商兆奎 ，邵 侃

（吉首大學(xué) a商學(xué)院； b歷史與文化學(xué)院，湖南 吉首 416000）

武陵山區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)
——基于2014年湘西7.15特大暴雨洪災(zāi)的考察

商兆奎a，邵 侃b

（吉首大學(xué) a商學(xué)院； b歷史與文化學(xué)院，湖南 吉首 416000）

武陵山區(qū)新一輪扶貧開發(fā)面臨很多掣肘因素，災(zāi)害問題是為其一。尤其是作為主要承災(zāi)體的廣大農(nóng)村地區(qū)，防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)更是亟待破解的難題。以湘西7.15暴雨洪災(zāi)為個(gè)案，對其災(zāi)情災(zāi)況進(jìn)行實(shí)錄，進(jìn)而考察武陵山區(qū)暴雨洪災(zāi)的歷史變遷，發(fā)現(xiàn)這一災(zāi)種其實(shí)由來已久，并逐步呈現(xiàn)愈演愈烈的發(fā)展態(tài)勢。盡管該地區(qū)具有長時(shí)段應(yīng)對災(zāi)害的切身經(jīng)歷以及技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的累積，但在防災(zāi)意識、減災(zāi)運(yùn)作、災(zāi)害救助等方面仍存在諸多不足?；诖?，分別從防、減、救三個(gè)環(huán)節(jié)為武陵山區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)提供切實(shí)可行的發(fā)展思路和改進(jìn)方案。

武陵山區(qū)；暴雨洪災(zāi)；防災(zāi)減災(zāi)

2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》正式發(fā)布，確立14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，武陵山區(qū)位列其中。在扶貧開發(fā)的號角聲中，學(xué)術(shù)界對于武陵山區(qū)發(fā)展問題的關(guān)注熱情和研究力度進(jìn)一步強(qiáng)化，從不同學(xué)科、不同視角重新審視扶貧戰(zhàn)略和開發(fā)模式，提出了諸多極具價(jià)值的可行性方案。但其中稍顯薄弱的是，對于這一地區(qū)的災(zāi)害問題卻鮮有長期性、系統(tǒng)性的專題研究。事實(shí)上，武陵山區(qū)歷來是我國自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，洪澇、干旱、泥石流、風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍等災(zāi)害頻發(fā)，部分地區(qū)水土流失和石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，致使扶貧開發(fā)的階段性成果往往會(huì)被一場災(zāi)害毀于一旦，作為主要承災(zāi)體的廣大農(nóng)村地區(qū)更是如此，災(zāi)害已成為致貧或返貧的主要誘因之一，是故當(dāng)?shù)剞r(nóng)諺有“脫貧三五年，一災(zāi)回從前”之說。因此，在新一輪的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，必須將農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)作為其中核心內(nèi)容，唯有如此，方能不斷穩(wěn)定和擴(kuò)大扶貧開發(fā)成果。

一、武陵山區(qū)農(nóng)村自然災(zāi)害實(shí)錄——以2014年湘西7.15特大暴雨洪災(zāi)為例

武陵山區(qū)橫跨渝鄂湘黔四省市，湘西八市縣盡列其中，由于筆者有地利之宜，體察之便，又因新近洪災(zāi)泛濫，故選擇此次湘西洪災(zāi)為考察對象，以點(diǎn)代面，做一實(shí)錄。

2014年7月14日至7月16日，湘西地區(qū)再次受到暴雨侵襲，根據(jù)多地政府公告，此次洪災(zāi)為“百年一遇”，鳳凰縣更是確認(rèn)為有水文記載三百年來最大的一次洪災(zāi)。由于降雨量大、波及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、雨勢較急，湘西地區(qū)普遍發(fā)生了大規(guī)模洪澇災(zāi)害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全州8縣市130個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)86.63萬人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移安置14.78萬人，倒塌農(nóng)房258戶788間，嚴(yán)重?fù)p壞農(nóng)房931戶2970間，農(nóng)作物受災(zāi)面積42248公頃，絕收面積6588公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失20.53億元①。湘西州現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)158個(gè)，受災(zāi)面達(dá)到82.28%；全州人口約292.1萬人，受災(zāi)人口達(dá)到29.66%；2013年全州地區(qū)生產(chǎn)總值418.9億元，此次洪災(zāi)的直接損失就達(dá)到5%。其中，鳳凰縣受災(zāi)最為嚴(yán)重，國家歷史文化名城——鳳凰古城短時(shí)間內(nèi)便被淹沒于洪流之中。全縣受災(zāi)人口19.6萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)12億元。損失如此之高，超過全州過半，主要源于沱江兩岸商戶云集，近4000家店鋪受災(zāi)，部分商家的損失達(dá)到數(shù)十萬元。 除鳳凰縣特殊性外，湘西其他市縣的重災(zāi)區(qū)域則主要集中于農(nóng)村地區(qū)，除了道路交通、水利工程、電力通訊等基礎(chǔ)設(shè)施受損較大外，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)損失和農(nóng)作物減產(chǎn)絕收亦是非常嚴(yán)重。也就是說，此次洪災(zāi)受到極大沖擊和影響的是承災(zāi)能力本身就十分有限的廣大農(nóng)民。事實(shí)上，基礎(chǔ)設(shè)施的破壞所造成的斷水、斷電、斷訊，甚至成為“孤島”，對于農(nóng)戶來說都只是暫時(shí)的困擾，而房屋損毀、家庭財(cái)產(chǎn)淹沒、農(nóng)作物成災(zāi)乃至絕收方是切膚之痛，一戶家庭很可能一夜之間就陷入生存危機(jī)之中。地處湘西東南部的瀘溪縣，此次洪災(zāi)損失達(dá)2.52億元，農(nóng)作物損失和農(nóng)房損毀構(gòu)成了主要方面。全縣被淹沒房屋3028棟，損壞房屋12127間，垮塌房屋168間；農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)14.65萬畝，成災(zāi)面積達(dá)8.84萬畝，絕收面積達(dá)3.23萬畝，僅農(nóng)業(yè)災(zāi)損就達(dá)到7926萬元。全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面受災(zāi)，以筆者調(diào)研的潭溪鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)4834戶，18924人，此次洪災(zāi)造成2903戶受災(zāi)，受災(zāi)人口達(dá)11879人，占總?cè)丝?2.8%，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)800余萬元。其中房屋共有385棟被淹，全毀、半毀近半；水稻、玉米、椪柑、烤煙等作物損毀達(dá)10000余畝。洪水過后，進(jìn)入受災(zāi)最重的松柏潭村，滿目盡是垮塌的房屋、滿地的瓦礫淤泥、樹枝電線上掛滿的垃圾以及民居墻壁上殘留的洪水浸泡的印記。全村600余戶家庭中有160多棟房屋被淹，其中85棟房屋被毀，部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)瞬之間淪為無家可歸的境地。峒河沿岸的大片椪柑、烤煙、玉米、水稻等作物被洪水侵襲，幾近全毀。據(jù)現(xiàn)場農(nóng)技站人員介紹，此次洪災(zāi)損失是非常慘重的，很多農(nóng)民今年面臨顆粒無收的困境。

毋庸置疑，暴雨洪災(zāi)所帶來的創(chuàng)傷對于重災(zāi)戶而言影響是極為深遠(yuǎn)的，特別是對于貧困人口而言，其災(zāi)后恢復(fù)重建將是一個(gè)漫長而艱辛的過程。有研究表明，窮人是災(zāi)害的最大受害者，這一現(xiàn)象在發(fā)展中國家表現(xiàn)得尤為突出，因?yàn)楦F人通常住在諸如洪積平原、河岸、陡坡等災(zāi)害易發(fā)的危險(xiǎn)地區(qū)[1]。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，湘西州現(xiàn)有貧困人口732379人，占全州人口25.1%，此次災(zāi)害有多少貧困人口受災(zāi)，受災(zāi)程度如何，現(xiàn)無數(shù)據(jù)可查。但是可以肯定的一點(diǎn)是，貧困人口如果是重災(zāi)戶，那么脫貧之路必定會(huì)遲滯甚至倒退若干年；而原來在貧困線以上的農(nóng)戶如果受災(zāi)較重，那么全州貧困人口的基數(shù)將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。我們在正視災(zāi)害效應(yīng)的同時(shí)，不能不存在這樣的疑惑，此次暴雨洪災(zāi)損失如此之大，是歷史極少個(gè)案抑或常態(tài)趨勢使然？僅歸咎于客觀不可抗力是否有所偏頗？基于此，追溯武陵山區(qū)自然災(zāi)害史，厘清此次暴雨洪災(zāi)在這一發(fā)展趨勢中的定位就顯得尤為必要。

二、武陵山區(qū)暴雨洪災(zāi)：歷史軌跡與發(fā)展趨向

中華農(nóng)業(yè)文明繁衍傳承至今已有萬余年的歷史，與之相伴而生的一個(gè)古老的話題就是災(zāi)害，西方學(xué)者甚至稱中國為“饑荒的國度”[2]。翻檢史籍，水、旱、蝗為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)三大自然災(zāi)害，時(shí)至今日，除蝗害得到有效管控和治理外，水、旱兩大災(zāi)害仍不絕于斯。由于洪災(zāi)發(fā)生頻率高、危害范圍廣、破壞性大，故被公認(rèn)為人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的第一災(zāi)害。在武陵山區(qū)頻發(fā)的諸多自然災(zāi)害中，洪災(zāi)亦是最主要災(zāi)種。據(jù)《湘西州志》記載，13世紀(jì)90年代至1995年的700年中，州境內(nèi)洪澇共發(fā)生214次，其中全州性洪澇66次，1958～1995年的38年中共發(fā)生大小洪澇33年，基本上是十年九遇，頻率加快[3]。20世紀(jì)90年代以來，洪災(zāi)漸呈愈演愈烈之勢，損失也越來越慘重。張家界地區(qū)自1988年獨(dú)立設(shè)市以來，一直是澧水流域暴雨中心區(qū)域之一，市域一般日降水量50毫米以上，即可導(dǎo)致洪水泛濫成災(zāi)，平均每年3-4次。1988-2001年，市域局部暴雨洪災(zāi)幾乎年年發(fā)生，其中較大的洪災(zāi)有5次[4]。地處貴州的銅仁地區(qū)，據(jù)水文水資源局1957-1996年40年實(shí)測資料統(tǒng)計(jì)，錦江流域不同特征水位的洪澇災(zāi)害發(fā)生達(dá)112次[5]。

近三年來，暴雨洪災(zāi)更是成為武陵山區(qū)揮之不去的傷痛。2012年，6.25暴雨洪災(zāi)造成張家界、湘西、懷化等9市(州)37個(gè)縣(市、區(qū))194.6萬人受災(zāi)，倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞房屋4700余間，一般損壞房屋6500余間，農(nóng)作物受災(zāi)面積105.6千公頃，其中絕收8.6千公頃。僅僅20多天后，湘西地區(qū)又再次受到洪水侵襲，7月16日到7月18日，連續(xù)強(qiáng)降水造成全州106個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)22.98萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4.3188億元。同年9月11日至12日，湖北恩施州普降暴雨到大暴雨，東部遭特大暴雨襲擊。暴雨導(dǎo)致全州約11萬人受災(zāi)。2013年4月29日，懷化市辰溪、溆浦、新晃、中方、洪江市等5個(gè)縣(市、區(qū))62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普降大雨，受災(zāi)人口10.42萬人，受災(zāi)農(nóng)作面積達(dá)8.995萬畝。同年6月5日，恩施州再次成為特大暴雨中心，多處山體滑坡、房屋垮塌，數(shù)千名群眾被洪水圍困。而時(shí)隔不久，6月25日，暴雨又一次侵襲恩施州，全州76227人受災(zāi)，受災(zāi)農(nóng)作物5277公頃，成災(zāi)2924公頃，絕收1815公頃，造成直接經(jīng)濟(jì)損失11620萬元，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失2111萬元。進(jìn)入2014年，據(jù)筆者檢索，武陵山區(qū)境內(nèi)諸地在暴雨的肆虐下幾無幸免，同樣也集中在7月份。如恩施州，7月11日州內(nèi)大部暴雨、局部大暴雨，造成宣恩、來鳳、巴東、恩施、鶴峰、咸豐、建始7個(gè)縣市12.7萬人受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積10612.2公頃，因?yàn)?zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失1.51億元；再如地處渝東南的秀山縣，7月14日至17日，遭遇幾十年不遇的特大暴雨，1.2萬人受災(zāi)，1人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失1.4億元。

通過上述資料梳理不難看出，武陵山區(qū)境內(nèi)暴雨洪災(zāi)的歷史由來已久，并且發(fā)展到現(xiàn)在漸趨頻繁和嚴(yán)重，僅近幾年來被冠以“特大暴雨洪災(zāi)”的災(zāi)害事件就比比皆是，動(dòng)輒就有上億元的損失。可以這樣理解，所謂“特大暴雨洪災(zāi)”對于武陵山區(qū)而言絕非罕見個(gè)案，如果說它已構(gòu)成了區(qū)域內(nèi)社會(huì)生活中的一種“客觀存在”似乎并不為過?；氐较嫖?.15特大暴雨洪災(zāi)這一個(gè)案，暴雨來襲也并非全無警示，事實(shí)上，進(jìn)入6月中旬，汛期大幕就已經(jīng)拉開。6月19日，特大暴雨就已經(jīng)襲擊吉首、鳳凰、瀘溪等地，全州有13萬群眾、10萬畝良田遭災(zāi)。7月3日至4日，瀘溪縣再次普降大暴雨，全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)嚴(yán)重。7月11日至12日，龍山縣遭受特大暴雨，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，據(jù)稱降雨量創(chuàng)歷史最高，洪峰流量為歷史最多。即使是造成7.15洪災(zāi)的特大暴雨，其實(shí)在7月13日時(shí)就已經(jīng)在瀘溪縣出現(xiàn)端倪。洪災(zāi)連擊成為一種常態(tài)，災(zāi)區(qū)自上而下很難不具備一定的心理預(yù)期，如若再過分強(qiáng)調(diào)暴雨洪災(zāi)的突發(fā)性，肯定會(huì)有敷衍塞責(zé)之嫌。那么接下來的一個(gè)問題是，既然洪災(zāi)已經(jīng)是定期來訪的一種“客觀存在”，那么區(qū)域內(nèi)自上而下應(yīng)該有在長期經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上較為成熟的應(yīng)對方案，但從現(xiàn)實(shí)了解的情況來看，似乎仍沒有擺脫“大災(zāi)大損、小災(zāi)小損”的怪圈。這就需要我們對于區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)行評估，到底是“已盡人事而只能聽天命”，還是“天命依然而人事未盡”？這是不能回避的一個(gè)問題。

三、洪災(zāi)頻發(fā)視域下武陵山區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力初步評估

城鄉(xiāng)基層災(zāi)害問題歷來是國家災(zāi)害管理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，而地處“老、少、邊、窮”板塊的武陵山區(qū)農(nóng)村地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)也一直是政府重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。這種長期的關(guān)注和建設(shè)是否取得成效，不能僅以災(zāi)害損失大小為衡量指標(biāo)，需要在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行檢驗(yàn)和評估，本文即以湘西7.15洪災(zāi)中的災(zāi)害體驗(yàn)為中心，試做討論。

首先，防災(zāi)環(huán)節(jié)。在災(zāi)害治理體系中，以防為主已成為社會(huì)共識，并多上升為各地防災(zāi)減災(zāi)體系設(shè)計(jì)的主導(dǎo)思想。暴雨洪災(zāi)是武陵山區(qū)最為嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害，所以在防災(zāi)層面氣象監(jiān)測預(yù)警是至關(guān)重要的。根據(jù)湘西州防汛抗旱指揮部公告，7.15洪災(zāi)期間，氣象部門密切監(jiān)測水文變化情況，分別發(fā)布了9條黃色預(yù)警、4條橙色預(yù)警及5條紅色預(yù)警，各縣市防汛辦共發(fā)布預(yù)警短信1.75萬條，廣播預(yù)警2562站次。經(jīng)檢索確認(rèn)，7月14日至16日，湘西州氣象臺連續(xù)對保靖、古丈、鳳凰、吉首、瀘溪、花垣等市縣分別發(fā)出不同級別暴雨預(yù)警信號，15日短短5個(gè)小時(shí)內(nèi)對吉首、鳳凰、瀘溪三地暴雨預(yù)警實(shí)現(xiàn)“三級跳”，分別在凌晨1時(shí)29分、3時(shí)37分、5時(shí)20分連續(xù)發(fā)出暴雨黃色預(yù)警、橙色預(yù)警和紅色預(yù)警。從表象上看，氣象部門似乎總是在雨勢已經(jīng)出現(xiàn)明顯變化的基礎(chǔ)上發(fā)布預(yù)警，有訊息滯后之嫌；而且此次暴雨重災(zāi)區(qū)域吉首、鳳凰、瀘溪三地的連續(xù)性升級預(yù)警都在凌晨，有訊息難及之疑。但是我們需要正視的一個(gè)客觀事實(shí)是，暴雨預(yù)報(bào)是一道世界性的難題，在準(zhǔn)確率方面，2012年美國天氣預(yù)報(bào)中心（WPC）的評分為0.25左右（滿分為1分制），而我國國家氣象中心的暴雨評分還要低于美國[6]。氣象部門提前2-3小時(shí)發(fā)布預(yù)警，已屬不易，國際上能達(dá)到的水平也就是提前30分鐘到1小時(shí)?；诖耍覀兯坪鹾茈y對于地處偏遠(yuǎn)的武陵山區(qū)現(xiàn)有氣象監(jiān)測預(yù)報(bào)水平準(zhǔn)確評估。不過，氣象監(jiān)測預(yù)警的根本目的在于防災(zāi)，即提醒人們注意提前采取措施，避免或減少損失。要達(dá)到這個(gè)目的，需做到兩點(diǎn)：一是預(yù)警信息要全覆蓋，傳達(dá)到每一個(gè)人；二是收到預(yù)警信息的人都能積極重視起來，做好防范。從筆者掌握的情況來看，湘西氣象部門的預(yù)警信息主要發(fā)給各地防汛責(zé)任人、氣象信息員，其機(jī)制是由這些人傳達(dá)到責(zé)任區(qū)內(nèi)的居民。但是由于很多村落散布偏遠(yuǎn)、通訊設(shè)施落后，加之相關(guān)責(zé)任人防災(zāi)意識薄弱，責(zé)任心不強(qiáng)等因素，不少農(nóng)戶并沒有及時(shí)收到預(yù)警信息。即使收到預(yù)警信息，很多人似乎也沒有引起足夠重視，失去了風(fēng)險(xiǎn)防范的寶貴時(shí)機(jī)。在這一點(diǎn)上基層政府的作為也難稱到位，面對暴雨來襲，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然只有幾名值班人員留守，直到15日水位猛漲造成房屋垮塌、道路損毀之后，主管領(lǐng)導(dǎo)才集結(jié)人員部署救災(zāi)。其中有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被淹，大量財(cái)物受損，據(jù)當(dāng)時(shí)值班人員回憶，如果在水位開始上漲前轉(zhuǎn)移財(cái)物，完全可以避免損失。作為基層防災(zāi)減災(zāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，反應(yīng)如此滯后，其防災(zāi)成效也就可見一斑了。很多農(nóng)戶也是同樣情況，由于觀望時(shí)間過長而導(dǎo)致沒有防災(zāi)這一環(huán)節(jié)而直接進(jìn)入搶險(xiǎn)救災(zāi)。在實(shí)地考察中我們發(fā)現(xiàn)，處于同一位置的兩位農(nóng)業(yè)大戶，一位在暴雨來襲前已將農(nóng)產(chǎn)品、電器等財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至高處，損失很小；而另一位則明顯麻痹大意，進(jìn)水之后方采取措施，損失嚴(yán)重。此次暴雨洪災(zāi)，單一強(qiáng)調(diào)其破壞強(qiáng)度和力度似乎已無意義，我們更需要重視的是，在防災(zāi)這一環(huán)節(jié)的確存在許多主觀問題值得檢討和反思。

第二，減災(zāi)環(huán)節(jié)。洪災(zāi)的“治本”之策可深溯于水土保持和生態(tài)維護(hù)，這需要一個(gè)漫長而漸進(jìn)的過程。在這其中，或可立竿見影的解決方式當(dāng)推水利工程措施。水利工程的正效應(yīng)是顯而易見的，蓄洪抗?jié)呈瞧渲匾δ苤?。長期以來，武陵山區(qū)在這方面的投入和建設(shè)足夠努力，但似乎沒有從根本上解決問題。以湘西為例，境內(nèi)水資源豐富，流域面積在10平方公里以上的河流共444條，至今已建有中小型水庫556座。由于這些水庫大都修建于上世紀(jì)50-80年代，標(biāo)準(zhǔn)較低、質(zhì)量不高，老化失修嚴(yán)重，造成“汛期不敢蓄水，汛后無水可蓄”的局面[7]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中已經(jīng)有506座先后成為病險(xiǎn)水庫，占91%，這些水庫不僅不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用，在汛期還會(huì)成為極大的安全隱患。以7.15暴雨洪災(zāi)為例，湘西州共有11座中型水庫超汛限水位，大部分小型水庫溢洪。如鳳凰縣有3座小型水庫都出現(xiàn)重大險(xiǎn)情，其中紅旗水庫洪水漫過壩頂約0.2米，塘橋水庫的壩外坡近壩頂處，出現(xiàn)一條長20余米、寬30厘米的裂縫，杜夜水庫壩外坡近壩頂位置及排水棱體出現(xiàn)長60米、高3米的滑坡隱患；花垣縣紅衛(wèi)水庫也出現(xiàn)攔河壩左壩段挑流鼻坎部分與壩體脫離，大壩溢洪道鋼筋砼壩面部分沖刷脫落等險(xiǎn)情。此次洪災(zāi)，集省、市、縣等各級部門之力，方使上述險(xiǎn)情得以控制，未出現(xiàn)垮壩失事的嚴(yán)重后果，但是水利設(shè)施的破壞還是非常嚴(yán)重的。近十余年來，湘西州已投入巨資治理病險(xiǎn)水庫，僅2013年就開工治理了107座小(2)型水庫，耗費(fèi)數(shù)億元。但是由于暴雨洪災(zāi)來襲，這些治理好的水庫又有相當(dāng)一部分會(huì)淪為新的病險(xiǎn)改造對象，這也就是為什么總會(huì)出現(xiàn)“病險(xiǎn)——治理——病險(xiǎn)”的惡性循環(huán)。對于農(nóng)村地區(qū)而言，減災(zāi)環(huán)節(jié)另外一個(gè)重要的方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)上，包括農(nóng)田排水系統(tǒng)的修建、抗?jié)称贩N的選育、耕作技術(shù)的改善等，但這些舉措面對暴雨洪災(zāi)基本沒有效果。值得注意的是，暴雨洪災(zāi)受損最為嚴(yán)重的區(qū)域當(dāng)屬低平地帶，包括建在低處的房屋和種植在低洼處的作物，在7.15洪災(zāi)中，鳳凰古城沱江兩岸的商戶受災(zāi)極重、瀘溪縣等地峒河沿岸的作物幾近全毀，而建在高處的房屋和種在山上的農(nóng)作物受災(zāi)程度則明顯較輕，都說明了這一點(diǎn)。武陵山區(qū)自古就有“八山一水一分田”之說，所以“與山爭地、與水奪田”成為一種常態(tài)做法，眾多江河沿岸被開辟成一塊塊良田。雖然耕地面積拓展，但也成為了暴雨侵襲的重災(zāi)區(qū)域。從長遠(yuǎn)來看，房屋選址以及農(nóng)地拓展應(yīng)該納入各地防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

第三，救助環(huán)節(jié)。災(zāi)害救助涉及到災(zāi)中應(yīng)急救援和災(zāi)后恢復(fù)重建兩個(gè)環(huán)節(jié)，其主要內(nèi)容包括救助災(zāi)民生命和財(cái)產(chǎn)、為災(zāi)民提供基本生活保障、幫助災(zāi)民確立自行生存能力等部分[8]。從目前來看，政府仍然是災(zāi)害救助體系的主導(dǎo)者。7.15暴雨洪災(zāi)發(fā)生后，國家防總、民政部、省政府、州政府等各級部門在短時(shí)間內(nèi)均進(jìn)入災(zāi)區(qū)一線，指導(dǎo)各地救災(zāi)工作。不可否認(rèn)，領(lǐng)導(dǎo)部門的重視將會(huì)成為“催化劑”，激勵(lì)和督促基層官員切實(shí)履行好職責(zé)，及時(shí)有效進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)。對于暴雨洪災(zāi)來講，政府部門的救災(zāi)方略是十分清晰的，有兩大重點(diǎn)：一是救人，此次洪災(zāi)發(fā)生后，政府緊急轉(zhuǎn)移安置14.78萬人，未發(fā)生人員死亡；二是重點(diǎn)隱患監(jiān)控，包括病險(xiǎn)水庫和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)處置，防止災(zāi)害的進(jìn)一步放大，根據(jù)相關(guān)報(bào)道來看，各州、縣領(lǐng)導(dǎo)也大都親臨這些地區(qū)統(tǒng)籌調(diào)度，取得了預(yù)期成效。由于農(nóng)村地區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識薄弱，加之大部分青壯勞力外出打工，救災(zāi)工作大都要仰賴于基層政府親力親為。如：有些留守老人腿腳不便，無法逃離，政府工作人員及時(shí)趕到將其背出危房；還有部分老人不愿意離開房屋，工作人只能在洪流中耐心解釋說服，然后逐一轉(zhuǎn)移到安全地帶。武陵山區(qū)很多村落散布于各處，且與外界聯(lián)通的只有一條路或是一座橋，如果路毀橋塌，就會(huì)淪為“孤島”。在這種情況下，就需要政府及時(shí)施救，開辟生命通道，將物資運(yùn)進(jìn)這些村組，保證居民的基本生計(jì)需求。相較于短促的災(zāi)中階段而言，恢復(fù)和重建階段的長短決定于災(zāi)害的影響程度和社會(huì)應(yīng)對能力的大小[9]，這對于各級政府來講才是最大的考驗(yàn)。在家園被毀、生計(jì)堪憂的狀態(tài)下，政府及其他社會(huì)組織的物資援助只能解燃眉之急，很難從根本上解決問題。如果說救助體系災(zāi)中以“救”為主，那么災(zāi)后則要以“助”為上，即幫助廣大災(zāi)民重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)。對于房屋損毀重災(zāi)戶來說，臨時(shí)性的安置措施并非長久之計(jì)，應(yīng)該盡快將建房提上日程。比如鳳凰縣災(zāi)后及時(shí)出臺措施，按照全毀、危房級別給予災(zāi)民建房補(bǔ)貼，有4萬元、12500元、5000元不等的補(bǔ)貼。據(jù)筆者了解，4萬元在農(nóng)村地區(qū)大概可以建一棟普通的三間平房。但不足之處在于，政府似乎沒有對災(zāi)民建房予以具體規(guī)劃指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)、交通、水利、衛(wèi)生等部門也是活躍在災(zāi)后一線的主力軍，特別是農(nóng)業(yè)部門的作物培管指導(dǎo)工作還是起到雪中送炭的作用。但是不能不提的是，災(zāi)中主要領(lǐng)導(dǎo)親臨一線，各部尚能協(xié)調(diào)配合，但當(dāng)災(zāi)區(qū)暫時(shí)平穩(wěn)之后，似乎又回到各自為政的狀態(tài)。據(jù)一位村主任介紹，災(zāi)后他每天的主要工作就是陪同各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)視察災(zāi)況，迎來送往而疲于應(yīng)對。而村鎮(zhèn)政府還有一項(xiàng)重要工作就是核災(zāi)報(bào)災(zāi)，按照上級要求，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在給各部門上報(bào)的表格中涉及到民政、蔬菜、農(nóng)業(yè)、交通、農(nóng)辦、扶貧、防汛以及黨政兩辦9個(gè)部門，各歸口的表格多達(dá)20來份，許多表格要求統(tǒng)計(jì)到村到戶[10]。而此時(shí)，災(zāi)區(qū)很多災(zāi)民正倚窗相嘆，國道江河兩岸大量垃圾仍然“立體”存在，部分損毀農(nóng)田也沒有采取任何處置。各級、各部門政府由于本位主義作風(fēng)的存在，使得相互之間缺乏協(xié)作、配合，也就很難形成合力。同時(shí)，基層政府將主要精力投入報(bào)災(zāi)核災(zāi)，是僅基于災(zāi)后救助考量，還是參雜有其他經(jīng)濟(jì)利益，不能不使人擔(dān)憂。

四、武陵山區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)路徑展望

2011年，國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年) 提出，“十二五”期間因?yàn)?zāi)年均直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例控制在1.5%以內(nèi)。但是從前文統(tǒng)計(jì)來看，湘西7.15洪災(zāi)的單次直接損失已經(jīng)達(dá)到全州GDP的5%，而且一年之內(nèi)有多次洪災(zāi)已經(jīng)成為一種常態(tài)，這還沒有計(jì)算干旱、泥石流等其它災(zāi)種的損失。無論從哪一角度來講，武陵山區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)都亟待進(jìn)一步重視和加強(qiáng)。

《管子·度地》曰：“故善為國者，必先除其五害，人乃終身無患害而孝慈焉”?？梢哉f，古老中國很早就有了強(qiáng)烈的災(zāi)害防御意識，并且上升到了國家戰(zhàn)略層面。時(shí)至今日，防重于搶的原則依然為顛撲不破的真理。據(jù)有關(guān)專家評估，在防災(zāi)減災(zāi)中，用于防災(zāi)的投入與搶險(xiǎn)的費(fèi)用比約為1∶7[11]。由此可見，防災(zāi)環(huán)節(jié)的投入和建設(shè)，其效益還是相當(dāng)可觀的。武陵山區(qū)兩大主要災(zāi)害——水、旱，均屬氣象災(zāi)害，雖然以目前科技很難做出精準(zhǔn)預(yù)報(bào)，但并非沒有任何規(guī)律可循。這就要求氣象、水文、水利等部門協(xié)作起來，集眾人智慧，在數(shù)十年經(jīng)驗(yàn)累積和不斷學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，大膽做出科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)判。同時(shí)還要大力加強(qiáng)信息平臺建設(shè)，構(gòu)筑市（州）、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村四級聯(lián)動(dòng)而又訊息通暢的氣象預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)。考慮到暴雨洪災(zāi)背景下，部分地區(qū)會(huì)斷電、斷網(wǎng)、斷訊成為孤島，相關(guān)部門應(yīng)該在電視、通訊、網(wǎng)絡(luò)之外建設(shè)備用的生命之線，保證氣象信息的上傳下達(dá)。從目前的運(yùn)作機(jī)制來看，氣象預(yù)報(bào)預(yù)警信息第一時(shí)間會(huì)發(fā)到防汛責(zé)任人、氣象信息員手中，那么能否盡快實(shí)現(xiàn)信息全覆蓋就取決于這些人員的責(zé)任心和行動(dòng)效率，所以對這一群體一定要認(rèn)真甄別和選拔，并進(jìn)行系統(tǒng)的、定時(shí)的培訓(xùn)。針對近幾年來水旱災(zāi)害愈演愈烈的發(fā)展態(tài)勢，政府部門不能僅將“以防為主”指導(dǎo)思想停留在一紙公文之上，必須要強(qiáng)力貫徹下去，要形成“防大災(zāi)、抗大災(zāi)”的工作思路，突出“防”在防災(zāi)減災(zāi)體系中的核心地位。氣象災(zāi)害的主要承災(zāi)體還是廣大農(nóng)民，在“防”這一環(huán)節(jié)成效大小，很大程度上也取決于其主觀能動(dòng)性。這就需要基層政府要大力宣傳現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)知識，加強(qiáng)農(nóng)戶防災(zāi)與避險(xiǎn)知識的指導(dǎo)和培訓(xùn)，特別是在災(zāi)害易發(fā)期到來之前，要加大密度和頻次，以引起廣大農(nóng)戶足夠重視。

對于農(nóng)村地區(qū)而言，減災(zāi)系統(tǒng)是一個(gè)更為復(fù)雜的體系，因?yàn)槠涿鎸Φ某袨?zāi)體涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民三大部分，而且均屬脆弱環(huán)節(jié)。對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而言，道路、電力、農(nóng)田水利、人畜飲水等都是災(zāi)害破壞的重要節(jié)點(diǎn)，特別是暴雨洪災(zāi)破壞性猶大。這些基礎(chǔ)設(shè)施不僅直關(guān)廣大農(nóng)戶的基本生活，而且很大程度上決定了防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)的成效。武陵山區(qū)政府部門應(yīng)該將各種資源整合起來，緊密結(jié)合防災(zāi)減災(zāi)這一要?jiǎng)?wù)，改變以往“小修小補(bǔ)”的慣性做法，重新規(guī)劃定位，進(jìn)行一次陣痛性的洗牌。比如水利工程，對于一些“年年修年年損”的小型水庫和山塘，應(yīng)該果斷廢棄，集中資金興修一批堅(jiān)固耐用、能抗大災(zāi)、蓄水分洪能力超強(qiáng)的中、大型水庫，從根本上提升防御氣象災(zāi)害的能力。對于農(nóng)業(yè)而言，自古而今就形成了一套完善的減災(zāi)體系，除了工程技術(shù)減災(zāi)外，以抗旱防澇作物的選育、抗旱保墑的土壤耕作技術(shù)、田間管理措施和耕作制度的應(yīng)用為核心的農(nóng)耕減災(zāi)體系以及以防治病蟲草害為代表的生物減災(zāi)均是經(jīng)過長期歷史實(shí)踐證明的有效舉措。這就需要相關(guān)部門加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，廣大農(nóng)戶也要在傳承本民族傳統(tǒng)生計(jì)中減災(zāi)智慧的同時(shí)，充分吸收現(xiàn)代科技營養(yǎng)，將減災(zāi)落到實(shí)處。不得不提的是，武陵山區(qū)江河兩岸的大量農(nóng)田以及處于低洼處的農(nóng)田，往往是暴雨洪災(zāi)的重災(zāi)區(qū)，能否考慮更換作物品種，比如一些生產(chǎn)周期比較短的蔬菜，可以避開汛期，或者改種椪柑等經(jīng)濟(jì)作物，損失性要小一些。另外，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)過程中，能否結(jié)合這一歷史機(jī)遇，由政府提供補(bǔ)貼和農(nóng)戶自助相結(jié)合，放棄災(zāi)害易損區(qū)域的危房，在城鎮(zhèn)化布局中重新選址修建房屋，讓動(dòng)輒就出現(xiàn)的房屋倒損徹底成為歷史。

武陵山區(qū)農(nóng)村貧困人口基數(shù)很大，文化程度普遍不高，加之大量青壯勞力外出打工，一旦突發(fā)性的災(zāi)害降臨，很多家庭很難或者無力選擇合理、有效的自救方案，往往就會(huì)陷入生存危機(jī)之中。這就要求政府的介入要及時(shí)、到位、有效，特別是面對暴雨洪災(zāi)時(shí)，救災(zāi)的時(shí)效性尤顯重要。對于省、市（州）、縣各級政府而言，一方面要精兵簡政、整合資源，建立一個(gè)集成各級政府、各個(gè)相關(guān)部門的救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌監(jiān)控指導(dǎo)，改變多頭指揮、各部齊進(jìn)的低效方式；另一方面要適度放權(quán)，主要依靠和配合基層政府展開災(zāi)害救助工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為救災(zāi)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者和組織實(shí)施者，必須制定有適于本地情況且應(yīng)對不同災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案，并適時(shí)組織系統(tǒng)性演練，在有限的人力、物力條件下，對于災(zāi)害重點(diǎn)隱患點(diǎn)要覆蓋到位，力爭將損失降到最低。誠然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員有限，很多村落又地處偏遠(yuǎn)，災(zāi)害救助中常有難以分身之感，要想從根本上解決這一問題，只有通過“社區(qū)減災(zāi)”模式來破解。對于農(nóng)村地區(qū)而言，就是以村（組）為基本單元，將活躍在這一社區(qū)的主體，包括基層政府、民間組織、企業(yè)、居民有機(jī)組織起來形成一種良性的合作關(guān)系，面對災(zāi)害時(shí)能夠自救、互救，掌握抗災(zāi)、救災(zāi)的主動(dòng)權(quán)。有統(tǒng)計(jì)表明，在各類災(zāi)害事件中，97%的生還者靠自救、互救，所以充分發(fā)揮鄰里互助的作用成為農(nóng)村社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的重要環(huán)節(jié)[12]?！秶揖C合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》要求積極開展“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，武陵山區(qū)也有部分社區(qū)入選，政府部門應(yīng)該抓住這一發(fā)展機(jī)遇，積極加強(qiáng)社區(qū)減災(zāi)建設(shè)，形成一種長效機(jī)制，這將有助于從根上改善和提升武陵山區(qū)基層防災(zāi)減災(zāi)能力。除此之外，通過保險(xiǎn)來分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失，也是減輕災(zāi)損的一種重要途徑。在武陵山區(qū)廣大農(nóng)民參加保險(xiǎn)普遍意愿性不強(qiáng)的情況下，由政府補(bǔ)貼而主導(dǎo)的保險(xiǎn)機(jī)制，似乎很難從根本上解決問題，保險(xiǎn)的市場化之路盡管很艱難，但也必須要走。

五、結(jié)語

中華五千年文明史其實(shí)就是一部與災(zāi)害抗?fàn)幍臍v史，在當(dāng)前武陵山區(qū)扶貧開發(fā)的新征程中，我們同樣也要戰(zhàn)勝災(zāi)害這一頑疾。對于廣大農(nóng)村地區(qū)而言，災(zāi)害問題又更趨復(fù)雜性，它與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此要解決這一歷史難題，不僅戰(zhàn)略上要予以充分重視，還要審時(shí)度勢的采取靈活有效的戰(zhàn)術(shù)。如：以生態(tài)文明的核心內(nèi)涵為指導(dǎo)，優(yōu)化環(huán)境政策的價(jià)值取向[13]；武陵山區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃中將防災(zāi)減災(zāi)納入核心內(nèi)容；新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中布局謀篇應(yīng)盡顯防災(zāi)減災(zāi)智慧，等等。所謂宏觀著眼尚需微觀落實(shí)，不求面面俱到但望持續(xù)推進(jìn)，唯有如此，武陵山區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力方能獲得穩(wěn)步提升。本文以湘西7.15暴雨洪災(zāi)為個(gè)案，將視角切入武陵山區(qū)災(zāi)害問題，希冀能夠拋磚引玉，集思廣益，進(jìn)而將這一論題的研究引向深入。限于篇幅，且學(xué)識淺陋，掛一漏萬，祈請指教。

[1] World Bank.Natural Disasters:Counting the Cost[EB/OL].http://www.economist.com/blogs /dailychart/2011/03/natural_disasters&fsrc=nwl.2011-3-21.

[2] Walter H. Mallory. China: Land of Famine[M].New York:American Geographical Society, 1926.

[3] 湘西土家族苗族自治州地方志編纂委員會(huì).湘西州志(上)[M].長沙：湖南人民出版社，1999:184.

[4] 張家界地方志編纂委員會(huì).張家界市志[M].張家界地方志編纂委員會(huì)出版, 2006:92.

[5] 貴州省銅仁市地方志編纂委員會(huì)編.銅仁市志（上）[M].貴陽：貴州人民出版社，2003:168.

[6] 吳 越.暴雨預(yù)報(bào)難題如何解.中國氣象報(bào)[N].2013-07-19(004).

[7] 朱有志,方向新.農(nóng)民關(guān)注的十大問題：湖南農(nóng)村調(diào)查報(bào)告[M].長沙：湖南人民出版社，2006:56.

[8] 劉 波,孟 輝.社會(huì)保障學(xué)[M].北京：北京理工大學(xué)出版社，2011: 217.

[9] 梁茂春.災(zāi)害社會(huì)學(xué)[M].廣州：暨南大學(xué)出版社，2012:89.

[10] 周名猛,劉思偉.莫讓“救災(zāi)”變“新災(zāi)[EB/OL].http://news.xxnet.com.cn/h/16/20140727/60470.html.2014-7-27.

[11] 孫景亮.淺談農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系的建立[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，1998, (12): 45-46.

[12] 呂 芳.社區(qū)減災(zāi)：理論與實(shí)踐[M].北京：中國社會(huì)出版社，2011：27.

[13] 孫寶樂,胡美靈.我國環(huán)境政策的演變分析與改進(jìn)研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2014,8(1):120-124.

The Rural Disaster Prevention and Alleviation in Wuling Mountainous Area——Based on the Investigation of 7.15 Rainstorm in Xiangxi Area in 2014

SHANG Zhao-kuia, SHAO Kanb
(a. Business School; b. College of History and Culture, Jishou University, Jishou 416000, Hunan, China)

There are many limiting factors for the poverty alleviation in Wuling mountainous area, including natural disasters. Especially for the vast rural areas, as the main hazard-affected body, the capacity of the disaster prevention and alleviation is the key issue. Taking 7.15 Rainstorm in Xiangxi area for example, the damage of disasters has been recorded, and the historical vicissitude of the rain and flood in this area has been reviewed. It has been found that the rain and flood has a long history and been increasingly severe. Although there have been much experience and technology for disaster prediction and alleviation in this region for long, there are still many deficiencies in the consciousness of disaster prevention, disaster reduction, disaster relief and so on. Based on the study, the feasible thoughts of development and the projects of improvement for the construction of the capacity of the disaster prevention and alleviation in Wuling mountainous area has been proposed in three aspects, including the prevention, alleviation and relief for disasters.

Wuling mountainous area; rain and flood; disaster prediction and alleviation

F205；X43

A

1673-9272(2015)01-0015-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.005 http: //qks.csuft.edu.cn

① 本文所引用7.15暴雨洪災(zāi)及湘西州、懷化市、張家界市、恩施州、渝東南等地相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，除有注釋引用外，其余均為筆者根據(jù)湖南省、湖北省、重慶市各級政府網(wǎng)站公布資料整理而得。

2014-11-30

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“西南民族地區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)研究”（12CMZ025）；湖南省社科基金項(xiàng)目“武陵山連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)進(jìn)程中的防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)研究”（12YBB212）；吉首大學(xué)引進(jìn)人員科研資助項(xiàng)目“武陵山片區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)研究” （jsdxrcyjkyxm201206）。

商兆奎，博士；E-mail：shangzhaokui@126.com。

商兆奎，邵 侃. 武陵山區(qū)農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)——基于2014年湘西7.15特大暴雨洪災(zāi)的考察[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015,9(1):21-26,55.

[本文編校：羅 列]