我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ轿?/h1>
2015-01-21 16:12龍海燕李愛年
中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版) 2015年1期
龍海燕，李愛年
（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）
我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ轿?/p>
龍海燕，李愛年
（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）
隨著流域生態(tài)補償試點的開展和進行，河北、安徽、貴州、江蘇、湖南等地紛紛出臺了相應地方立法。這些立法在斷面水質(zhì)考核、補償方式、補償資金的計算方式等方面有著較大的相似性，但是在流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、監(jiān)督管理體制、補償方式、補償標準等方面仍存在一些缺陷。后續(xù)的立法應主要從明確流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、完善監(jiān)督管理體制、豐富補償方式、制定合理的補償標準等方面作出努力。
流域；生態(tài)補償；地方立法
一、我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ母艣r
流域生態(tài)補償作為一種環(huán)境經(jīng)濟手段，在調(diào)整各方利益、保護流域生態(tài)環(huán)境等方面都發(fā)揮著非常重要的作用。它既體現(xiàn)出了公平、公正的法律理念，也是對流域水資源生態(tài)功能價值的一種肯定。目前，在流域生態(tài)補償?shù)牡胤綄嵺`中，我國通過在浙江、江蘇等地開展的試點，積累了流域生態(tài)補償方面的經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上制定了一系列與流域生態(tài)補償有關(guān)的地方立法。如《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》（2007年）、《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)監(jiān)測和保護辦法》（2008年）、《河南省海河流域水環(huán)境生態(tài)補償辦法（試行）》（2009年）、《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護辦法》（2009年）、《河北省減少污染物排放條例》（2009年）、《貴州省清水江流域水污染補償辦法》（2010年）、《太湖流域管理條例》（2011年）、《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》（2012年）、青島市《墨水河流域生態(tài)補償暫行辦法》（2012年）、《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》（2012年）、《湖南省湘江保護條例》（2012年）等。從上述立法的名稱可以看出，陜西、河北、太湖流域、湖南湘江這些流域的立法都旨在全流域水環(huán)境的保護和管理，因此對于流域生態(tài)補償往往就只是通過一兩個條文輕描淡寫地一筆帶過。如《河北省減少污染物排放條例》第二十五條規(guī)定：污染物排放總量超過控制指標的地區(qū)，造成相鄰地區(qū)環(huán)境污染加劇或者環(huán)境功能下降的，應當向相鄰地區(qū)支付生態(tài)補償金。具體補償辦法由省人民政府制定。像這類立法往往過于簡單。文章將以其他地區(qū)專門針對流域生態(tài)補償而制定的立法（如江浙、河南、貴州、長沙等地的立法）為視角，來分析當前我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ写嬖诘膯栴}和出路。
二、我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ奶攸c
綜觀我國流域生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ǜ艣r，不難發(fā)現(xiàn)這些立法中有的是以特定流域為單位來加以規(guī)范（如海河、清水江等），而有的又是以特定省、市等行政單位來組織立法（如江蘇、浙江、長沙等）。而從法律效力上來講，這些立法大都是地方政府或地方政府部門頒布制定的，性質(zhì)上屬于政府規(guī)章。而通過對這些立法的具體內(nèi)容進行分析，發(fā)現(xiàn)它們普遍具有以下幾方面的特征：
第一，流域生態(tài)補償以斷面水質(zhì)的考核為前提。通過分析這些法律條文，我們發(fā)現(xiàn)所開展的流域生態(tài)補償都是依賴斷面水質(zhì)的考核而進行的，是以斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)的。因為斷面水質(zhì)的監(jiān)測數(shù)據(jù)關(guān)系到生態(tài)補償是否成立的關(guān)鍵問題，這些立法往往會詳細地規(guī)定水質(zhì)監(jiān)測的機構(gòu)、時間、次數(shù)等問題。而斷面水質(zhì)是否超標決定了上游是否需要對下游進行補償，如《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》第五條第三款規(guī)定“凡是交界斷面當月水質(zhì)指標值超過水質(zhì)控制目標，上游區(qū)、縣（市）應當給予下游區(qū)、縣（市）超標補償?！庇纱丝梢?，流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┦且詳嗝嫠|(zhì)的考核為前提的。
第二，集中表現(xiàn)為由上游單向支付生態(tài)補償。根據(jù)河流自然流向的規(guī)律，上游的水質(zhì)理所當然會影響下游地區(qū)的水質(zhì)，而反過來則不會（或影響很?。Ｋ?，綜合各地的立法來看，大多規(guī)定的是河流上游對下游地區(qū)的補償問題：即斷面水質(zhì)指標超過控制目標的，上游地區(qū)政府應當給予下游地區(qū)政府相應的生態(tài)補償資金。而對于那種河流在某地區(qū)匯入湖泊的（多為跨行政區(qū)域的大湖），若某地入湖口的斷面水質(zhì)考核結(jié)果超標，該地就要向上一級政府支付生態(tài)補償金，如果把某地看做上游，把湖泊看做下游，仍然可以看成是上游對下游的補償。當然，也有如《太湖流域管理條例》第四十九條、《湖南省湘江保護條例》第四十五條都規(guī)定了上游地區(qū)交界斷面水質(zhì)達到水質(zhì)目標的，下游地區(qū)應當對上游地區(qū)予以補償，但這都是少數(shù)規(guī)定，大多數(shù)法條都只是規(guī)定了上游單向支付的生態(tài)補償。
第三，補償方式一般為簡單的政府主導的財政扣繳。在目前已經(jīng)出臺的地方立法中，規(guī)定的補償方式都是財政轉(zhuǎn)移支付的方式，除此之外，沒有提到其它方式。如《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》第八條提到“直接排入太湖湖體的河流，斷面當月水質(zhì)指標值超過控制目標的，所在地設(shè)區(qū)的市應當將補償資金交省級財政?！边@種財政轉(zhuǎn)移支付方式便于將補償資金一步到位，效率較高，便于責任的追究。
第四，補償資金的計算方式大同小異。補償資金的計算主要跟補償因子、補償標準、計算公式這幾方面有關(guān)。通過對幾個法條的分析，發(fā)現(xiàn)可供計算的補償因子無非化學需氧量、氨氮、總磷、氟化物這中間的兩種或三種。而關(guān)于補償標準，各地是存在差異的，如《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》規(guī)定化學需氧量、氨氮和總磷的補償標準分別為0.4、2、2萬元/噸，而長沙市的規(guī)定則是化學需氧量800元/噸，氨氮900元/噸。可以看出這種地區(qū)間的差距還是挺大的，這應當是考慮了各地的具體情況和差異性，因地制宜制定的，跟河流本身的污染程度、當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展程度是有關(guān)的。大部分單因子補償資金的計算方式都差不多，與斷面水質(zhì)超標數(shù)值有關(guān)。單因子補償資金=（斷面水質(zhì)指標值—斷面水質(zhì)目標值）×月斷面水量×補償標準（有時還會乘以相應的系數(shù)），按這種公式計算出具體每種因子所要支付的補償金額，然后把這些數(shù)據(jù)相加得到所需支付的補償金額總和。其實從這個計算方式來看，補償資金的計算既考慮了水量，也與水質(zhì)的考核直接掛鉤，因而是有它的合理性的。
三、流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ù嬖诘膯栴}
就目前來看，很多地方都有了開展流域生態(tài)補償試點或立法實踐的探索和嘗試，這相比之前來說已經(jīng)有了明顯的飛躍和進步。但是結(jié)合流域生態(tài)補償?shù)幕纠碚摚瑢Ξ斍暗牡胤搅⒎ㄟM行詳細分析之后，可以發(fā)現(xiàn)地方立法中存在的一些問題。
首先，缺少對流域生態(tài)補償內(nèi)涵的界定。從各地的立法實踐來看，除了《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》以外，其它各地的立法中均沒有對流域生態(tài)補償作出明確的定義，這對于流域生態(tài)補償?shù)捻樌_展和大范圍推廣都是極其不利的。另外，長沙市的立法規(guī)定也有它的不足，第二條規(guī)定河流生態(tài)補償是以保護河流生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，綜合運用經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)流域上中下游之間、水生態(tài)保護者與受益者及破壞者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系的公共制度。從表面上看，這一界定沒有任何錯誤。可是只要稍加留心就會發(fā)現(xiàn)，這里的第二條并不是對流域生態(tài)補償下定義。我們平常說的下定義，一定要描述它的內(nèi)涵和外延，可是這里既無本質(zhì)內(nèi)涵的界定，也沒有對外延的描述，所以這不是嚴格意義上的下定義，而只是形式上的“幌子”。所以，從目前來看，大到國家層級的立法，下到地方的政府規(guī)章，都沒有真正意義上對流域生態(tài)補償下過明確的定義，這顯然是有很大弊病的。至于學術(shù)界對流域生態(tài)補償?shù)亩x問題，也一直頗有爭論，沒能形成一個統(tǒng)一的結(jié)論，然而大多都強調(diào)是流域水功能受益者對維護流域環(huán)境做出犧牲、貢獻者的補償。而目前的立法不但沒能體現(xiàn)這樣的理念，反而折射出一種“斷面水質(zhì)一旦超標，上游就要對下游進行補償”的“賠償”意味，以致出現(xiàn)了理論與立法實踐不統(tǒng)一、甚至相悖的局面，所以學者們往往對當前的立法實踐提出質(zhì)疑，甚至提出很多地方開展的流域生態(tài)補償實踐其實并不是真正理論意義上的流域生態(tài)補償。由此可見，正由于立法中缺乏對流域生態(tài)補償內(nèi)涵的準確界定，一些地方立法的執(zhí)行過程變得困難重重。
第二，流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督管理體制很不完善。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺乏一個統(tǒng)一的、獨立的、集中的監(jiān)管機構(gòu)。從目前的這些立法來看，流域生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ㄖ卸贾皇呛唵蔚靥岬接傻胤截斦h(huán)保等部門負責核定、收繳生態(tài)補償金，并沒有成立專門的、統(tǒng)一的、獨立的流域管理機構(gòu)來對此負責，這就導致監(jiān)管體制分散、政府部門職能不集中，對流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管不到位；二是缺乏有效的公眾參與監(jiān)督機制。當前立法中多規(guī)定的是政府部門內(nèi)部的自我監(jiān)督，如《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》規(guī)定了省財政廳、省環(huán)境保護廳的監(jiān)督、追蹤檢查。然關(guān)于公眾參與，一般法條卻鮮少提及，這對于法律制度本身是一項致命的疏忽。流域生態(tài)補償與每個公民的基本環(huán)境權(quán)益都息息相關(guān)（涉及公民的生活用水），而且政府本身作為補償法律關(guān)系的主體已經(jīng)參與其中，再由其出面監(jiān)督不免存在包庇的風險和嫌疑。因此，建立公眾監(jiān)督機制是最合適、也是最合理的安排；三是法律責任的追究不到位。一項法律制度的事后監(jiān)督機制中，若缺少對法律責任的追究，很多制度的實施最終將難免會流于形式、落于窠臼。當前的立法中，歸責條款少之又少，如《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》沒有任何法律責任的條款（補充：其后出臺的實施細則有幾條關(guān)于法律責任的條款），《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》中僅有一條規(guī)定了法律責任，即第十一條：各設(shè)區(qū)的市人民政府及有關(guān)部門不按期報告、通報，或者拒報、謊報水質(zhì)、水量監(jiān)測結(jié)果的，按照規(guī)定追究有關(guān)人員的行政責任。這一條未免過于簡單模糊，不具體，也就缺乏可操作性，法律的效力也會大打折扣。由此可見，如果法律中沒有歸責的條文，那么即使違反該條文，即使不遵守該制度，也不會受到任何法律懲罰和經(jīng)濟損失，那么就會有大批當事人違法而行，這樣的法律，它的實施效果和執(zhí)行力就受到了動搖，難以對違法者起到強有力的約束、威懾作用。那么這樣的法條就淪為了一紙空文，制度的實際執(zhí)行力和基本運行就無從保障了。
第三，補償方式過于單一。從各地的立法規(guī)定來看，流域生態(tài)補償?shù)姆绞蕉际峭ㄟ^扣繳補償金的方式實現(xiàn)的，也就是說補償主體采取的補償方式只有資金補償這一種。當然，我們必須承認，資金補償有著很大的優(yōu)越性，是最直接、最有效、靈活性最強的補償方式。但是，完善的流域生態(tài)補償制度不應只是依靠單一的資金補償來實現(xiàn)，而應實現(xiàn)補償方式的豐富和多元。例如可以增加治理補償、異地開發(fā)等方式，加入這些多元的方式，其實就是為補償主體提供了更多的選擇，補償主體可以因地制宜地選擇一種或多種對下游地區(qū)（受償主體）最適合、最有利的補償方式，以使流域生態(tài)補償?shù)闹贫刃б姘l(fā)揮到最大。目前，在國內(nèi)有些相關(guān)的實踐中，就已經(jīng)出現(xiàn)了其他方式，如浙江金華江流域?qū)嵭械牧饔蛏鷳B(tài)補償，它加入了異地開發(fā)的元素來實現(xiàn)對水源地的補償，通過在下游金華市內(nèi)建立屬于磐安縣的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，將上游居民、勞動力吸引到下游來開展經(jīng)濟建設(shè)，實現(xiàn)了對上游地區(qū)的補償，取得了很好的雙贏效果。因此，既然實踐都已經(jīng)證明了這些補償方式的優(yōu)越性。不妨在日后的流域生態(tài)補償立法中，靈活地增加補償方式的種類，使補償主體能充分，切身從中獲益。從國外的實踐來看，目前的補償途徑也是多種多樣，具體包括政府項目基金、一對一的貿(mào)易補償、生態(tài)標記等。
第四，補償標準不盡科學。目前地方立法中的補償標準多是直接規(guī)定補償因子按噸直接折合成人民幣予以計算，在補償資金的計算公式中既考慮了水質(zhì)，也考慮了水量，在這一方面已經(jīng)比較合理。但是這里也明顯暴露了一些問題，暫且不論這里直接規(guī)定補償因子的折算價格是否合理，單綜合整個補償金的計算過程來看，其實際上就是將斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為補償金計算的重要尺度。所以，綜合起來，這里的補償標準單方面考慮的是上游地區(qū)給全流域造成的污染程度，也就是從污染治理的角度來計算的，而沒有從流域水資源功能價值本身或是其給其他地方造成的成本損失來考量。這樣的補償標準是片面的、不科學的，其仍然沒能體現(xiàn)水資源的價值和“補償”的真實意義，顯然是存在缺陷和不足的。
四、完善流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ慕ㄗh
針對上述流域生態(tài)補償立法中存在的問題，可以看出流域生態(tài)補償立法在我國的進展是不完善、欠成熟的。就流域生態(tài)補償法律制度本身來說，就存在很多的漏洞，所以綜合現(xiàn)存的地方立法，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上從以下方面著手完善。
首先，明確流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和定義。目前，學術(shù)界有不同的學者往往出于不同的理解，而給流域生態(tài)補償下了不同的定義。如黃錫生認為，流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵要從“流域的概念、流域生態(tài)補償?shù)姆秶?、流域生態(tài)補償?shù)闹黧w、流域生態(tài)補償?shù)膽土P性機制”這四個方面把握；[1]楊道波認為“流域生態(tài)補償是指由于流域上下游之間，基于環(huán)境保護和水資源開發(fā)利用的受損和受益的不公平，而由中下游地區(qū)對中上游地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而做出的貢獻給與一定補償?shù)囊环N法律救濟制度”；[2]錢水苗認為“流域生態(tài)補償是指以實現(xiàn)社會公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個地區(qū)之間展開的以直接支付生態(tài)補償金為內(nèi)容的行為”；[3]毛濤認為“流域生態(tài)補償是指為了實現(xiàn)社會公正，通過行政手段和經(jīng)濟手段相結(jié)合的方式，對流域生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者征收一定量的生態(tài)補償金，用于對流域生態(tài)服務提供者進行補償?！盵4]等等。由此可見，各種見解往往相差甚遠、無法統(tǒng)一。上述第二種觀點提到流域生態(tài)補償只限于中下游對中上游地區(qū)的補償，顯然是落后的、不正確的。且不說這跟目前我國立法中上游對下游的補償完全相反，單就多數(shù)學者的意見來看，這就是不全面的表述。目前大多數(shù)學者所下的定義都未明確表態(tài)上游該對下游補償或是下游該對上游補償，他們而是采用了“受益者”、“流域生態(tài)服務提供者”或“為維護流域生態(tài)做出犧牲、貢獻者”來指代補償雙方，這樣的表述無疑是更科學、更規(guī)范的。在目前的立法中，應該完善對流域生態(tài)補償定義的規(guī)定，如果專門規(guī)范流域生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)卻并不對其本身作出明確的定義，那么首先它的可操作性就是不完整的，是要受到質(zhì)疑的。我們在下定義時，需要著重注意三點：一是流域生態(tài)補償本質(zhì)上是一種經(jīng)濟手段，這有利于減少某些不良的行政干預；二是目的是為了實現(xiàn)社會公正，維護環(huán)境正義；三是要著重強調(diào)是流域生態(tài)服務的受益者對為增加（維持）流域生態(tài)功能做出犧牲、貢獻者的補償。只有將這三點明確了，補償法律關(guān)系主體也就隨之確定了，法律秩序也就穩(wěn)定下來了，各種爭議自然也就會漸漸平息。
第二，完善流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督管理體制。很多流域都設(shè)立了專門的流域管理機構(gòu)，并賦予了它獨立、特殊的法律地位。如《太湖流域管理條例》、《湖南省湘江保護條例》都有這種規(guī)定。由這種流域管理機構(gòu)來統(tǒng)一監(jiān)管流域生態(tài)補償事宜，統(tǒng)一、集中，有利于提高行政效率，保證法律、政策上行下達，更能充分地實施監(jiān)督。再者，我國的多部法律中都明確了流域?qū)嵭械氖橇饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。而目前關(guān)于流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管無疑是只重視了行政區(qū)域管理而忽視了全流域的綜合管理，這與我國現(xiàn)行法律規(guī)定的流域管理體制也存在相悖之處。另外，流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督也離不開公眾的力量。因此建立公眾參與的監(jiān)督機制不僅必要，也十分有用。在流域生態(tài)補償方案的制定實施、流域生態(tài)補償資金的繳納、使用等過程中吸引公眾力量的參與，既能使公眾的合法權(quán)益得到切實保障，又可以促進政府政務信息的公開和透明，促進政府決策的民主與科學，對于防止后臺暗箱操作起到很好地監(jiān)督作用，使制度運行更有保障。最后，為了避免使流域生態(tài)補償制度流于一紙空文，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善法律責任的相關(guān)規(guī)定。而這種責任對補償主體來說，應該是要以民事責任（經(jīng)濟上的賠償、懲罰）為主，而可以以行政責任的追究為輔。
第三，豐富補償方式。目前，各地開展的流域生態(tài)補償實踐多局限于傳統(tǒng)的政府主導財政轉(zhuǎn)移支付方式，其它的方式比較罕見。這種僅僅依靠國家和地方政府財政轉(zhuǎn)移資金來進行補償?shù)哪Ｊ?，往往會導致生態(tài)補償目標不明確，環(huán)境保護地區(qū)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，限制了流域生態(tài)環(huán)境保護地的發(fā)展，難以達到預期的效果，顯然是不可持續(xù)的，也是難以使流域生態(tài)保護地徹底擺脫貧困的。[5]所以，還可以引入智力補償、政策性補償、異地開發(fā)等方式，更好地發(fā)揮補償方式的“造血”功能，使流域生態(tài)環(huán)境得到可持續(xù)性的保護。[6]另外，除了政府主導的各種補償方式以外，還應鼓勵更多的地方采取市場補償?shù)耐緩剑缢畽?quán)交易、排污權(quán)交易等等。流域生態(tài)補償本質(zhì)上是一種經(jīng)濟手段，而不僅僅只是政府的一種行政管理措施，所以將市場元素融入流域生態(tài)補償方式中來，既是可行的，也是能大大提高辦事效率和經(jīng)濟效益的。如余姚—慈溪等地開展的水權(quán)交易中，完善了流域生態(tài)補償機制的建設(shè)，既滿足了水源緊缺地對水資源的需求，又充分體現(xiàn)了水資源的功能價值，還促進了缺水方與供水方雙向經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了社會效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟效益的三贏。這種市場化的補償方式更好地發(fā)揮了經(jīng)濟手段的刺激作用，因而效率更高，效果更好。[7-8]
第四，合理制定科學的補償標準。欲實施公平、合理的補償，就不能僅考慮污染因子這一個方面。長年來，人們一直抱著傳統(tǒng)的“水資源無價”的理念，導致水資源污染、浪費嚴重。在今天水資源日益緊張的年代，人們開始意識到水資源的價值和稀缺性。所以在流域生態(tài)補償標準的制定時，就要考慮水資源本身的功能價值。另外，還要考慮濫用、污染水資源給其他地方造成的機會成本損失。流域生態(tài)補償在具體的實施過程中，往往具有很強的地域性，因此補償標準的制定也要考慮不同地方的特殊性，堅持一般性和特殊性相結(jié)合，要考慮不同流域不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟損失的不同，體現(xiàn)因地制宜的差別性。所以制定合理科學的補償標準，要求我們整合多方面的元素來全面考量。
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A Study of Local Legislation of Ecological Compensation in River Basin in China
LONG Hai-yan, LI Ai-nian
(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)
With the implementation of the pilot of ecological compensation in river basin in various provinces, the local legislation has been promoted in Hebei, Anhui, Guizhou, Jiangsu and Hunan. All these legislations share great amount of similarity in terms of water quality assessment in fracture surface, compensation means, and calculation of compensation.However, defects occur regarding the compensation connotation, mechanism of supervisory management, compensation means and standards. The subsequent legislation should be upgraded in terms of clarifying its connotation, improving the supervisory management, enriching compensation means and setting up reasonable compensation standard.
river basin; ecological compensation; local legislation
F205；D912
A
1673-9272(2015)01-0063-05
10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.013 http: //qks.csuft.edu.cn
2014-12-05
國家社會科學基金重點項目“我國流域生態(tài)補償法律制度建設(shè)研究”（12AFX014）；湖南省教育廳重點項目“我國流域生態(tài)補償法制理論與實踐研究—以湘江流域為例”（12A086）；湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“湘江流域生態(tài)效益補償制度研究”（CX2014B203）。
龍海燕，碩士研究生。 通訊作者：李愛年，教授，博導；E-mail：hnsdlan@163.com。
龍海燕，李愛年.我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ轿鯷J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2015,9(1):63-67.
[本文編校：李浩慧]
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龍海燕，李愛年
（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）
我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ轿?/p>
龍海燕，李愛年
（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）
隨著流域生態(tài)補償試點的開展和進行，河北、安徽、貴州、江蘇、湖南等地紛紛出臺了相應地方立法。這些立法在斷面水質(zhì)考核、補償方式、補償資金的計算方式等方面有著較大的相似性，但是在流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、監(jiān)督管理體制、補償方式、補償標準等方面仍存在一些缺陷。后續(xù)的立法應主要從明確流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、完善監(jiān)督管理體制、豐富補償方式、制定合理的補償標準等方面作出努力。
流域；生態(tài)補償；地方立法
一、我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ母艣r
流域生態(tài)補償作為一種環(huán)境經(jīng)濟手段，在調(diào)整各方利益、保護流域生態(tài)環(huán)境等方面都發(fā)揮著非常重要的作用。它既體現(xiàn)出了公平、公正的法律理念，也是對流域水資源生態(tài)功能價值的一種肯定。目前，在流域生態(tài)補償?shù)牡胤綄嵺`中，我國通過在浙江、江蘇等地開展的試點，積累了流域生態(tài)補償方面的經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上制定了一系列與流域生態(tài)補償有關(guān)的地方立法。如《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》（2007年）、《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)監(jiān)測和保護辦法》（2008年）、《河南省海河流域水環(huán)境生態(tài)補償辦法（試行）》（2009年）、《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護辦法》（2009年）、《河北省減少污染物排放條例》（2009年）、《貴州省清水江流域水污染補償辦法》（2010年）、《太湖流域管理條例》（2011年）、《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》（2012年）、青島市《墨水河流域生態(tài)補償暫行辦法》（2012年）、《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》（2012年）、《湖南省湘江保護條例》（2012年）等。從上述立法的名稱可以看出，陜西、河北、太湖流域、湖南湘江這些流域的立法都旨在全流域水環(huán)境的保護和管理，因此對于流域生態(tài)補償往往就只是通過一兩個條文輕描淡寫地一筆帶過。如《河北省減少污染物排放條例》第二十五條規(guī)定：污染物排放總量超過控制指標的地區(qū)，造成相鄰地區(qū)環(huán)境污染加劇或者環(huán)境功能下降的，應當向相鄰地區(qū)支付生態(tài)補償金。具體補償辦法由省人民政府制定。像這類立法往往過于簡單。文章將以其他地區(qū)專門針對流域生態(tài)補償而制定的立法（如江浙、河南、貴州、長沙等地的立法）為視角，來分析當前我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ写嬖诘膯栴}和出路。
二、我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ奶攸c
綜觀我國流域生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ǜ艣r，不難發(fā)現(xiàn)這些立法中有的是以特定流域為單位來加以規(guī)范（如海河、清水江等），而有的又是以特定省、市等行政單位來組織立法（如江蘇、浙江、長沙等）。而從法律效力上來講，這些立法大都是地方政府或地方政府部門頒布制定的，性質(zhì)上屬于政府規(guī)章。而通過對這些立法的具體內(nèi)容進行分析，發(fā)現(xiàn)它們普遍具有以下幾方面的特征：
第一，流域生態(tài)補償以斷面水質(zhì)的考核為前提。通過分析這些法律條文，我們發(fā)現(xiàn)所開展的流域生態(tài)補償都是依賴斷面水質(zhì)的考核而進行的，是以斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)的。因為斷面水質(zhì)的監(jiān)測數(shù)據(jù)關(guān)系到生態(tài)補償是否成立的關(guān)鍵問題，這些立法往往會詳細地規(guī)定水質(zhì)監(jiān)測的機構(gòu)、時間、次數(shù)等問題。而斷面水質(zhì)是否超標決定了上游是否需要對下游進行補償，如《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》第五條第三款規(guī)定“凡是交界斷面當月水質(zhì)指標值超過水質(zhì)控制目標，上游區(qū)、縣（市）應當給予下游區(qū)、縣（市）超標補償?！庇纱丝梢?，流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┦且詳嗝嫠|(zhì)的考核為前提的。
第二，集中表現(xiàn)為由上游單向支付生態(tài)補償。根據(jù)河流自然流向的規(guī)律，上游的水質(zhì)理所當然會影響下游地區(qū)的水質(zhì)，而反過來則不會（或影響很?。Ｋ?，綜合各地的立法來看，大多規(guī)定的是河流上游對下游地區(qū)的補償問題：即斷面水質(zhì)指標超過控制目標的，上游地區(qū)政府應當給予下游地區(qū)政府相應的生態(tài)補償資金。而對于那種河流在某地區(qū)匯入湖泊的（多為跨行政區(qū)域的大湖），若某地入湖口的斷面水質(zhì)考核結(jié)果超標，該地就要向上一級政府支付生態(tài)補償金，如果把某地看做上游，把湖泊看做下游，仍然可以看成是上游對下游的補償。當然，也有如《太湖流域管理條例》第四十九條、《湖南省湘江保護條例》第四十五條都規(guī)定了上游地區(qū)交界斷面水質(zhì)達到水質(zhì)目標的，下游地區(qū)應當對上游地區(qū)予以補償，但這都是少數(shù)規(guī)定，大多數(shù)法條都只是規(guī)定了上游單向支付的生態(tài)補償。
第三，補償方式一般為簡單的政府主導的財政扣繳。在目前已經(jīng)出臺的地方立法中，規(guī)定的補償方式都是財政轉(zhuǎn)移支付的方式，除此之外，沒有提到其它方式。如《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》第八條提到“直接排入太湖湖體的河流，斷面當月水質(zhì)指標值超過控制目標的，所在地設(shè)區(qū)的市應當將補償資金交省級財政?！边@種財政轉(zhuǎn)移支付方式便于將補償資金一步到位，效率較高，便于責任的追究。
第四，補償資金的計算方式大同小異。補償資金的計算主要跟補償因子、補償標準、計算公式這幾方面有關(guān)。通過對幾個法條的分析，發(fā)現(xiàn)可供計算的補償因子無非化學需氧量、氨氮、總磷、氟化物這中間的兩種或三種。而關(guān)于補償標準，各地是存在差異的，如《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》規(guī)定化學需氧量、氨氮和總磷的補償標準分別為0.4、2、2萬元/噸，而長沙市的規(guī)定則是化學需氧量800元/噸，氨氮900元/噸。可以看出這種地區(qū)間的差距還是挺大的，這應當是考慮了各地的具體情況和差異性，因地制宜制定的，跟河流本身的污染程度、當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展程度是有關(guān)的。大部分單因子補償資金的計算方式都差不多，與斷面水質(zhì)超標數(shù)值有關(guān)。單因子補償資金=（斷面水質(zhì)指標值—斷面水質(zhì)目標值）×月斷面水量×補償標準（有時還會乘以相應的系數(shù)），按這種公式計算出具體每種因子所要支付的補償金額，然后把這些數(shù)據(jù)相加得到所需支付的補償金額總和。其實從這個計算方式來看，補償資金的計算既考慮了水量，也與水質(zhì)的考核直接掛鉤，因而是有它的合理性的。
三、流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ù嬖诘膯栴}
就目前來看，很多地方都有了開展流域生態(tài)補償試點或立法實踐的探索和嘗試，這相比之前來說已經(jīng)有了明顯的飛躍和進步。但是結(jié)合流域生態(tài)補償?shù)幕纠碚摚瑢Ξ斍暗牡胤搅⒎ㄟM行詳細分析之后，可以發(fā)現(xiàn)地方立法中存在的一些問題。
首先，缺少對流域生態(tài)補償內(nèi)涵的界定。從各地的立法實踐來看，除了《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》以外，其它各地的立法中均沒有對流域生態(tài)補償作出明確的定義，這對于流域生態(tài)補償?shù)捻樌_展和大范圍推廣都是極其不利的。另外，長沙市的立法規(guī)定也有它的不足，第二條規(guī)定河流生態(tài)補償是以保護河流生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，綜合運用經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)流域上中下游之間、水生態(tài)保護者與受益者及破壞者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系的公共制度。從表面上看，這一界定沒有任何錯誤。可是只要稍加留心就會發(fā)現(xiàn)，這里的第二條并不是對流域生態(tài)補償下定義。我們平常說的下定義，一定要描述它的內(nèi)涵和外延，可是這里既無本質(zhì)內(nèi)涵的界定，也沒有對外延的描述，所以這不是嚴格意義上的下定義，而只是形式上的“幌子”。所以，從目前來看，大到國家層級的立法，下到地方的政府規(guī)章，都沒有真正意義上對流域生態(tài)補償下過明確的定義，這顯然是有很大弊病的。至于學術(shù)界對流域生態(tài)補償?shù)亩x問題，也一直頗有爭論，沒能形成一個統(tǒng)一的結(jié)論，然而大多都強調(diào)是流域水功能受益者對維護流域環(huán)境做出犧牲、貢獻者的補償。而目前的立法不但沒能體現(xiàn)這樣的理念，反而折射出一種“斷面水質(zhì)一旦超標，上游就要對下游進行補償”的“賠償”意味，以致出現(xiàn)了理論與立法實踐不統(tǒng)一、甚至相悖的局面，所以學者們往往對當前的立法實踐提出質(zhì)疑，甚至提出很多地方開展的流域生態(tài)補償實踐其實并不是真正理論意義上的流域生態(tài)補償。由此可見，正由于立法中缺乏對流域生態(tài)補償內(nèi)涵的準確界定，一些地方立法的執(zhí)行過程變得困難重重。
第二，流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督管理體制很不完善。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺乏一個統(tǒng)一的、獨立的、集中的監(jiān)管機構(gòu)。從目前的這些立法來看，流域生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ㄖ卸贾皇呛唵蔚靥岬接傻胤截斦h(huán)保等部門負責核定、收繳生態(tài)補償金，并沒有成立專門的、統(tǒng)一的、獨立的流域管理機構(gòu)來對此負責，這就導致監(jiān)管體制分散、政府部門職能不集中，對流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管不到位；二是缺乏有效的公眾參與監(jiān)督機制。當前立法中多規(guī)定的是政府部門內(nèi)部的自我監(jiān)督，如《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》規(guī)定了省財政廳、省環(huán)境保護廳的監(jiān)督、追蹤檢查。然關(guān)于公眾參與，一般法條卻鮮少提及，這對于法律制度本身是一項致命的疏忽。流域生態(tài)補償與每個公民的基本環(huán)境權(quán)益都息息相關(guān)（涉及公民的生活用水），而且政府本身作為補償法律關(guān)系的主體已經(jīng)參與其中，再由其出面監(jiān)督不免存在包庇的風險和嫌疑。因此，建立公眾監(jiān)督機制是最合適、也是最合理的安排；三是法律責任的追究不到位。一項法律制度的事后監(jiān)督機制中，若缺少對法律責任的追究，很多制度的實施最終將難免會流于形式、落于窠臼。當前的立法中，歸責條款少之又少，如《長沙市境內(nèi)河流生態(tài)補償辦法（試行）》沒有任何法律責任的條款（補充：其后出臺的實施細則有幾條關(guān)于法律責任的條款），《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》中僅有一條規(guī)定了法律責任，即第十一條：各設(shè)區(qū)的市人民政府及有關(guān)部門不按期報告、通報，或者拒報、謊報水質(zhì)、水量監(jiān)測結(jié)果的，按照規(guī)定追究有關(guān)人員的行政責任。這一條未免過于簡單模糊，不具體，也就缺乏可操作性，法律的效力也會大打折扣。由此可見，如果法律中沒有歸責的條文，那么即使違反該條文，即使不遵守該制度，也不會受到任何法律懲罰和經(jīng)濟損失，那么就會有大批當事人違法而行，這樣的法律，它的實施效果和執(zhí)行力就受到了動搖，難以對違法者起到強有力的約束、威懾作用。那么這樣的法條就淪為了一紙空文，制度的實際執(zhí)行力和基本運行就無從保障了。
第三，補償方式過于單一。從各地的立法規(guī)定來看，流域生態(tài)補償?shù)姆绞蕉际峭ㄟ^扣繳補償金的方式實現(xiàn)的，也就是說補償主體采取的補償方式只有資金補償這一種。當然，我們必須承認，資金補償有著很大的優(yōu)越性，是最直接、最有效、靈活性最強的補償方式。但是，完善的流域生態(tài)補償制度不應只是依靠單一的資金補償來實現(xiàn)，而應實現(xiàn)補償方式的豐富和多元。例如可以增加治理補償、異地開發(fā)等方式，加入這些多元的方式，其實就是為補償主體提供了更多的選擇，補償主體可以因地制宜地選擇一種或多種對下游地區(qū)（受償主體）最適合、最有利的補償方式，以使流域生態(tài)補償?shù)闹贫刃б姘l(fā)揮到最大。目前，在國內(nèi)有些相關(guān)的實踐中，就已經(jīng)出現(xiàn)了其他方式，如浙江金華江流域?qū)嵭械牧饔蛏鷳B(tài)補償，它加入了異地開發(fā)的元素來實現(xiàn)對水源地的補償，通過在下游金華市內(nèi)建立屬于磐安縣的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，將上游居民、勞動力吸引到下游來開展經(jīng)濟建設(shè)，實現(xiàn)了對上游地區(qū)的補償，取得了很好的雙贏效果。因此，既然實踐都已經(jīng)證明了這些補償方式的優(yōu)越性。不妨在日后的流域生態(tài)補償立法中，靈活地增加補償方式的種類，使補償主體能充分，切身從中獲益。從國外的實踐來看，目前的補償途徑也是多種多樣，具體包括政府項目基金、一對一的貿(mào)易補償、生態(tài)標記等。
第四，補償標準不盡科學。目前地方立法中的補償標準多是直接規(guī)定補償因子按噸直接折合成人民幣予以計算，在補償資金的計算公式中既考慮了水質(zhì)，也考慮了水量，在這一方面已經(jīng)比較合理。但是這里也明顯暴露了一些問題，暫且不論這里直接規(guī)定補償因子的折算價格是否合理，單綜合整個補償金的計算過程來看，其實際上就是將斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為補償金計算的重要尺度。所以，綜合起來，這里的補償標準單方面考慮的是上游地區(qū)給全流域造成的污染程度，也就是從污染治理的角度來計算的，而沒有從流域水資源功能價值本身或是其給其他地方造成的成本損失來考量。這樣的補償標準是片面的、不科學的，其仍然沒能體現(xiàn)水資源的價值和“補償”的真實意義，顯然是存在缺陷和不足的。
四、完善流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ慕ㄗh
針對上述流域生態(tài)補償立法中存在的問題，可以看出流域生態(tài)補償立法在我國的進展是不完善、欠成熟的。就流域生態(tài)補償法律制度本身來說，就存在很多的漏洞，所以綜合現(xiàn)存的地方立法，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上從以下方面著手完善。
首先，明確流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和定義。目前，學術(shù)界有不同的學者往往出于不同的理解，而給流域生態(tài)補償下了不同的定義。如黃錫生認為，流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵要從“流域的概念、流域生態(tài)補償?shù)姆秶?、流域生態(tài)補償?shù)闹黧w、流域生態(tài)補償?shù)膽土P性機制”這四個方面把握；[1]楊道波認為“流域生態(tài)補償是指由于流域上下游之間，基于環(huán)境保護和水資源開發(fā)利用的受損和受益的不公平，而由中下游地區(qū)對中上游地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而做出的貢獻給與一定補償?shù)囊环N法律救濟制度”；[2]錢水苗認為“流域生態(tài)補償是指以實現(xiàn)社會公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個地區(qū)之間展開的以直接支付生態(tài)補償金為內(nèi)容的行為”；[3]毛濤認為“流域生態(tài)補償是指為了實現(xiàn)社會公正，通過行政手段和經(jīng)濟手段相結(jié)合的方式，對流域生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者征收一定量的生態(tài)補償金，用于對流域生態(tài)服務提供者進行補償?！盵4]等等。由此可見，各種見解往往相差甚遠、無法統(tǒng)一。上述第二種觀點提到流域生態(tài)補償只限于中下游對中上游地區(qū)的補償，顯然是落后的、不正確的。且不說這跟目前我國立法中上游對下游的補償完全相反，單就多數(shù)學者的意見來看，這就是不全面的表述。目前大多數(shù)學者所下的定義都未明確表態(tài)上游該對下游補償或是下游該對上游補償，他們而是采用了“受益者”、“流域生態(tài)服務提供者”或“為維護流域生態(tài)做出犧牲、貢獻者”來指代補償雙方，這樣的表述無疑是更科學、更規(guī)范的。在目前的立法中，應該完善對流域生態(tài)補償定義的規(guī)定，如果專門規(guī)范流域生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)卻并不對其本身作出明確的定義，那么首先它的可操作性就是不完整的，是要受到質(zhì)疑的。我們在下定義時，需要著重注意三點：一是流域生態(tài)補償本質(zhì)上是一種經(jīng)濟手段，這有利于減少某些不良的行政干預；二是目的是為了實現(xiàn)社會公正，維護環(huán)境正義；三是要著重強調(diào)是流域生態(tài)服務的受益者對為增加（維持）流域生態(tài)功能做出犧牲、貢獻者的補償。只有將這三點明確了，補償法律關(guān)系主體也就隨之確定了，法律秩序也就穩(wěn)定下來了，各種爭議自然也就會漸漸平息。
第二，完善流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督管理體制。很多流域都設(shè)立了專門的流域管理機構(gòu)，并賦予了它獨立、特殊的法律地位。如《太湖流域管理條例》、《湖南省湘江保護條例》都有這種規(guī)定。由這種流域管理機構(gòu)來統(tǒng)一監(jiān)管流域生態(tài)補償事宜，統(tǒng)一、集中，有利于提高行政效率，保證法律、政策上行下達，更能充分地實施監(jiān)督。再者，我國的多部法律中都明確了流域?qū)嵭械氖橇饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。而目前關(guān)于流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管無疑是只重視了行政區(qū)域管理而忽視了全流域的綜合管理，這與我國現(xiàn)行法律規(guī)定的流域管理體制也存在相悖之處。另外，流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督也離不開公眾的力量。因此建立公眾參與的監(jiān)督機制不僅必要，也十分有用。在流域生態(tài)補償方案的制定實施、流域生態(tài)補償資金的繳納、使用等過程中吸引公眾力量的參與，既能使公眾的合法權(quán)益得到切實保障，又可以促進政府政務信息的公開和透明，促進政府決策的民主與科學，對于防止后臺暗箱操作起到很好地監(jiān)督作用，使制度運行更有保障。最后，為了避免使流域生態(tài)補償制度流于一紙空文，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善法律責任的相關(guān)規(guī)定。而這種責任對補償主體來說，應該是要以民事責任（經(jīng)濟上的賠償、懲罰）為主，而可以以行政責任的追究為輔。
第三，豐富補償方式。目前，各地開展的流域生態(tài)補償實踐多局限于傳統(tǒng)的政府主導財政轉(zhuǎn)移支付方式，其它的方式比較罕見。這種僅僅依靠國家和地方政府財政轉(zhuǎn)移資金來進行補償?shù)哪Ｊ?，往往會導致生態(tài)補償目標不明確，環(huán)境保護地區(qū)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，限制了流域生態(tài)環(huán)境保護地的發(fā)展，難以達到預期的效果，顯然是不可持續(xù)的，也是難以使流域生態(tài)保護地徹底擺脫貧困的。[5]所以，還可以引入智力補償、政策性補償、異地開發(fā)等方式，更好地發(fā)揮補償方式的“造血”功能，使流域生態(tài)環(huán)境得到可持續(xù)性的保護。[6]另外，除了政府主導的各種補償方式以外，還應鼓勵更多的地方采取市場補償?shù)耐緩剑缢畽?quán)交易、排污權(quán)交易等等。流域生態(tài)補償本質(zhì)上是一種經(jīng)濟手段，而不僅僅只是政府的一種行政管理措施，所以將市場元素融入流域生態(tài)補償方式中來，既是可行的，也是能大大提高辦事效率和經(jīng)濟效益的。如余姚—慈溪等地開展的水權(quán)交易中，完善了流域生態(tài)補償機制的建設(shè)，既滿足了水源緊缺地對水資源的需求，又充分體現(xiàn)了水資源的功能價值，還促進了缺水方與供水方雙向經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了社會效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟效益的三贏。這種市場化的補償方式更好地發(fā)揮了經(jīng)濟手段的刺激作用，因而效率更高，效果更好。[7-8]
第四，合理制定科學的補償標準。欲實施公平、合理的補償，就不能僅考慮污染因子這一個方面。長年來，人們一直抱著傳統(tǒng)的“水資源無價”的理念，導致水資源污染、浪費嚴重。在今天水資源日益緊張的年代，人們開始意識到水資源的價值和稀缺性。所以在流域生態(tài)補償標準的制定時，就要考慮水資源本身的功能價值。另外，還要考慮濫用、污染水資源給其他地方造成的機會成本損失。流域生態(tài)補償在具體的實施過程中，往往具有很強的地域性，因此補償標準的制定也要考慮不同地方的特殊性，堅持一般性和特殊性相結(jié)合，要考慮不同流域不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟損失的不同，體現(xiàn)因地制宜的差別性。所以制定合理科學的補償標準，要求我們整合多方面的元素來全面考量。
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A Study of Local Legislation of Ecological Compensation in River Basin in China
LONG Hai-yan, LI Ai-nian
(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)
With the implementation of the pilot of ecological compensation in river basin in various provinces, the local legislation has been promoted in Hebei, Anhui, Guizhou, Jiangsu and Hunan. All these legislations share great amount of similarity in terms of water quality assessment in fracture surface, compensation means, and calculation of compensation.However, defects occur regarding the compensation connotation, mechanism of supervisory management, compensation means and standards. The subsequent legislation should be upgraded in terms of clarifying its connotation, improving the supervisory management, enriching compensation means and setting up reasonable compensation standard.
river basin; ecological compensation; local legislation
F205；D912
A
1673-9272(2015)01-0063-05
10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.013 http: //qks.csuft.edu.cn
2014-12-05
國家社會科學基金重點項目“我國流域生態(tài)補償法律制度建設(shè)研究”（12AFX014）；湖南省教育廳重點項目“我國流域生態(tài)補償法制理論與實踐研究—以湘江流域為例”（12A086）；湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“湘江流域生態(tài)效益補償制度研究”（CX2014B203）。
龍海燕，碩士研究生。 通訊作者：李愛年，教授，博導；E-mail：hnsdlan@163.com。
龍海燕，李愛年.我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ轿鯷J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2015,9(1):63-67.
[本文編校：李浩慧]
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