劉琳璐，武曙紅，車 琛，張 軻

（北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院，北京 100083）

中國《生物多樣性公約》與《濕地公約》協(xié)同履約對(duì)策研究

劉琳璐，武曙紅，車 琛，張 軻

（北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院，北京 100083）

《生物多樣性公約》和《濕地公約》都是以保護(hù)生物多樣性及其棲息地為主旨的國際環(huán)境公約，中國自加入公約以來，便積極開展了一系列的履約工作，隨著公約對(duì)合作需求的日益增加，中國也開始嘗試建立協(xié)同履約機(jī)制。通過對(duì)我國機(jī)構(gòu)及其協(xié)調(diào)、立法及國家戰(zhàn)略計(jì)劃、公約共同保護(hù)領(lǐng)域下的聯(lián)合履約行動(dòng)、信息共享的協(xié)同領(lǐng)域現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)合作現(xiàn)狀的不足，并圍繞協(xié)同領(lǐng)域提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

中國；公約；協(xié)同履約；對(duì)策；研究

隨著聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)的召開，全球環(huán)境問題得到了廣泛的關(guān)注，聯(lián)合國頒布了一系列的國際環(huán)境法律文件。[1]其中，《生物多樣性公約》（CBD）和《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（RMC，簡稱《濕地公約》）是兩個(gè)以保護(hù)生物多樣性及其棲息地為主要目的的國際環(huán)境公約，它們的生效不但將生物多樣性保護(hù)從各國的各自為政推向了全球國際合作，也使得“物種保護(hù)和生境保護(hù)相結(jié)合”的理念日漸深入人心。然而，《濕地公約》重在保護(hù)水禽棲息地，《生物多樣性公約》則重在保護(hù)物種多樣性，那么，如何認(rèn)識(shí)和構(gòu)建兩公約的分工協(xié)作機(jī)制，從而更好地引導(dǎo)和規(guī)范各締約國的協(xié)同履約呢？中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，對(duì)生物多樣性及棲息地保護(hù)問題也十分關(guān)注，分別在1992、1993年批準(zhǔn)加入了RMC和CBD公約，并已積極參與了多項(xiàng)全球生物多樣性保護(hù)行動(dòng)，下一步，我們應(yīng)該如何在立足本國國情的基礎(chǔ)上更好地搞好履約呢？本文試對(duì)這些問題作一些初步的探討。

一、《生物多樣性公約》與《濕地公約》協(xié)同合作的意義

（一）完成公約下共同保護(hù)目標(biāo)

CBD旨在通過保護(hù)生物多樣性最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)和自然生境保護(hù)，[2]RMC的宗旨是阻止?jié)竦厣吃獾叫Q食，[3]二者都以保護(hù)全球生態(tài)系統(tǒng)為主要目標(biāo)，差異在于保護(hù)的范圍有所不同。CBD保護(hù)范圍覆蓋全面，包括無機(jī)環(huán)境和生態(tài)群落，RMC下所保護(hù)的濕地生態(tài)系統(tǒng)包含在CBD的保護(hù)范圍之內(nèi)，兩個(gè)公約間保護(hù)領(lǐng)域的交叉和重疊成為了兩公約建立協(xié)同合作的基礎(chǔ)。

（二）促進(jìn)共同領(lǐng)域的保護(hù)

根據(jù)各公約歷次締約方大會(huì)探討的焦點(diǎn)議題，概括出兩公約所涵蓋的共同領(lǐng)域包括濕地保護(hù)與氣候變化、外來物種入侵、山區(qū)生物多樣性、島嶼生物多樣性、缺水和半濕潤地區(qū)生物多樣性，[4]其中會(huì)議主要圍繞兩公約的合作共同討論了關(guān)于國家、部門、跨部門對(duì)內(nèi)陸水域生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性（或稱作濕地生物多樣性）的養(yǎng)護(hù)及可持續(xù)利用，[5]該領(lǐng)域是兩公約合作下最主要的保護(hù)領(lǐng)域，并被納入到我國生物多樣性的優(yōu)先保護(hù)領(lǐng)域中。

（三）減少國家履約成本

國家在履約過程中執(zhí)行成本越高，就越容易出現(xiàn)不遵約的問題。[6]CBD和RMC下有共同的保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)領(lǐng)域，我國提交的履約報(bào)告中表明，履約涉及到的共同工作內(nèi)容包括對(duì)共同領(lǐng)域下的保護(hù)、監(jiān)測與評(píng)估、國家報(bào)告的完成。協(xié)同履約可以幫助精簡工作和報(bào)告的流程，減少人力和資金成本，幫助解決政府預(yù)算問題，并且通過協(xié)同合作集中突出履約行動(dòng)中的重點(diǎn)問題，幫助政府跟蹤兩公約的進(jìn)程，使其所指定的決策能夠加強(qiáng)國家承諾、機(jī)構(gòu)內(nèi)部政策以及機(jī)構(gòu)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使國家更全面有效的遵守公約。

二、我國協(xié)同履行《生物多樣性公約》與《濕地公約》現(xiàn)狀分析

RMC與CBD最初的合作由國際組織發(fā)起，但國家在履約行動(dòng)中的協(xié)同合作是推動(dòng)兩公約合作的最終落腳點(diǎn)。[7]我國的聯(lián)合履約行動(dòng)包括建立履約機(jī)構(gòu)間的合作、立法和國家戰(zhàn)略計(jì)劃的合作、在公約共同保護(hù)領(lǐng)域下的聯(lián)合履約行動(dòng)以及信息管理與信息共享。

（一）履約組織機(jī)構(gòu)的協(xié)同現(xiàn)狀分析

我國對(duì)生物多樣性保護(hù)相關(guān)的工作因職能不同而下設(shè)了不同的部門，[8]在目前的分部門管理的形式下，我國履行CBD和RMC分別交由環(huán)境保護(hù)部（以下簡稱環(huán)保部）和國家林業(yè)局（以下簡稱林業(yè)局）兩個(gè)部門承擔(dān)。

環(huán)保部負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，為履行CBD，下設(shè)生物多樣性保護(hù)處，協(xié)調(diào)監(jiān)管我國森林生物多樣性、農(nóng)業(yè)生物多樣性、草原生物多樣性、荒漠以及濕地生物多樣性。[9]林業(yè)局單位等級(jí)及法律地位低于環(huán)保部門，在履約工作中的職責(zé)更為細(xì)化，主要負(fù)責(zé)森林、草原、荒漠、濕地生物多樣性的具體監(jiān)測與管理，在履行RMC的過程中主要由濕地管理辦公室負(fù)責(zé)對(duì)選入名錄的國際重要濕地界線變化和生態(tài)情況進(jìn)行監(jiān)測。我國針對(duì)履約實(shí)行國家統(tǒng)一監(jiān)管和部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制，為了打破跨部門履約的局限，我國建立了四個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，分別是中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組、[10]生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度、中國生物多樣性保護(hù)委員會(huì)、[11]中國履行《濕地公約》國家委員會(huì)，[12]四個(gè)協(xié)同機(jī)制很大程度上為協(xié)同履約機(jī)構(gòu)間交流了建立平臺(tái)，雖然目前我國只針對(duì)單獨(dú)公約的履約任務(wù)設(shè)定了部門交流制度，但尚未建立針對(duì)兩公約間合作交流小組。

（二）立法與國家戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃的協(xié)同現(xiàn)狀分析

CBD、RMC同屬于“框架性”公約，[13]我國對(duì)其履約遵循著“遵約機(jī)制”，在這樣的機(jī)制下，公約對(duì)締約國只進(jìn)行了指導(dǎo)作用，[14]卻沒有對(duì)其履行義務(wù)有強(qiáng)制性的法律規(guī)定，[15]導(dǎo)致部分締約國不履約情況的發(fā)生。因此針對(duì)履約行動(dòng)的立法、建立打破部門限制的保護(hù)戰(zhàn)略是加強(qiáng)協(xié)同合作的有效途徑。[16]

我國在立法方面，為保護(hù)生物多樣性已經(jīng)制定了包括《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的50多條法律法規(guī)，但目前并沒有針對(duì)濕地保護(hù)的專項(xiàng)立法，[17]只有在相關(guān)保護(hù)條例中涉及到了打破部門和專項(xiàng)保護(hù)限制的條例，例如《水法》、《漁業(yè)法》等。

在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，中國頒布并實(shí)施了一系列生物多樣性保護(hù)相關(guān)的規(guī)劃與計(jì)劃，不同程度地對(duì)相關(guān)公約的內(nèi)容進(jìn)行了考慮，在這些規(guī)劃中有3個(gè)直接與保護(hù)濕地生物多樣性相關(guān)。1994年由“中國履行CBD工作協(xié)調(diào)組”編制的《中國生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定了優(yōu)先保護(hù)領(lǐng)域，為協(xié)同履約奠定了指導(dǎo)性的基礎(chǔ)，2010年由中國環(huán)保部組織二十多個(gè)相關(guān)部門共同編制的《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》，將公約緊密聯(lián)系的內(nèi)陸水域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)劃入我國生物多樣性優(yōu)先保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)跨領(lǐng)域保護(hù)提出了戰(zhàn)略方針、目標(biāo)和任務(wù)。[18]

（三）共同保護(hù)領(lǐng)域中的聯(lián)合履約行動(dòng)現(xiàn)狀分析

內(nèi)陸水域生態(tài)系統(tǒng)是RMC下的主要保護(hù)領(lǐng)域，并從CBD第四次締約方大會(huì)之后頻繁出現(xiàn)于兩公約的合作計(jì)劃之中，因此該領(lǐng)域也成為公約間最重要的保護(hù)領(lǐng)域。在該領(lǐng)域下，我國采取的聯(lián)合履約行動(dòng)包括就地保護(hù)（主要體現(xiàn)在自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理）、查明和監(jiān)測、信息管理與信息共享，同時(shí)應(yīng)以我國提交的CBD和RMC國家報(bào)告不同的側(cè)重點(diǎn)為前提加強(qiáng)協(xié)同合作。

1.國家履約報(bào)告

公約均要求締約方應(yīng)向秘書處提交國家履約報(bào)告。CBD要求締約國按大會(huì)召開的間隔時(shí)間有計(jì)劃的向締約國會(huì)議提交關(guān)于該國為執(zhí)行本公約條款已采取的措施以及這些措施在實(shí)現(xiàn)本公約目標(biāo)方面的成效的報(bào)告，我國先后向公約秘書處提交了五次報(bào)告，對(duì)我國生物多樣性現(xiàn)狀、變化及面臨的威脅、國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃現(xiàn)狀、國家生物多樣性戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃及其執(zhí)行情況等進(jìn)行匯報(bào)；RMC要求締約方按照公約下所規(guī)定的固定格式的形式提交國家報(bào)告，該報(bào)告由林業(yè)局每三年向RMC秘書處遞交一次，各締約國對(duì)選入名錄的濕地界線或濕地生態(tài)特征發(fā)生的改變予以及時(shí)的監(jiān)測和報(bào)告，并提出本國的濕地動(dòng)植物養(yǎng)護(hù)、管理辦法。[19]

盡管提交國家履約報(bào)告的部門不同，但在完成報(bào)告時(shí)是在多方共同努力下完成的。CBD履約報(bào)告是由環(huán)保部牽頭，眾多科研機(jī)構(gòu)和行政部門參與下完成的，其中濕地管理和利用、濕地生物多樣性現(xiàn)狀同屬于CBD和RMC的履約范疇，也同屬于環(huán)保部和林業(yè)局的管轄范圍之內(nèi)，缺乏合作會(huì)加大我國提交報(bào)告的履約成本，而且由于查明監(jiān)測的方法不一致導(dǎo)致報(bào)告結(jié)果有所偏差，因此在編制國家報(bào)告的過程中應(yīng)加強(qiáng)部門機(jī)構(gòu)間的溝通和配合，加強(qiáng)對(duì)公約共同領(lǐng)域監(jiān)測和評(píng)估方法的一致性。

2.自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理

建立自然保護(hù)區(qū)同屬于CBD和RMC下的履約行動(dòng)，在CBD中第8條和RMC第4條中都明確提出各締約國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的建立和管理。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)以及我國履約報(bào)告中的數(shù)據(jù)可知，我國目前建立了自然保護(hù)區(qū)達(dá)2669處，其中濕地類型自然保護(hù)區(qū)占335處，國際重要濕地達(dá)46處。我國保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理都按照《自然保護(hù)區(qū)條例》，實(shí)行“綜合管理和分部門管理相結(jié)合”的管理體制，因此在保護(hù)區(qū)的監(jiān)管中環(huán)保部和林業(yè)局發(fā)揮了不同的履約功能，環(huán)保部起到綜合管理的作用，管轄范圍包括國家級(jí)所有類型自然保護(hù)區(qū)，林業(yè)局主要對(duì)濕地類型的保護(hù)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管理，因此存在濕地類型自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管是在兩個(gè)部門的共同管轄范圍內(nèi)，部門職責(zé)并不明確，影響了保護(hù)區(qū)的有序管理[20]，對(duì)保護(hù)區(qū)管理的障礙是聯(lián)合履約行動(dòng)中的障礙之一。

3.查明與監(jiān)測

我國與CBD履約內(nèi)容相關(guān)的查明和監(jiān)測工作是在眾多部門共同參與下完成的，各部門針對(duì)各自領(lǐng)域涉及的內(nèi)容負(fù)責(zé)組織實(shí)施相關(guān)工作，工作內(nèi)容包括生物多樣性調(diào)查、監(jiān)測、評(píng)價(jià)。內(nèi)陸水域生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測、評(píng)價(jià)是其重點(diǎn)內(nèi)容，由林業(yè)局的濕地資源監(jiān)測中心負(fù)責(zé)完成，并對(duì)國際重要濕地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測，最終完成RMC國家報(bào)告。由于各公約的監(jiān)測隊(duì)伍分屬不同的主管部門或機(jī)構(gòu)，監(jiān)測的內(nèi)容和方法、資料處理方法都是圍繞本部門、本學(xué)科的需要獨(dú)立建設(shè)和運(yùn)行的，缺乏不同監(jiān)測體系下對(duì)各公約問題的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的綜合考慮與完善，導(dǎo)致了部門之間和公約之間不能協(xié)同增效的現(xiàn)象發(fā)生。例如在監(jiān)測方法方面，由于監(jiān)測的對(duì)象不一致導(dǎo)致了監(jiān)測方法的差別：對(duì)濕地的監(jiān)測在CBD履約范圍內(nèi)，而國際重要濕地的監(jiān)測在RMC履約范圍內(nèi)，對(duì)濕地和國際重要濕地的監(jiān)測方法和指標(biāo)都有所不同，目前我國對(duì)濕地監(jiān)測方法分為四種：宏觀監(jiān)測、微觀監(jiān)測、間接監(jiān)測、定位連續(xù)監(jiān)測，[21]對(duì)國際重要濕地的監(jiān)測方法主要是宏觀監(jiān)測、定位連續(xù)監(jiān)測相結(jié)合的方法。[22]我國有關(guān)濕地監(jiān)測的工作都由林業(yè)局來完成，因此在監(jiān)測時(shí)更注重對(duì)國際重要濕地的監(jiān)測，側(cè)重對(duì)其監(jiān)測方法的采用，但不同監(jiān)測指標(biāo)和方法會(huì)相差很大，因此在國際重要濕地的監(jiān)測工作中，科研和履約機(jī)構(gòu)應(yīng)探索和協(xié)同既滿足于CBD又能兼顧RMC的監(jiān)測指標(biāo)和方法。

4.信息管理與信息共享協(xié)同現(xiàn)狀分析

目前我國尚未開通CBD和RMC之間的專門信息共享渠道，只有針對(duì)不同公約建立的信息交流平臺(tái)，各自公約履約行動(dòng)和成果的信息公開化是建立協(xié)同履約信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)。我國建立履行CBD和RMC的各信息共享平臺(tái)取得了一定的成果，但仍然不夠完善。

（1）履行CBD信息管理與信息共享協(xié)同現(xiàn)狀分析

根據(jù)CBD第7條中的規(guī)定，締約國應(yīng)對(duì)查明和監(jiān)測的生物多樣性相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，建立生物多樣性信息交換所機(jī)制（Clearing- House Mechanism，簡稱CHM）。1998年，環(huán)保部在履約體系下建立了我國的“生物多樣性信息交換所機(jī)制”，由工作協(xié)調(diào)組辦公室進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)發(fā)布信息和統(tǒng)一對(duì)外職能，該交換所按照公約秘書處要求建立，發(fā)布我國履約相關(guān)信息，與國際組織統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，同時(shí)也開通了與相關(guān)部門新信息鏈接，例如林業(yè)局建立了森林資源清查數(shù)據(jù)庫和自然保護(hù)區(qū)管理信息系統(tǒng)，方便信息共享。但目前我國CHM在數(shù)據(jù)管理和信息共享方面水平較低，數(shù)據(jù)庫更新和維護(hù)現(xiàn)狀較差，只能實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)、部門內(nèi)或系統(tǒng)內(nèi)的信息共享，甚至連部門內(nèi)和系統(tǒng)內(nèi)共享的目標(biāo)也未能實(shí)現(xiàn)。

（2）履行RMC信息管理與信息共享協(xié)同現(xiàn)狀分析

建立濕地信息管理系統(tǒng)為科研和政府相關(guān)單位提供數(shù)據(jù)支持，信息交流，對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理、科學(xué)管理和評(píng)價(jià)濕地提供重要依據(jù)。

四是政工干部后繼乏人。當(dāng)前，有些基層單位從事思想政治工作的指導(dǎo)員已接近退休年齡，卻物色不到合適的接班人；有些年輕的思想政治工作者不熱心本職工作，甚至有些存有轉(zhuǎn)換工作的思想。同時(shí)，隨著企業(yè)改革的深化，思想政治工作部門不斷被壓縮、精減，致使從事思想政治工作的人員減少，缺乏后續(xù)力量。

“中國濕地科學(xué)數(shù)據(jù)庫”是我國第一個(gè)濕地?cái)?shù)據(jù)庫，覆蓋了全國典型濕地的數(shù)據(jù)，包括全國濕地、典型濕地、重點(diǎn)濕地分布的數(shù)據(jù)庫，濕地遙感實(shí)例數(shù)據(jù)庫，濕地基礎(chǔ)知識(shí)數(shù)據(jù)庫，濕地開發(fā)保護(hù)數(shù)據(jù)庫，專題圖片圖件數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫由中國科學(xué)院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所建立，每五年更新一次濕地分布數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)一年更新一次，信息公開程度很高，更新較快，為相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、政府部門、科研人員和企業(yè)等用戶提供了相關(guān)科研數(shù)據(jù)支持，對(duì)濕地的定量研究和開展相關(guān)履約工作都有積極幫助。2000年我國建立了第一個(gè)功能全面、實(shí)用性較強(qiáng)的濕地資源信息管理系統(tǒng)——洞庭湖濕地保護(hù)信息系統(tǒng)，隨后幾年，相繼建立了扎龍濕地信息系統(tǒng)、長江口濱岸濕地環(huán)境信息系統(tǒng)、松內(nèi)平原濕地信息系統(tǒng)、北固山濕地管理信息系統(tǒng)等。在林業(yè)局規(guī)劃院的協(xié)助下，根據(jù)第二次濕地資源調(diào)查工作的結(jié)果，很多省都建立了濕地資源數(shù)據(jù)庫和管理信息，但由于網(wǎng)站信息沒有及時(shí)更新，數(shù)據(jù)和參數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)沒有達(dá)到統(tǒng)一，所有這些信息幾乎沒有實(shí)現(xiàn)任何交換和共享，可以說各個(gè)先關(guān)單位的資料缺乏共享機(jī)制，僅限于內(nèi)部使用。

三、我國協(xié)同履約領(lǐng)域及其對(duì)策建議

確定履約的可協(xié)同工作領(lǐng)域，為建立適合我國協(xié)同履約工作機(jī)制提供相應(yīng)的幫助。通過對(duì)我國協(xié)同履約現(xiàn)狀的分析結(jié)果表明，我國分部門履約牽涉了交叉部門職能的協(xié)調(diào)問題，[23]雖然各盡其職，但也導(dǎo)致了履約障礙：首先即使是在同一領(lǐng)域內(nèi)，各自內(nèi)容也存在較大的差異，造成這種差異的原因，一方面是履約的工作方向、重點(diǎn)和利益相關(guān)方等存在不同側(cè)重，另一方面是各自的基礎(chǔ)和面臨的障礙不盡一致，[24]也導(dǎo)致了監(jiān)測和調(diào)查的工作重復(fù)性；其次，國家提交了兩份對(duì)同一領(lǐng)域內(nèi)不同的報(bào)告，不但增加了我國的履約負(fù)擔(dān)，也不利于推動(dòng)公約秘書處制定兩公約長久的合作計(jì)劃；第三，分部門履約缺乏合作導(dǎo)致了在立法和履約行動(dòng)中的重復(fù)性。通過分析確定我國協(xié)同履約領(lǐng)域可從戰(zhàn)略規(guī)劃機(jī)構(gòu)及其協(xié)調(diào)、科學(xué)研究、監(jiān)測和評(píng)估、信息交流和信息共享方面進(jìn)行加強(qiáng)，并為該領(lǐng)域下的合作提出建議。

（一）加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與戰(zhàn)略計(jì)劃合作

在機(jī)構(gòu)合作方面，我國為履行RMC和CBD建立的協(xié)同機(jī)制成功搭建了公約間的交流平臺(tái)，初步形成了一個(gè)多部委參與的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。但目前協(xié)調(diào)機(jī)制還主要圍繞各部門履約任務(wù)而設(shè)置，并未針對(duì)兩個(gè)公約的具體協(xié)同合作有關(guān)事宜進(jìn)行討論，缺乏針對(duì)履約完整的合作交流制度將會(huì)導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)所制定的履約政策的沖突和重疊。

在立法和戰(zhàn)略計(jì)劃方面，急需加快濕地保護(hù)管理立法進(jìn)程，[25]統(tǒng)籌國際濕地履約，明確濕地立法的調(diào)整對(duì)象和立法原則及其法律地位、職責(zé)范圍、管理權(quán)限、基本權(quán)利、義務(wù)等，使?jié)竦乇Ｗo(hù)具有針對(duì)性和可操作性；跨部門合作的法律條例幾乎處于空白狀態(tài)，將跨領(lǐng)域問題納入到國家法律法規(guī)建設(shè)中是保障建立協(xié)同機(jī)制正常運(yùn)行的重要手段；在戰(zhàn)略計(jì)劃方面，盡管我國與CBD的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃都不同程度地對(duì)RMC的履約目標(biāo)進(jìn)行了考慮，但無論是戰(zhàn)略計(jì)劃還是國家方案，相關(guān)部門之間的聯(lián)系不夠緊密，不能充分體現(xiàn)相關(guān)公約的核心內(nèi)容以及與其他公約協(xié)同增效的規(guī)劃。建立協(xié)同履約機(jī)制，必須評(píng)估和加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)、研究、監(jiān)測和管理的機(jī)構(gòu)需求及能力建設(shè)，加強(qiáng)法規(guī)、政策、體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善國家和地方層面的部門協(xié)調(diào)履約機(jī)制。

（二）加強(qiáng)科學(xué)建設(shè)，保障協(xié)同履約

加強(qiáng)科學(xué)建設(shè)在履約工作中起著至關(guān)重要的作用。在CBD下，基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)利用研究、政策研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研能力建設(shè)并不完善；在RWC下，應(yīng)對(duì)我國濕地的特征、功能、利用、保護(hù)加強(qiáng)科學(xué)研究。為達(dá)協(xié)同增效的目的，我國相關(guān)研究機(jī)構(gòu)應(yīng)在國家可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)需要中選擇重點(diǎn)和把握切入點(diǎn)，建立保護(hù)生物多樣性、防止?jié)竦赝嘶目茖W(xué)銜接，選擇典型區(qū)域和典型案例開展與公約履約問題相關(guān)的交叉和集成的科學(xué)研究。

（三）開發(fā)綜合考慮監(jiān)測指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測方法與技術(shù)

對(duì)保護(hù)對(duì)象的監(jiān)測與評(píng)價(jià)是履行兩公約的重要內(nèi)容，而評(píng)估和監(jiān)測指標(biāo)體系的建設(shè)需要經(jīng)過科研和國家戰(zhàn)略決策的成果，是一個(gè)復(fù)雜的過程。基于目前我國監(jiān)測工作對(duì)涉及兩個(gè)公約的共同指標(biāo)研究的匱乏，導(dǎo)致重復(fù)工作的現(xiàn)狀，加強(qiáng)協(xié)同履約，必須開發(fā)綜合考慮兩公約監(jiān)測指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測方法與技術(shù)，以達(dá)到監(jiān)測結(jié)果共享，節(jié)約履約成本的目的。

（四）建立信息共享機(jī)制

我國未能建立兩公約交流的信息共享平臺(tái)，阻礙了履約機(jī)構(gòu)間的合作，為公約間的合作帶來了障礙。

借鑒中國生物多樣性信息系統(tǒng)（CBIS）數(shù)據(jù)共享的經(jīng)驗(yàn)，利用CHM加強(qiáng)各相關(guān)部門之間、科研機(jī)構(gòu)之間以及政府部門與科研機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和分工合作，通過簽訂合作協(xié)議，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式等方式建立全國生物多樣性信息共享機(jī)制。

（五）運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)的方法

生態(tài)系統(tǒng)方法（EA）是CBD的中心指導(dǎo)原則，在與RMC的合作中多次強(qiáng)調(diào)EA的運(yùn)用。EA是在環(huán)境保護(hù)和管理的過程中將環(huán)境視為整體的一種理論方法，契合協(xié)同履約的理念，目前國際上已將此方法運(yùn)用到生物多樣性保護(hù)和水資源管理，包括濕地在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)等方面。由于EA采用系統(tǒng)分析的方法，在開發(fā)和研究生物多樣性保護(hù)任務(wù)的共同考慮到對(duì)兩個(gè)公約的履約義務(wù)，能夠改變分部門及分區(qū)域的管理障礙。我國已經(jīng)在《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中提出了對(duì)EA的使用，[26]在協(xié)同履約時(shí)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)在對(duì)自然資源的管理、監(jiān)測和評(píng)估生物多樣性現(xiàn)狀等方面的應(yīng)用。

四、結(jié)語

CBD與RMC公約秘書處已積極加速公約間的合作進(jìn)程，并且倡導(dǎo)締約國國家層面間的協(xié)同履約，以便達(dá)到高效履約的目的。目前我國已開

展了全方面的履約行動(dòng)，并在履約的同時(shí)兼顧兩個(gè)公約的履約內(nèi)容，考慮到了共同的保護(hù)領(lǐng)域，為加強(qiáng)履約行動(dòng)間的協(xié)同創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。目前我國的協(xié)同履約現(xiàn)狀并不樂觀，履約機(jī)構(gòu)間未形成有針對(duì)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，立法不完善、監(jiān)查方法尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、信息共享存在障礙。通過分析對(duì)我國協(xié)同履約現(xiàn)狀的不足，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，可為我國進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同履約工作和建立協(xié)同履約機(jī)制提供參考。

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Countermeasures of Synergistic Performance Convention on Biological Diversity and Ramsar Convention in China

LIU Lin-lu, WU Shu-hong, CHE Chen, ZHANG Ke

(School of Nature Conservation, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China)

The same purpose of The Ramsar Convention and The Convention on Biological Diversity is to protect biological diversity and the specie habitats. A large amount of actions have been done since China was committed to the two conventions. Along with some increasing requirements for synergy, China has also started to build synergy mechanisms to implement the Conventions. We analyze the situation of synergy performances in China around national institutions, polices and national plans, joint actions under the common areas of the conventions, information management and sharing, and some countermeasures of synergy performance the two conventions were given.

Convention on Biological Diversity; Ramsar Convention; synergistic performance

F205；DF969

A

1673-9272(2015)03-0029-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.03.007 http: //qks.csuft.edu.cn

2015-04-15

中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部項(xiàng)目“《生物多樣性公約》履約對(duì)策研究”

劉琳璐，碩士研究生。 通訊作者：武曙紅，教授；E-mail：wshuhong@126.com。

劉琳璐，武曙紅，車 琛，等.中國《生物多樣性公約》與《濕地公約》協(xié)同履約對(duì)策研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）, 2015, 9(3): 29-33.

[本文編校：李浩慧]