝诘?0%，經(jīng)濟(jì)總量則占世界經(jīng)濟(jì)的90%。同時(shí)，非政府組織則通過(guò)參加本國(guó)的代表團(tuán)、爭(zhēng)取獲得南極會(huì)議觀察員席位等方式介入到體系之中；南極條約組織也積極回應(yīng)，接納非政府組織參與南極事務(wù)[17]。需要注意的是，該體系卻沒(méi)有為國(guó)際組織參與其中提供暢通的渠道：在實(shí)際行動(dòng)中，成員國(guó)集團(tuán)或者是拒絕與其他有關(guān)國(guó)際組織的合作，或者是采取措施阻撓國(guó)際組織介入南極事務(wù)[10]。

最后，《南極條約》體系中非軍事化原則得到貫徹?！赌蠘O條約》明確規(guī)定“南極應(yīng)只用于和平目的。一切具有軍事性質(zhì)的措施，例如建立軍事基地、建筑要塞，進(jìn)行軍事演習(xí)以及任何類型武器的試驗(yàn)等，均予禁止”。除此之外，條約還對(duì)核爆炸和放射性廢料處置都有明確的禁止條款。雖然現(xiàn)在某些成員國(guó)中出現(xiàn)了以武裝部隊(duì)來(lái)建設(shè)和管理南極考察站的活動(dòng)，個(gè)別國(guó)家甚至宣布在南極重建軍事基地，但總體來(lái)看條約的非軍事化規(guī)定還是得到了較好的貫徹。成員國(guó)進(jìn)行的各種軍事化行動(dòng)與其說(shuō)是違背條約不如說(shuō)是打制度的擦邊球。例如，出現(xiàn)以武裝部隊(duì)來(lái)建設(shè)和管理考察站的活動(dòng)是基于條約中的“為了科學(xué)研究或任何其它和平目的而使用軍事人員或軍事設(shè)備”規(guī)定而出現(xiàn)的，而之所以有這一規(guī)定則與《南極條約》創(chuàng)立時(shí)期歷史條件所限有很大關(guān)系(主要是為了當(dāng)時(shí)由各國(guó)海軍所承擔(dān)的南極后勤保障能夠繼續(xù)進(jìn)行下去)[17]。

總之，盡管《南極條約》體系中也存在著現(xiàn)有國(guó)際制度普遍具有的各種困境，但較之于其它制度，《南極條約》體系卻具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。正是由于這些優(yōu)勢(shì)，使得該條約體系與全球主義關(guān)照下的全球制度更為相近(有著相同或相似的“基因”)，從而為其能夠被改造為真正的全球制度奠定了基礎(chǔ)。

三、 全球制度與南極礦產(chǎn)資源困境的破解

從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題已成為影響南極地區(qū)政治格局、決定《南極條約》體系未來(lái)走向的重大因素。如果以全球制度為視角來(lái)看待南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)在該問(wèn)題上全球利益和特殊利益、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙平衡，那么就應(yīng)把握這樣幾條核心原則:

首先，以《南極條約》體系作為解決該問(wèn)題的核心依賴。現(xiàn)在大致有三種模式解決南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題：自主開發(fā)模式、聯(lián)合國(guó)模式和《南極條約》體系模式。自主開發(fā)模式認(rèn)為，隨著非協(xié)商國(guó)能源需求增加以及開采技術(shù)的進(jìn)展，這些國(guó)家有可能通過(guò)自主開發(fā)方式獲取南極礦產(chǎn)資源。非協(xié)商國(guó)的自主行為將會(huì)導(dǎo)致在該問(wèn)題上“競(jìng)次”戰(zhàn)略盛行：協(xié)商國(guó)會(huì)選擇以退出《南極條約》的方式來(lái)使自身不至于在資源搶奪戰(zhàn)中落后，協(xié)商國(guó)的該種行為進(jìn)而導(dǎo)致在南極礦產(chǎn)資源領(lǐng)域出現(xiàn)完全的無(wú)政府狀態(tài)[18]。聯(lián)合國(guó)模式認(rèn)為，隨著全球意識(shí)廣泛傳播以及發(fā)展中國(guó)家綜合實(shí)力的提升，現(xiàn)有體系無(wú)論在核心理念還是在參與度上都出現(xiàn)了重大問(wèn)題。在這種情況下，只有將南極洲明確界定為“人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)”并由聯(lián)合國(guó)管理該地區(qū)事務(wù)，才能從根本上解決南極礦產(chǎn)資源存在的困境?！赌蠘O條約》體系模式則認(rèn)為，盡管該體系存在一些缺陷，同時(shí)國(guó)際局勢(shì)也發(fā)生了重大變化，但《南極條約》體系無(wú)論從核心理念還是從實(shí)際效果來(lái)看依然有著強(qiáng)大的生命力。因此只有以《南極條約》體系為基礎(chǔ)，進(jìn)而通過(guò)具體領(lǐng)域制度改革才是解決南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題的最佳選擇。在這三種模式中，由于前兩者忽視了全球意識(shí)、制度依賴以及權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素，使得這兩種模式不具有合理性。與此相對(duì)，由于《南極條約》體系與全球制度之間具有相同或相似的“基因”，所以在礦產(chǎn)資源問(wèn)題上以該體系為核心依賴應(yīng)是當(dāng)前最為合理的選擇。

其次，以重啟關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)管制的談判議程為突破口。實(shí)現(xiàn)多元利益協(xié)調(diào)是全球制度的重要指導(dǎo)原則，這種原則應(yīng)用到南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題上則意味著要尋求環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)的平衡，既不能以環(huán)境保護(hù)的名義放棄經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也不能以損害環(huán)境為代價(jià)進(jìn)行無(wú)限制的資源開發(fā)。南極礦產(chǎn)資源問(wèn)題的一大困境在于：一方面現(xiàn)有《南極條約》體系禁止進(jìn)行資源開發(fā)，另一方面協(xié)商國(guó)和非協(xié)商國(guó)都在為開采南極資源摩拳擦掌。這種制度限制和欲求增長(zhǎng)之間的矛盾既導(dǎo)致條約體系的不穩(wěn)定，也導(dǎo)致在礦產(chǎn)資源問(wèn)題上變數(shù)極大。面對(duì)這種困境，只有重啟礦產(chǎn)資源開發(fā)管制的談判議程，實(shí)現(xiàn)該議程與《南極條約》體系的協(xié)調(diào)，才能從根本上維護(hù)體系的穩(wěn)定，也才能真正解決礦產(chǎn)資源問(wèn)題。事實(shí)上，1988年《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》對(duì)于開發(fā)的管制和監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有讓各方滿意，才導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)議定書的凍結(jié)和推遲。因此可以說(shuō)，該議程越早重啟，礦產(chǎn)資源問(wèn)題就能得到越好的解決。若拖延太長(zhǎng)，那么在礦產(chǎn)資源開采上出現(xiàn)完全無(wú)政府狀態(tài)也并不是沒(méi)有可能。

最后，以加強(qiáng)《南極條約》體系的執(zhí)行力以及與其它制度的協(xié)調(diào)作為保障?！赌蠘O條約》體系廣受批評(píng)的一點(diǎn)是該機(jī)構(gòu)的軟弱無(wú)能。由于它只是一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，沒(méi)有執(zhí)行權(quán)力，所以在解決各種問(wèn)題時(shí)常常表現(xiàn)得不盡如人意。若礦產(chǎn)資源開發(fā)問(wèn)題提上議事日程，那么最為關(guān)鍵的問(wèn)題將是由誰(shuí)來(lái)開采,由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督。顯然，只有加強(qiáng)《南極條約》體系的執(zhí)行力，將利益相關(guān)方都納入體系的執(zhí)行機(jī)構(gòu)中并由其統(tǒng)一指揮，才能消除當(dāng)前潛在開發(fā)者(主權(quán)國(guó)家)和監(jiān)督者(主要指非政府組織)各自為政的混亂局面。同時(shí)，條約體系還應(yīng)實(shí)現(xiàn)與其它制度的協(xié)調(diào)，保證各種制度間的一致性，避免出現(xiàn)制度盲區(qū)或模糊區(qū)，進(jìn)而消除以其它制度為名義違背該制度的隱患。

而在《南極條約》體系的實(shí)際改革過(guò)程中則需要以合法性與有效性為核心性指導(dǎo)原則。就合法性而言，《南極條約》體系的改革需要處理好繼承性與創(chuàng)新性之間的統(tǒng)一關(guān)系。一方面重視制度所具有的“路徑依賴”效應(yīng)，在短期內(nèi)對(duì)《南極條約》體系的根本原則不進(jìn)行重大改變，而將重心放在對(duì)某些具體規(guī)定的改革；另一方面，則積極適應(yīng)時(shí)代潮流，抓住某些突發(fā)性重大事件，以此為契機(jī)敢于對(duì)某些痼疾破冰。就有效性而言，《南極條約》體系的改革需要處理好參與性與整合性之間的統(tǒng)一關(guān)系。一方面重視當(dāng)今全球化時(shí)代的“權(quán)力流散”特征，在制度上為弱國(guó)和非國(guó)家行為體參與南極事務(wù)提供暢通渠道；另一方面，則應(yīng)正視多元行為體之間所存在的重大差異，發(fā)揮制度的整合性功能，防止由于大量行為體廣泛參與而出現(xiàn)制度行動(dòng)效能低下的狀況。

結(jié)語(yǔ)

南極地區(qū)礦產(chǎn)資源問(wèn)題非常復(fù)雜，涉及到多方利益、多重理念、多種制度的協(xié)調(diào)?？梢灶A(yù)見該問(wèn)題的解決將是一項(xiàng)漫長(zhǎng)而艱巨的工程，它不僅考驗(yàn)人類的耐心，而且考驗(yàn)著人類的想象力。但同時(shí)需要看到的是，一旦該問(wèn)題能夠得到妥善解決，那么對(duì)于破解其它全球性難題將有巨大的借鑒意義。作為一種以全球主義理念為核心且反映全球化時(shí)代主題的制度規(guī)劃，全球制度有著傳統(tǒng)國(guó)際制度不具備的多種優(yōu)勢(shì)。正是基于此，以全球制度為標(biāo)尺設(shè)計(jì)南極地區(qū)礦產(chǎn)資源制度，消除現(xiàn)有南極礦產(chǎn)資源制度中的“國(guó)家中心主義”理念，協(xié)調(diào)好全球利益和國(guó)家利益、發(fā)展與保護(hù)、國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體等方面的關(guān)系，或許才是解決該難題的根本出路。

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收稿日期：2014 - 09 - 25

中圖分類號(hào)：D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-105X(2015)02-0050-06

作者簡(jiǎn)介：曹亞斌，政治學(xué)博士，西北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要從事全球化與全球治理研究。