方 芳

湘江源頭生態(tài)補償機制研究

方 芳

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425000）

建立生態(tài)補償機制，是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，對實施湖南主體功能區(qū)戰(zhàn)略，湘南邊陲地區(qū)共享改革發(fā)展成果，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和推進湖南兩型社會建設(shè)具有重要意義。通過深入調(diào)研湘江源頭各縣區(qū)的生態(tài)補償實施現(xiàn)狀，重點剖析了湘江源頭生態(tài)補償存在的關(guān)鍵問題和實施生態(tài)補償機制的必要性，根據(jù)調(diào)查，湘江源頭各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受生態(tài)制約日益明顯。在此基礎(chǔ)上，借鑒東江湖、太湖、漢江和閩江流域的成功經(jīng)驗，從指導(dǎo)原則、補償內(nèi)容、補償資金來源、補償技術(shù)、政府管理等方面針對湘江源頭各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際提出了一系列可操作性建議。

湘江源頭；生態(tài)補償；生態(tài)補償機制

永州是湘江的發(fā)源地，流域面積為21 464平方公里，占全市總面積近96%。境內(nèi)有“南嶺山地森林及生物多樣性國家重點生態(tài)功能區(qū)”、九嶷山、陽明山、舜皇山、板塘和金洞5個國家森林公園、都龐嶺和陽明山2個國家級自然保護區(qū)、湖南“一號水利工程”涔天河水庫，共有大小河流733條。近年來，湘江流域經(jīng)濟發(fā)展迅速，工業(yè)用水量和排水量大增，加上重金屬污染等歷史性遺留問題，湘江環(huán)境治理刻不容緩。2011年3月，《湘江流域重金屬污染治理實施方案》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，2013年4月，《湖南省湘江管理條例》正式實施?！霸搭^不治，湘江難治；源頭不清，湘江難清”，永州人民肩負著守護湖南“母親河”和保護湘江源頭生態(tài)的重大責(zé)任。另外，根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)和中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展之精神，建立健全湘江源頭生態(tài)補償機制，對實現(xiàn)永州地區(qū)經(jīng)濟和生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展有著重大的現(xiàn)實意義。[1]

一、湘江源頭生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

按照主體功能區(qū)規(guī)劃，經(jīng)永州市各級政府積極爭取，現(xiàn)湘江源頭所在地區(qū)已初步享受到了國家部分生態(tài)補償政策，主要包括以下幾個方面：

（一）項目補償和相關(guān)政策措施推動實現(xiàn)水資源和水土保持生態(tài)補償

永州水資源豐富，域內(nèi)共有大小河流733條，

其中湘江流域面積為21 464平方公里，占全市總面積96%；水資源質(zhì)量總體狀況好，水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率在100%；同時永州屬水土流失重點預(yù)防保護區(qū)，水土流失面積達4213.63平方公里，占該區(qū)域的19.4%。土壤侵蝕總量18 496.5萬噸/年。目前在水資源和水土保持方面主要采取的生態(tài)補償措施有：（1）項目補償：通過省級、市級水電站建設(shè)項目進行補償。近年來，新建了陽明山、太洲、大林江等骨干電站，湖南水利“一號工程”涔天河水庫擴建工程已正式開工建設(shè)，總投資3 475萬元將成全市“龍頭”水庫；完成了76座中小型水庫除險加固，恢復(fù)和新增興利庫容4 000萬立方米。（2）爭取上級財政支持。近3年來共爭取上級投入2 000多萬元，治理水土流失面積達40.6平方公里，防治面積達17.3平方公里。（3）地方政府主導(dǎo)制定相關(guān)政策推動水資源生態(tài)補償機制實施。永州市制訂了《永州市湘江流域“十二五”水污染防治規(guī)劃》、《瀟湘流域水污染綜合整治方案》、《永州市湘江流域重金屬綜合防治規(guī)劃》等一系列文件，市與縣區(qū)、縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，明確了湘江流域綜合整治的具體任務(wù)和工作職責(zé)。市委、政府將湘江流域綜合整治工作納入對縣區(qū)和相關(guān)職能部門的績效考核，嚴(yán)格獎罰。永州市湘江流域綜合整治已取得階段性成果，湘江水質(zhì)達到國家《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》三類以上水質(zhì)，達標(biāo)率為100%。

（二）退耕還林和生態(tài)公益林補助資金實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償

永州是林業(yè)大市，現(xiàn)有29個國有林場，8個國家級森林公園、2個國家級自然保護區(qū)；林農(nóng)人口105萬，占總?cè)丝诘?7.3%；林業(yè)用地面積2 298.8萬畝，占國土總面積的68.7%。林地面積1 738.7萬畝，森林覆蓋率61.03%，森林蓄積量5 249.9萬立方米，分別居全省二、三、六位。據(jù)統(tǒng)計，2013年全市公益林面積達843.68萬畝，其中國家級公益林669.37萬畝。公益林項目實施范圍包括全市所有縣區(qū)、管理區(qū)、林場及國家級自然保護區(qū)。補償標(biāo)準(zhǔn)按權(quán)屬不同提高了2次，目前國有林補償標(biāo)準(zhǔn)7元/畝，集體林等12元/畝。

（三）礦山環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)補償

永州市礦產(chǎn)資源豐富，但因管理不善，因采礦導(dǎo)致的環(huán)境問題比較突出。為切實保護礦區(qū)環(huán)境，永州市積極開展礦區(qū)環(huán)境綜合整治工作。一是堅決打擊非法采礦行為。2011年以來，全市共取締非法采礦點519處，沒收采礦設(shè)備1 070臺，查處違法采礦案件28件，其中刑事立案14件，刑事拘留40人。二是編制了礦區(qū)環(huán)境整治規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境影響評估制度和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金制度。三是嚴(yán)格礦山延續(xù)、閉坑等環(huán)境驗收管理，落實礦山企業(yè)礦山環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任。四是建立健全地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對礦山環(huán)境保護實行動態(tài)監(jiān)測。五是加大投入，實施礦區(qū)污染治理和地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)工程。

正在實施的植被種植與修復(fù)補償政策有三：一是鞏固退耕還林后續(xù)工程；二是長（珠）江防林工程，每畝補償100元；三是石漠化治理工程，目前有寧遠、新田、江華、江永、零陵五縣區(qū)實施。

（四）重點生態(tài)功能區(qū)補償

永州市現(xiàn)有8個國家級森林公園、1個國家濕地公園、2個國家級自然保護區(qū)、4個省級自然保護區(qū)和14個縣級自然保護區(qū)，屬重要生態(tài)功能區(qū)，除將部分縣區(qū)將基本農(nóng)田、公益林、水源地等列入轉(zhuǎn)移支付范圍外，還實施農(nóng)村環(huán)境連片整治項目。如省環(huán)保廳撥付專項資金843萬元實施江永上江圩鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境連片整治項目。永州市冷水灘區(qū)、零陵區(qū)、道縣和寧遠縣進入全省25個“連片推進農(nóng)村土地整治示范縣”行列，每個項目縣建設(shè)投資8億元，建設(shè)規(guī)模10萬畝左右，分三年實施。永州市四個示范縣區(qū)將建設(shè)整治40萬畝耕地，主要是開展田、水、路、林、村綜合整治。2013年，四個示范縣區(qū)建設(shè)總規(guī)模133 623畝，投資規(guī)模29 673.19萬元，其中省以上投資26 688.19萬元。

二、湘江源頭生態(tài)補償存在的關(guān)鍵問題剖析

從實地調(diào)查反饋的信息來看，湘江源頭生態(tài)補償已在逐步實施，但由于永州的地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平，生態(tài)補償工作起步遲，生態(tài)補償機制尚未建立，加上認(rèn)知水平和主體的復(fù)雜性，實施難度較大，因此在工作實踐中還存在不少問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）相關(guān)主體對生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)知不夠

調(diào)查組面向永州市藍山、江華、道縣、零陵4縣區(qū)的發(fā)改委、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、國土資源局、農(nóng)業(yè)局、財政局7部門負責(zé)人共發(fā)放調(diào)查問卷38份，回收34份，其中有效問卷33份，有效回收率86.8%。問卷主要是調(diào)查相關(guān)部門對湘江源頭生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)知情況。統(tǒng)計情況如下:各部門都非常贊同上下游共享發(fā)展權(quán)利、共擔(dān)生態(tài)保護責(zé)任；對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的計算看法不一，但都選擇了生態(tài)服務(wù)功能法；在補償資金的確定應(yīng)考慮的因素中只有65.4%的人考慮到發(fā)展的機會損失；對補償資金由誰發(fā)放中有60.6%的人選擇了政府這單一主體。可見，湘江源頭相關(guān)主體對生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)知還不夠，生態(tài)補償意識不強，有待于進一步加強宣傳，提高政府官員和普通民眾對生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)知，為建立湘江源頭生態(tài)補償機制掃除障礙。

（二）生態(tài)補償范圍窄

2010年起，藍山縣、寧遠縣、新田縣和雙牌縣被國家環(huán)保部列為生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付縣；2012年起，江華縣也被省財政列為生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付縣。各縣納入轉(zhuǎn)移支付的主要是基本農(nóng)田、公益林、水源地，對這些資源根據(jù)保護面積、質(zhì)量和投入情況，科學(xué)安排轉(zhuǎn)移支付資金，實施生態(tài)建設(shè)和保護工程，提高生態(tài)保護質(zhì)量，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。但永州公益林補償方面只有國家級公益林和省級公益林有一定補償，市縣區(qū)公益林一直未實施補償；礦產(chǎn)資源開發(fā)雖然納入補償范圍，但沒有爭取到國家、省級層面的資金，導(dǎo)致某些原來以礦產(chǎn)開發(fā)作為主要財政收入的縣區(qū)，一方面因禁止開采而喪失經(jīng)濟收入，另一方面要在財政極其困難的情況下每年還要擠出大筆經(jīng)費用于礦山整治、環(huán)境恢復(fù)以及歷史遺留問題的解決。如零陵區(qū)2012年9月起統(tǒng)籌安排600多萬元專項工作經(jīng)費用于礦石整治。另外，濕地、耕地及土壤生態(tài)補償尚也未納入工作范疇。

（三）生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)低，補償力度小

國有林補償標(biāo)準(zhǔn)7元/畝，集體林等12元/畝。群眾普遍認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)過低，林農(nóng)對其林地劃入公益林有很大抵觸情緒，管護積極性不高，管護質(zhì)量不好。據(jù)專家測算，生態(tài)公益林每畝補助30元才基本補償經(jīng)營者的經(jīng)濟損失。永州屬欠發(fā)達地區(qū)，林農(nóng)人口達105萬，其生活來源單一，補償過低嚴(yán)重影響到林農(nóng)的生活水平。在礦山環(huán)境治理方面，得到的補償也是杯水車薪，2012年省國土資源廳批復(fù)零陵區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目補償資金500萬元，但目前該區(qū)已投入資金2 000多萬元。

（四）生態(tài)補償資金來源少，補償方式單一

中央財政轉(zhuǎn)移支付，省級財政支持是補償資金的主要來源，受益的下游地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失；除項目資金補助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補償方式未得到應(yīng)有的重視。[2]縣區(qū)財力有限，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付到縣區(qū)的資金與縣區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)任務(wù)有很大差距。[3]由于資金嚴(yán)重不足，生態(tài)環(huán)境保護工作開展起來非常困難。

（五）基礎(chǔ)理論和技術(shù)支撐不到位，政策法規(guī)建設(shè)滯后

首先，生態(tài)補償理論滯后，表現(xiàn)在沒有建立一套涵蓋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)服務(wù)價值評估核算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估的體系，特別是生態(tài)服務(wù)價值評估核算標(biāo)準(zhǔn)缺乏配套技術(shù)支撐。其次，我國還沒有專門的生態(tài)補償立法，第一部關(guān)于生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)是2014年5月出臺的《蘇州市生態(tài)補償條例》，其他有關(guān)生態(tài)補償?shù)囊?guī)范性文件達到72篇[4]，如湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃。但這些規(guī)范性文件的法律性和約束性不夠，加上企業(yè)追逐利潤忽視生態(tài)投入節(jié)省成本和農(nóng)民渴望發(fā)展經(jīng)濟只注重短期利益的行為給生態(tài)補償機制建立帶來了一定的難度，特別是在生態(tài)補償方法具體實施過程中?？傊?，湘江源頭生態(tài)補償機制的建立任重而道遠。

三、建立湘江源頭生態(tài)補償機制的必要性

（一）貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、推進永州可持續(xù)發(fā)展的需要

建立湘江源頭生態(tài)補償機制，就是要用生態(tài)理念統(tǒng)領(lǐng)永州經(jīng)濟社會發(fā)展全局，通過生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，彰顯永州城市綠色個性，打響永州綠色品牌；就是要加快永州資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，實現(xiàn)永州市城市綜合功能和區(qū)域性中心城市核心競爭力的全面提升。因此，它是落實科學(xué)發(fā)展觀的具體實踐，是促進永州經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。同時，加大對湘江源頭生態(tài)補償符合國家生態(tài)補償政策的要求，中央生態(tài)補償投入的重點在中西部地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和水系河流的源頭地區(qū)。湘江源頭所在的永州地區(qū)同時符合中央生態(tài)補償重點投入的四個標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)成為中央和湖南省生態(tài)補償投入的重點區(qū)域。

（二）繼續(xù)服務(wù)中下游城市群，確保湖南兩型社會建設(shè)的需要

湘江源頭具有豐富的生態(tài)資源，一是湘江源頭水質(zhì)好，蓄量豐富，是湖南省最為優(yōu)質(zhì)的飲用水源之一。湘江源頭一級水功能區(qū)共5個Ⅰ類保護區(qū)，其中有4個在永州地區(qū)，是湖南省最為優(yōu)質(zhì)的飲用水源之一。二是森林資源豐富，森林覆蓋率居全省第三。永州市有有林地面積1 738.7萬畝，其中包含8個國家級森林公園，森林覆蓋率61.03%，森林蓄積量5 249.9萬立方米。三是湘江源頭屬生物多樣性保育生態(tài)功能亞區(qū)，是永州省生物多樣性最為豐富的地區(qū)之一。永州市是全省四大重點林區(qū)之一，南嶺山脈國家公益林和速生豐產(chǎn)林生態(tài)重點保護區(qū)域，全國南方用材林生產(chǎn)戰(zhàn)略基地，野生動植物種類多，是永州省生物多樣性最為豐富的地區(qū)之一。四是湘江源頭已有14個國家級省級自然保護區(qū)或者重要生態(tài)功能區(qū)等，湘江源頭環(huán)境保護的好壞直接影響到整個中下游地區(qū)和湖南省兩型社會建設(shè)，其突出的生態(tài)價值和生態(tài)功能對湘南地區(qū)及湖南兩型社會建設(shè)乃至全省的可持續(xù)發(fā)展都起到重大作用。然而，湘江源頭所承擔(dān)的環(huán)境保護任務(wù)和所起到的生態(tài)保護作用與其所獲得的生態(tài)補償資金和政策有較大差距，根據(jù)誰保護誰受益、誰受益誰補償?shù)纳鷳B(tài)補償基本原則理應(yīng)得到為中央和省級層面以及下游受益地區(qū)更多的生態(tài)補償，使其所承擔(dān)的環(huán)境保護任務(wù)和所起到的生態(tài)保護作用與其所獲得的生態(tài)補償相一致。

（三）解決源頭各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受生態(tài)制約的需要

根據(jù)國家和湖南省主體功能區(qū)劃，湘江源頭的永州屬于重要生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，絕大部分縣區(qū)屬于禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，這也就意味著永州地區(qū)不僅過去、現(xiàn)在，甚至在未來將不得不因保護環(huán)境而放棄很多潛在的發(fā)展機遇，為湘江中下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)做貢獻。[5]如：受國家政策和生態(tài)建設(shè)影響，湘江源頭各礦區(qū)涉及重金屬污染項目一概不批，礦區(qū)企業(yè)大都處于停采狀態(tài)。以零陵區(qū)為例，零陵區(qū)錳業(yè)公司原有9個采礦區(qū)，稅費每年2億，但現(xiàn)在零陵區(qū)錳業(yè)財政收入不到5 000萬。永州經(jīng)濟本來就落后，主要收入來源于林業(yè)、農(nóng)業(yè)和礦產(chǎn)資源開發(fā)，但受限于國家政策，永州在林業(yè)、水利和礦產(chǎn)等生態(tài)資源開發(fā)和利用上的收入大幅減少的同時，還要在財政極為困難的前提下擠出資金進行生態(tài)保護，造成經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾日益突出。為更好地保護好湘江源頭，發(fā)揮其生態(tài)效益，必須建立湘江源頭生態(tài)補償機制，加大對湘江源頭區(qū)域的生態(tài)補償力度。

（四）實現(xiàn)永州“六城同創(chuàng)”戰(zhàn)略目標(biāo)的需要

永州市四屆人大一次會議，市委市政府提出了“六城同創(chuàng)”戰(zhàn)略思想，“六城同創(chuàng)”中有五城即國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、國家森林城市、國家知名旅游目的地城市和國家歷史文化名城都依賴于永州市獨特的自然環(huán)境和生態(tài)資源，換句話說永州市青山綠水的自然稟賦及豐富的生態(tài)資源是確?！傲峭瑒?chuàng)”順利實施的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與“六城同創(chuàng)”相輔相成，建立湘江源頭生態(tài)補償機制，保護好湘江源頭的生態(tài)資源可以助推“六城同創(chuàng)”早日實現(xiàn)。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，樹立保護好環(huán)境是最大的政績，提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)也是發(fā)展的理念。這才能從根本上整合和重新配置有限的環(huán)境資源，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)培育成新的經(jīng)濟增長點，彰顯永州綠色個性，打響永州綠色品牌，實現(xiàn)永州綠色繁榮，真正做到既要“金山銀山”，又要“綠水青山”。

四、構(gòu)建湘江源頭生態(tài)補償機制的建議

隨著社會的發(fā)展，人們觀念的改變，資源環(huán)境價值觀逐漸形成。湘江源頭所處的永州地區(qū)，屬于湖南經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，為區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，亟需建立健全湘江源頭生態(tài)補償機制，助推永州走上經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)良好的協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

（一）高度重視生態(tài)補償機制的構(gòu)建

湖南兩型社會建設(shè)必然要求社會經(jīng)濟與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。建立健全生態(tài)補償機制既是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綠色發(fā)展的需要。湘江源頭所在的永州地區(qū)，由于歷史、地理、資源等各項因素的影響，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)資源保護好。歷史教訓(xùn)告訴永州們，永州地區(qū)要想實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須發(fā)揮自己的資源稟賦，借助永州們的生態(tài)資源在保護中尋求發(fā)展機遇，而不能以破壞生態(tài)為代價。因此，市委市政要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，要研究如何將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效益，要對湘江源頭建立生態(tài)補償機制予以高度重視，要委托政協(xié)或者黨派聯(lián)合政府相關(guān)部門組成課題組對生態(tài)補償機制構(gòu)建所涉及的主體分領(lǐng)域進行深入的分類專題調(diào)研，形成分類調(diào)研報告；要將“建立湘江源頭建立生態(tài)補償機制”作為市委市政府要爭資引項的重點項目來攻破；要利用在永省人大代表和省政協(xié)委員不斷為“建立湘江源頭建立生態(tài)補償機制”鼓與呼；總之，要爭取盡早納入國家和省級生態(tài)補償試點范圍，從而為永州經(jīng)濟發(fā)展?fàn)幦「嗟恼吲c資金支持。

（二）科學(xué)把握湘江源頭生態(tài)補償?shù)闹笇?dǎo)原則

湘江源頭生態(tài)補償涉及的主體多，范圍廣、要素多。主要有生態(tài)公益林、源頭飲用水、礦產(chǎn)資源、濕地補償和重點生態(tài)功能區(qū)補償?shù)鹊龋ㄗh重點從生態(tài)公益林補償、水資源補償和重要生態(tài)功能區(qū)補償著手，以《湖南省主體功能區(qū)劃》確定的生態(tài)功能區(qū)為依據(jù)，遵循《湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》，根據(jù)湘江源頭地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀，突出對飲用水源保護區(qū)進行重點補償，加大對生態(tài)公益林的補償力度。完善現(xiàn)有生態(tài)公益林補償政策，擴大補償范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，且國有生態(tài)公益林應(yīng)與集體（個人）部分同步提標(biāo)。國家、省級層面重點對藍山、寧遠、新田、雙排國家級重要生態(tài)功能區(qū)進行補償，還有中心城區(qū)飲用水源保護區(qū)的重點補償和生態(tài)公益林的提標(biāo)補償。省級、市縣級層面重點對東安、江永、江華的飲用水源保護區(qū)和生態(tài)公益林進行生態(tài)補償，還有各市縣的礦山治理與修復(fù)，江華涔天河水庫濕地保護進行補償。飲用水源保護區(qū)的生態(tài)補償應(yīng)以保護瀟水、沱江、雙牌水庫、涔天河水庫等水源為重點，同時，通過重點抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程建設(shè)，有效改善農(nóng)村飲水安全狀況。

在水資源補償方面，可借鑒太湖、漢江、閩江流域和東江湖的做法。江蘇、湖北、福建分別在太湖、漢江、閩江流域開展了流域生態(tài)補償，其做法是斷面水質(zhì)超標(biāo)時由上游給予下游補償，斷面水質(zhì)指標(biāo)值優(yōu)于控制指標(biāo)時由下游給予上游補償。江西省安排專項資金，對“五河一湖”及東江源頭保護區(qū)進行生態(tài)補償，補償資金的20%按保護區(qū)面積分配，80%按出境水質(zhì)分配，出境水質(zhì)劣于Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)時取消該補償資金。[2]

（三）合理確定湘江源頭生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容

參考東江湖、千島湖生態(tài)補償做法，結(jié)合湘江源頭生態(tài)發(fā)展現(xiàn)實，湘江源頭生態(tài)補償應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：一是對源頭生態(tài)建設(shè)者和保護者行為的成本進行補償。源頭生態(tài)建設(shè)和保護的各項活動都會產(chǎn)生成本，如湘江源頭水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護的成本由水源涵養(yǎng)區(qū)提高森林覆蓋率的投入、水土流失治理投入、污染防治投入以及日常性管理支出四部分組成，因此水資源生態(tài)補償至少應(yīng)該包括以上四個方面的內(nèi)容。二是對因保護生態(tài)環(huán)境而放棄發(fā)展機會的損失進行補償。[6]據(jù)統(tǒng)計，湘江源頭犧牲發(fā)展機會成本巨大。以永州林業(yè)損失為例，2013年全市公益林面積達843.686 6萬畝，其中省級公益林174.315 2萬畝，國家級公益林669.3714萬畝。目前國有林補償標(biāo)準(zhǔn)7元/畝，集體林等12元/畝。這843多萬畝公益林如恢復(fù)為經(jīng)濟林，按照經(jīng)濟林每畝最低年收入標(biāo)準(zhǔn)4 000元核算，永州地區(qū)每年林業(yè)總收入將達3 374 746.4萬元，也意味著劃為公益林后，永州林業(yè)發(fā)展損失達3 367 969.01萬元。三是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域進行保護性投入。永州地區(qū)屬湖南省乃至全國重要的生態(tài)功能區(qū)，又是湖南母親河湘江的源頭，具備水源涵養(yǎng)區(qū)和水土保持區(qū)、生物多樣性區(qū)這三個特征，對這些具有重大生態(tài)價值的區(qū)域要進行保護性專項投入。四是開征生態(tài)環(huán)境資源稅作為對生態(tài)營造、管理、保護的經(jīng)濟補償。向水能發(fā)電、森林旅游、消耗森林資源的企業(yè)和排放污廢物破壞生態(tài)的部門、企業(yè)和個人以及下游受益地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境資源稅，作為對生態(tài)營造、管理、保護的經(jīng)濟補償，使江河源頭的生態(tài)資源補償有穩(wěn)定的資金來源。[7-8]

（四）積極擴充湘江源頭生態(tài)補償資金來源渠道

現(xiàn)有的生態(tài)補償資金來源渠道單一，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償力度小。要積極探索生態(tài)補償資金來源渠道。一是建議省、市政府加大對生態(tài)補償資金的投入，設(shè)立生態(tài)補償專項資金?！逗鲜∠娼芾項l例》規(guī)定：建立下游地區(qū)補償上游地區(qū)的生態(tài)補償制度，建議通過建立生態(tài)評價指標(biāo)體系，確定下游地區(qū)每年按財政收入的一定比例提取生態(tài)補償費，設(shè)立生態(tài)補償專項資金，對上游地區(qū)進行補償。二是盡快出臺資源有償使用制度及管理辦法。各級政府及相關(guān)職能部門既要建立資源有償使用制度,更要完善各種資源費的征收使用管理辦法，根據(jù)實際加大生態(tài)補償在各項資源費支出中的比重。三是加大項目補償力度?！逗鲜∠娼芾項l例》對有助于水生態(tài)保護的項目應(yīng)向上游地區(qū)實行項目重點傾斜。小水電代燃料工程應(yīng)實行全村覆蓋，確保森林覆蓋率；應(yīng)增加水土保持綜合治理國家投入，逐年減少水土流失面積，加大永州4 000平方公里水生態(tài)保護力度；應(yīng)加大水利風(fēng)景區(qū)的投入和建設(shè)，將永州全面納入全省湘江流域旅游總體規(guī)劃，如九嶷山、陽明山、舜皇山以及東安、零陵、冷水灘、祁陽等湘江干流沿河風(fēng)光帶建設(shè)等，省政府等相關(guān)部門給予相應(yīng)的政策和資金扶持。四是實施生態(tài)補償提倡獎懲結(jié)合。建議省、市人民政府成立各項資源保護專項資金，對于生態(tài)保護效果好，生態(tài)效益明顯的地區(qū)和政府，可從專項資金中支出適當(dāng)經(jīng)費來給予補助和獎勵，相反，如果對生態(tài)保護不利，甚至造成源頭生態(tài)損害的地區(qū)和政府，建議省、市人民政府采取問責(zé)甚至處罰的方式[9-10]，如果是源頭企業(yè)排污超標(biāo)造成重大污染的，應(yīng)責(zé)成地方政府督促源頭企業(yè)給受污染地區(qū)相應(yīng)的生態(tài)補償，補償數(shù)額由所在市、縣(市)區(qū)人民政府根據(jù)污染程度核定解決，對于跨縣(市)區(qū)的補償數(shù)額，由市人民政府協(xié)調(diào)解決。[11]五是走市場化補償之路。建立市場交易機制（如水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益的市場交易機制），培育交易市場（如水資源使用權(quán)交易市場、污染物排放指標(biāo)交易市場和排污權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益的交易市場），優(yōu)化環(huán)境資源配置，拓寬補償資金來源渠道，充分發(fā)揮市場機制優(yōu)勢，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進和社會參與的生態(tài)補償機制。[12]

（五）努力攻克技術(shù)難關(guān)，加快建立湘江源頭生態(tài)補償機制

加強對生態(tài)補償中的保護、監(jiān)測和治理技術(shù)創(chuàng)新。生態(tài)監(jiān)測技術(shù)直接關(guān)系到生態(tài)服務(wù)價值的精確評估，并影響對負外部性行為損害程度的準(zhǔn)確判斷，從而影響補償標(biāo)準(zhǔn)的制定。[13]可以就排污權(quán)交易中的基礎(chǔ)環(huán)評技術(shù)有針對性地開展科技攻關(guān)，便于對各類型排放物的污染度進行精準(zhǔn)測量，有成熟的技術(shù)確保排污控制手段的有效性，同時有利于“排污品”的可分與度量。另外，亟需對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)服務(wù)價值評估核算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系開展技術(shù)研究。建議把綠色GDP納入對地方政府的考核。綠色GDP考核中需要借助相關(guān)技術(shù)完成對湘江源頭資源環(huán)境實物量的統(tǒng)計，資源耗減情況統(tǒng)計，環(huán)境保護成本核算，生態(tài)環(huán)境價值評價量化分析等等。上述相關(guān)技術(shù)正是建立湘江源頭生態(tài)補償機制的關(guān)鍵技術(shù)。

（六）積極促使湘江源頭生態(tài)補償相關(guān)管理辦法的出臺

建立湘江源頭生態(tài)補償機制，建議參照《生態(tài)補償條例》草稿中所確定的生態(tài)補償?shù)脑瓌t、范圍、主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式等，結(jié)合湘江源頭生態(tài)及社會經(jīng)濟發(fā)展的實際，借鑒蘇州做法，爭取國家、省、市層面的政策支持，抱著謹(jǐn)慎與理性的態(tài)度，以法律法規(guī)或地方條例的形式明確湘江源頭生態(tài)補償體系及機制，促使其生態(tài)補償相關(guān)管理辦法出臺，促進湘江源頭生態(tài)與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1] 郭 蓉,李 倫.生態(tài)倫理:從生態(tài)理想到生態(tài)文明[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013,7(06):65-68.

[2] 徐紹史.國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告——2013年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議[R].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2013-05-15

[3] 朱 崗,江立生,李志明.寧波市生態(tài)補償機制建設(shè)的調(diào)研報告[J].環(huán)境保護,2006,(19):66-70.

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Study on Ecological Compensation Mechanism of Source of the Xiangjiang River

FANG Fang
(Hunan University of Science and Engineering, Yongzhou 425000, Hunan, China)

Establishing ecological compensation mechanism is an important institutional guarantee for ecological civilization construction and is of great signif i cance implement the strategy of development priority zones of Hunan,and promote southern border areas of the province to share the achievement of reform and development, and realize the transformation of economic development and promote the Two-Type Society construction in Hunan. Through indepth investigating and researching the implementation status quo of ecological compensation of the Xiangjiang river source counties area, it analyzes the key problems of the source of the Xiangjiang river ecological compensation and the necessity of the implementation of ecological compensation mechanism, and according to the survey, in counties of the Xiangjiang river source, ecological restriction against the economic development has become increasingly apparent.On this basis, drawing lessons from environmental, the Taihu lake, the successful experience of the Han river and the Minjiang river, it puts forward a series of practical suggestions about the guiding principle, the content of compensation,compensation funding sources, compensation technology and the government management on the practical economic development of the counties of the Xiangjiang river source.

Source of the Xiangjiang River; ecological compensation; mechanism ecological compensation

F205

A

1673-9272(2015)05-0034-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.05.007

2015-09-22

2014年度永州市本級科技創(chuàng)新項目“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下湘江源頭生態(tài)補償機制研究”（永財企指【2014】33號）。

方 芳，碩士，副教授；E-mail：171708950@qq.com。

方 芳. 湘江源頭生態(tài)補償機制研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015, 9(5): 34-39.

[本文編校：羅 列]