胡 玲，諸 江

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

生態(tài)旅游立法芻議

胡 玲，諸 江

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

近年來我國(guó)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展迅速，同時(shí)也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題?，F(xiàn)行生態(tài)旅游立法存在法律體系不健全、管理體制不合理、行業(yè)準(zhǔn)入制度不嚴(yán)格、生態(tài)資源權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清楚等諸多問題。應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)旅游立法，改進(jìn)生態(tài)旅游管理制度，建立行業(yè)準(zhǔn)入和游客流量管理制度，提升環(huán)境教育水平，理順核心利益相關(guān)者的利益關(guān)系，依法促進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游業(yè)的健康發(fā)展。

生態(tài)旅游立法；行業(yè)準(zhǔn)入；游客流量管理；環(huán)境教育；核心利益相關(guān)者

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和生活水平的不斷提高，人們對(duì)旅游的需求也在日益增長(zhǎng)，以親近自然為主的生態(tài)旅游方式成了旅游活動(dòng)的重要組成部分。同時(shí)，旅游活動(dòng)中生態(tài)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也日益突出，我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)旅游法律制度體系已經(jīng)難以滿足生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的需要。本文在考察我國(guó)生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，從美麗中國(guó)建設(shè)和生態(tài)文明制度建設(shè)的角度提出完善我國(guó)生態(tài)旅游法的對(duì)策建議，以就教于方家。

一、我國(guó)生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀

美國(guó)學(xué)者M(jìn)artha Honey在《生態(tài)旅游與可持續(xù)發(fā)展：誰擁有天堂》一書中對(duì)于生態(tài)旅游給出的定義為：在自然區(qū)域開展的保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窀＠呢?fù)責(zé)任的旅游。這一定義，在國(guó)際上產(chǎn)生了廣泛的影響。這種選擇遙遠(yuǎn)而受到保護(hù)的自然區(qū)域作為目的地的新型旅游活動(dòng)，將對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響降到最小，倡導(dǎo)環(huán)境教育，尊重當(dāng)?shù)匚幕?，并給環(huán)境保護(hù)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供資金，適宜在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)推廣。[1]而在我國(guó)，對(duì)于什么是“生態(tài)旅游”一直存在爭(zhēng)論。我國(guó)著名地理學(xué)家、生態(tài)旅游學(xué)家盧云亭認(rèn)為生態(tài)旅游是一種在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下開展的以生態(tài)景觀欣賞和體驗(yàn)為內(nèi)容的自然旅游活動(dòng)，因而將生態(tài)旅游定義為按生態(tài)學(xué)的要求實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化，使物質(zhì)、能量良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)優(yōu)良、高效、和諧地發(fā)展，并有豐富的值得觀賞的生態(tài)項(xiàng)目，以不破壞環(huán)境為特征的風(fēng)景旅游活動(dòng)。[2]這一定義在學(xué)術(shù)界得到了較為廣泛的認(rèn)可。

自改革開放以來，伴隨著生態(tài)旅游業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)開始了生態(tài)旅游立法。雖然我國(guó)的《旅游法》、《森林法》和《環(huán)境保護(hù)法》中尚未出現(xiàn)有關(guān)生態(tài)旅游的專門性規(guī)定，但有關(guān)生態(tài)旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)還是在法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中有所體現(xiàn)。從中國(guó)人大網(wǎng)法律法規(guī)庫中的搜索結(jié)果得知，我國(guó)國(guó)家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋正文中包含有“生態(tài)旅游”一詞的法律文件共有2件。一件是《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，其中第二十條規(guī)定以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，并可供開展生態(tài)旅游等活動(dòng)的濕地，可以建立濕地公園。另一件是《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》，其第一條規(guī)定的立法目的是規(guī)范國(guó)家級(jí)森林公園管理，保護(hù)和合理利用森林風(fēng)景資源，發(fā)展森林生態(tài)旅游，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。另外，我國(guó)地方層面的地方性法規(guī)、規(guī)章正文中包含有“生態(tài)旅游”一詞的法律文件共有212部，以各省市的濕地保護(hù)條例和旅游條例為主。

對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游法律法規(guī)進(jìn)行梳理，具體列舉如下：

在國(guó)家立法層面，我國(guó)于2013年制定的《旅游法》第19條規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護(hù)和利用規(guī)劃相銜接；第21條規(guī)定，對(duì)自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，必須符合資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全的要求，尊重和維護(hù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性；第45條規(guī)定，景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量，景區(qū)應(yīng)當(dāng)公布景區(qū)主管部門核定的最大承載量，制定和實(shí)施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預(yù)約等方式，對(duì)景區(qū)接待旅游者的數(shù)量進(jìn)行控制。上述規(guī)定，著重強(qiáng)調(diào)了對(duì)旅游區(qū)的環(huán)境保護(hù)和自然資源保護(hù)?！端廴痉乐畏ā分?，提到了對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)水體劃定保護(hù)區(qū)，并采取措施，允許在除一級(jí)保護(hù)區(qū)外水域進(jìn)行旅游活動(dòng)?！逗u保護(hù)法》中，規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)的無人島禁止組織開展旅游活動(dòng)。

此外，我國(guó)的《自然保護(hù)區(qū)條例》從自然保護(hù)區(qū)的分級(jí)、管理體制、設(shè)立條件、設(shè)立程序、保護(hù)措施、禁止或限制的人為活動(dòng)等方面作了一系列規(guī)定；《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》在風(fēng)景名勝區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、規(guī)劃、處罰等方面作出了一系列規(guī)定。

在地方立法層面，為了保障旅游資源得到合理利用和嚴(yán)格保護(hù)，有立法權(quán)的地方人大和政府也制定了一系列適合本地發(fā)展的法規(guī)和規(guī)章。例如，黑龍江、廣東、陜西、云南、江西等省在《森林公園管理?xiàng)l例》中提倡在森林景觀集中的地域開展森林生態(tài)旅游。吉林省長(zhǎng)春市人大常委會(huì)頒布的《長(zhǎng)春蓮花山生態(tài)旅游度假區(qū)管理?xiàng)l例》，規(guī)定了以生態(tài)旅游為主的度假區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施?！稄B門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》中規(guī)定了合理開發(fā)利用生態(tài)旅游資源，推進(jìn)生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)建生態(tài)旅游示范區(qū)，促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！逗鲜?shí)施＜中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法＞若干規(guī)定》中提出了保護(hù)和合理開發(fā)利用自然、人文等旅游資源，建設(shè)旅游景區(qū)、景點(diǎn)及其配套設(shè)施，開發(fā)具有民族特色的旅游產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)旅游和民俗文化旅游等措施。

二、我國(guó)生態(tài)旅游立法中存在的問題

通過對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀的疏理，我們發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)生態(tài)旅游立法還存在以下幾個(gè)方面的問題。

（一）生態(tài)旅游法律體系不健全

關(guān)于擴(kuò)大灌溉面積。第一，還是要堅(jiān)持外延與內(nèi)涵相結(jié)合。內(nèi)涵就是對(duì)老的配套不完善的這些灌區(qū)進(jìn)行挖潛改造，特別是著力解決好“最后一公里”的問題，這樣可以使有效灌溉面積得到恢復(fù)和改善。第二，在水土資源條件組合比較好、有開發(fā)利用潛力的地方，結(jié)合千億斤糧食生產(chǎn)規(guī)劃，大力發(fā)展灌溉面積。第三，大力推行節(jié)水措施，包括北方地區(qū)的節(jié)水、東北四省區(qū)的節(jié)水、西北地區(qū)的節(jié)水。第四，充分地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，調(diào)動(dòng)社會(huì)的資金。比如像剛才郝益東同志提出，內(nèi)蒙古搞的大型噴灌，基本上很多都是用社會(huì)資金來搞的。還有水權(quán)置換，工業(yè)企業(yè)要上新項(xiàng)目，但是沒有用水指標(biāo)，那么就支持河套灌區(qū)的農(nóng)業(yè)節(jié)水，通過節(jié)出來的水量發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目。

從整體上看，目前我國(guó)有關(guān)生態(tài)旅游的立法十分零散，且主要分布于部門規(guī)章和地方性法規(guī)之中，沒有建立起完整的制度體系。一方面，立法層次較低，相關(guān)法律規(guī)范不具有系統(tǒng)性和權(quán)威性。另一方面，部門和地方立法多數(shù)以本部門、本地方利益為重，缺乏對(duì)整體利益及環(huán)境保護(hù)的全面考慮。而且，內(nèi)容單一，調(diào)整范圍十分有限。雖然2013年頒布的《旅游法》和2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在一定程度上完善了有利于生態(tài)旅游業(yè)的開展，但這兩部法律均未明確提出“生態(tài)旅游”概念。旅游法著重強(qiáng)調(diào)旅游主管部門對(duì)旅游企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)方面的管理，根本未提及生態(tài)旅游以及旅游主體在旅游活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。新《環(huán)境保護(hù)法》也沒有針對(duì)生態(tài)旅游可能產(chǎn)生的環(huán)境問題進(jìn)行預(yù)防性規(guī)定。

從微觀上看，目前公布的各項(xiàng)旅游法規(guī)、條例都很不完備，立法內(nèi)容過于原則化，可操作性差，且?guī)в忻黠@的暫時(shí)性、應(yīng)急性和片面性。[3]大多關(guān)于生態(tài)旅游的非專門性法規(guī)，只是對(duì)特定區(qū)域產(chǎn)生一定效力，因而不足以保障我國(guó)生態(tài)旅游業(yè)的整體發(fā)展。

（二）生態(tài)旅游管理體制不合理

首先，我國(guó)生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。我國(guó)生態(tài)旅游的管理機(jī)構(gòu)大多由自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等的主管部門設(shè)立，各部門根據(jù)其管理權(quán)限和目的的不同，制定不同的管理辦法，容易出現(xiàn)政出多門、多頭管理的局面。而且，我國(guó)一部分風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)重疊，森林公園與自然保護(hù)區(qū)重疊的情況更加嚴(yán)重，生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)分工不明確，因而管理十分混亂。

其次，由于各個(gè)部門的利益出發(fā)點(diǎn)不同，自然而然追求自身利益，必然影響其他部門利益的實(shí)現(xiàn)，因而各部門往往各自為政，缺少必要的協(xié)調(diào)溝通，導(dǎo)致旅游管理無序和低效。

第三，環(huán)境保護(hù)部門職能缺位。我國(guó)對(duì)生態(tài)旅游資源的管理方式是中央和地方分級(jí)管理。中央按部門將管理權(quán)分級(jí)下放到各行政區(qū)域政府具體領(lǐng)導(dǎo)，也就是把生態(tài)旅游資源保護(hù)的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、管理權(quán)等各項(xiàng)管理權(quán)力交由下級(jí)地方政府掌管。從而導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)生態(tài)旅游規(guī)劃、開發(fā)、經(jīng)營(yíng)實(shí)際上大多是由旅游區(qū)負(fù)責(zé)，而旅游區(qū)的管理部門卻往往缺乏生態(tài)旅游的專業(yè)人才，使得生態(tài)旅游規(guī)劃中缺少了對(duì)生態(tài)理念的設(shè)計(jì)。而相關(guān)環(huán)保部門工作人員因?yàn)橹粨碛斜O(jiān)督權(quán)，缺乏執(zhí)行權(quán)力，再加之有些工作人員生態(tài)環(huán)保意識(shí)淡薄，監(jiān)管不力，所以環(huán)保部門也不能很好地履行生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

（三）生態(tài)旅游資源權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清楚

現(xiàn)行立法中，我國(guó)在生態(tài)旅游資源權(quán)屬制度上的權(quán)限劃分不夠清晰，導(dǎo)致所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分的情況出現(xiàn)。我國(guó)自然資源所有權(quán)分為國(guó)家所有和集體所有兩類。法律上規(guī)定生態(tài)旅游區(qū)的自然資源歸國(guó)家所有，但事實(shí)上是由旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)者對(duì)旅游資源進(jìn)行保護(hù)和管理。如何理順?biāo)姓摺⒐芾碚?、?jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目前的生態(tài)旅游立法并未提出一個(gè)好的法律方案。

（四）生態(tài)旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度不夠嚴(yán)格

近年來，我國(guó)蓬勃發(fā)展的生態(tài)旅游一方面促進(jìn)了旅游業(yè)的快速發(fā)展，但另一方面也帶來了很多的生態(tài)問題，其原因與我國(guó)的行業(yè)準(zhǔn)入制度不嚴(yán)格有關(guān)。對(duì)于生態(tài)旅游業(yè)的有序發(fā)展而言，生態(tài)旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度應(yīng)當(dāng)成為立法的重點(diǎn)內(nèi)容之一。如果缺乏事前控制，僅僅一味追求經(jīng)濟(jì)效益，盲目開發(fā)生態(tài)資源，必然使當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞。同時(shí)，生態(tài)旅游準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)還需要生態(tài)學(xué)家的參與。目前，出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，只開發(fā)、不保護(hù)的短視行為已經(jīng)造成了部分旅游區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)失衡。所以，我們急需加強(qiáng)生態(tài)旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度立法，通過規(guī)定嚴(yán)格的申請(qǐng)條件和設(shè)立嚴(yán)格的審批程序，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)旅游經(jīng)營(yíng)行為，避免生態(tài)旅游區(qū)自然環(huán)境的人為破壞。

此外，現(xiàn)行生態(tài)旅游立法中還存在一些需要引起重視的問題。第一，現(xiàn)行立法沒有考慮節(jié)假日游客人流量大造成環(huán)境承載壓力激增所引發(fā)的環(huán)境問題。第二，現(xiàn)行立法沒有考慮環(huán)境教育問題。生態(tài)旅游區(qū)的諸多環(huán)境破壞現(xiàn)象，很大程度上與旅游參與者和社區(qū)居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有關(guān)。第三，現(xiàn)行立法忽略了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益。生態(tài)旅游活動(dòng)中景區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益關(guān)系十分緊密，投資者與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的矛盾、旅游利益相關(guān)者利益分配的不合理，引發(fā)了諸多問題。例如，旅游開發(fā)為古鎮(zhèn)帶來巨大的旅游經(jīng)濟(jì)收入，然而當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量和經(jīng)濟(jì)收入?yún)s沒有明顯改善，居民為獲取利益自發(fā)整修建筑嚴(yán)重破壞了古鎮(zhèn)的傳統(tǒng)風(fēng)貌。[4]

三、我國(guó)生態(tài)旅游法律制度的完善

（一）改進(jìn)生態(tài)旅游管理制度

1.建立新型生態(tài)旅游管理模式

我國(guó)現(xiàn)有的旅游管理模式是典型的多頭管理，表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院代表國(guó)家管理生態(tài)旅游資源，再由各級(jí)政府代表國(guó)務(wù)院具體執(zhí)行管理職能。在參照國(guó)外以集權(quán)型的垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的高效型管理模式的基礎(chǔ)上，我國(guó)可以采取一種新型的管理模式，即利用自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的管理權(quán)限最大限度地管理好生態(tài)旅游資源，在景區(qū)成立有統(tǒng)一管理權(quán)限、執(zhí)法權(quán)限的生態(tài)旅游區(qū)管理機(jī)構(gòu)，在對(duì)景區(qū)進(jìn)行日常事務(wù)管理的同時(shí)，建立起完善的生態(tài)環(huán)境預(yù)防、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

2.優(yōu)化生態(tài)旅游管理職能和人員結(jié)構(gòu)

我國(guó)的生態(tài)旅游管理應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)管理與經(jīng)營(yíng)分開。為了改變單靠政府投資而缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的經(jīng)營(yíng)方式，我國(guó)應(yīng)當(dāng)增加外來資金注入渠道，將生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)的盈利性經(jīng)營(yíng)如餐飲、娛樂、住宿等經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離給企業(yè)。生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)不再?gòu)氖氯魏谓?jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是充當(dāng)一個(gè)監(jiān)督管理者和生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)者的角色，這樣才能更好地保護(hù)生態(tài)旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

此外，還要實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游管理的科學(xué)化。旅游區(qū)工作人員需要掌握生態(tài)學(xué)、管理學(xué)方面的知識(shí)和技能。可以參照美國(guó)國(guó)家公園管理局的做法采用公務(wù)員制度，把森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等單位工作人員的管理納入公務(wù)員體系，對(duì)旅游區(qū)工作人員經(jīng)過嚴(yán)格考核和技能培訓(xùn)后上崗就職，提高旅游區(qū)管理水平和效率。

（二）嚴(yán)格生態(tài)旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度

各旅游主體進(jìn)入市場(chǎng)前，需要通過能力評(píng)價(jià)和審批程序。對(duì)規(guī)劃者而言，需建立生態(tài)旅游規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。針對(duì)開發(fā)商，應(yīng)建立生態(tài)旅游項(xiàng)目開發(fā)審批制度。為避免盲目開發(fā)生態(tài)旅游導(dǎo)致不可挽回的生態(tài)災(zāi)害，必須在旅游資源開發(fā)前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，建立生態(tài)旅游項(xiàng)目開發(fā)的審批制度。針對(duì)經(jīng)營(yíng)商，應(yīng)建立生態(tài)旅游認(rèn)證制度。由認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)定其相應(yīng)資格，明確其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)商穩(wěn)定地提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，并對(duì)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品不斷加以完善。[6]

（三）建立生態(tài)旅游游客流量管理制度

目前，我國(guó)生態(tài)旅游區(qū)的健康有序發(fā)展面臨來自游客方面的巨大壓力。一方面，游客規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，游客容量被突破，旅游區(qū)接待能力受到嚴(yán)峻考驗(yàn)；另一方面，隨著游客數(shù)量的大量增長(zhǎng)，旅游地的生態(tài)屢屢遭遇破壞。生態(tài)旅游游客流量管理制度的完善應(yīng)提上日程。生態(tài)旅游區(qū)的游客流量管理制度的完善可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，實(shí)行購(gòu)票預(yù)約制度。針對(duì)我國(guó)旅游業(yè)現(xiàn)狀，各景區(qū)可借鑒國(guó)外預(yù)約的做法，在游客到達(dá)之前就做好準(zhǔn)備，進(jìn)行疏導(dǎo)，并可以通過及時(shí)公布景區(qū)游客人數(shù)、交通住宿條件等信息，有效控制游客總量。第二，完善應(yīng)急措施。一旦發(fā)現(xiàn)游客數(shù)量超出飽和量，就要及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，如延長(zhǎng)景區(qū)開放時(shí)間、科學(xué)組織游客買票進(jìn)入、適時(shí)限流等都是可取的措施。第三，逐步實(shí)施自行安排帶薪休假制度。在不影響工作和生產(chǎn)的前提下，應(yīng)該逐步改革休假制度，允許公務(wù)員和企事業(yè)單位的職工積累假日，自行安排集中帶薪使用，這將從根本上消除游客流量過于集中在“黃金周”的狀況。第四，建立科學(xué)的容量管理系統(tǒng)。生態(tài)旅游景區(qū)游客容量管理應(yīng)以規(guī)劃為中心，建立由營(yíng)運(yùn)前規(guī)劃控制、運(yùn)營(yíng)中實(shí)時(shí)控制、運(yùn)營(yíng)后結(jié)果監(jiān)管三個(gè)過程組成的容量管理系統(tǒng)。在運(yùn)營(yíng)前和運(yùn)營(yíng)后利用總?cè)萘繑?shù)據(jù)作為規(guī)劃、監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在運(yùn)營(yíng)中利用實(shí)時(shí)容量管理法對(duì)生態(tài)旅游區(qū)游客進(jìn)行管理，從而達(dá)到景區(qū)容量有效控制的目的。

（四）完善生態(tài)旅游環(huán)境教育制度

完善生態(tài)旅游環(huán)境教育制度的最終目標(biāo)，是提高旅游業(yè)從業(yè)人員、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和旅游者的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先，明確環(huán)境教育在生態(tài)旅游發(fā)展過程中的基礎(chǔ)性地位，保障生態(tài)旅游環(huán)境教育的有效實(shí)施。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)，通過科學(xué)系統(tǒng)的培訓(xùn)方式提高其環(huán)境意識(shí)和環(huán)境教育能力。第三，拓寬社區(qū)參與途徑，增強(qiáng)社區(qū)居民在景區(qū)的存在感，提高社區(qū)開展生態(tài)旅游環(huán)境教育的積極性。

（五）明確生態(tài)旅游利益相關(guān)者的利益關(guān)系

旅游景區(qū)核心利益相關(guān)者包括政府、景區(qū)投資者與社區(qū)居民。利益分配制度的不公平，將導(dǎo)致核心利益相關(guān)者之間相互的矛盾和沖突。[7]

對(duì)此，需要明確生態(tài)旅游利益相關(guān)者的利益關(guān)系。生態(tài)旅游景區(qū)管理權(quán)由政府委派的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使，從管理權(quán)實(shí)際運(yùn)行效果來看，地方政府是景區(qū)資源所有權(quán)的實(shí)際代表。[8]景區(qū)投資者擁有政府許可的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并負(fù)有保護(hù)旅游景區(qū)資源和環(huán)境的義務(wù)。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民享有獲得生態(tài)補(bǔ)償或依托旅游區(qū)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利。景區(qū)經(jīng)濟(jì)利益是通過開發(fā)利用景區(qū)旅游資源、吸引旅游者前來游覽消費(fèi)景區(qū)旅游產(chǎn)品和服務(wù)而獲取，其中包括景區(qū)門票收入、景區(qū)經(jīng)營(yíng)收入（餐飲、住宿、娛樂項(xiàng)目和景區(qū)交通等設(shè)施使用）和服務(wù)的銷售、分紅等。生態(tài)旅游景區(qū)中的基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)資金投入屬于國(guó)家，所以，景區(qū)門票收入和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)由景區(qū)統(tǒng)一管理，再由政府根據(jù)景區(qū)實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況合理分配行政管理費(fèi)用和景區(qū)維護(hù)費(fèi)用。景區(qū)投資者對(duì)景區(qū)的維護(hù)和管理進(jìn)行了投資，他們的收入主要依靠在景區(qū)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)（娛樂、住宿、飲食、消費(fèi)品等）而獲得。社區(qū)居民擁有土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼?/p>

生態(tài)補(bǔ)償。[9]對(duì)社區(qū)的補(bǔ)償資金，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)通過以下融資途徑獲得：（1）國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)支出；（2）征收的各種資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅等稅費(fèi)；（3）通過各種形式的資助或援助，發(fā)行生態(tài)福利彩票等方式建立生態(tài)補(bǔ)償基金；（4）BOT融資方式，即就指定的某個(gè)生態(tài)旅游項(xiàng)目，生態(tài)旅游資源管理部門與旅游項(xiàng)目開發(fā)者或經(jīng)營(yíng)者簽訂許可合同，約定項(xiàng)目開發(fā)者或者經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)該景區(qū)的投資、開發(fā)、經(jīng)營(yíng)、修繕、保護(hù)等活動(dòng)，并在許可合同約定的時(shí)間移交給管理部門，然后給社區(qū)提供經(jīng)營(yíng)或者就業(yè)機(jī)會(huì)。[10]如為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚皡^(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)獲得工資收入，允許當(dāng)?shù)鼐用裣蛴慰吞峁┎惋嫹?wù)、銷售當(dāng)?shù)靥厣糜紊唐帆@得經(jīng)營(yíng)收入等。另外，還應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)?shù)鼐用褚該碛械馁Y源（生產(chǎn)資料、旅游資源或者技術(shù)）入股，根據(jù)景區(qū)經(jīng)濟(jì)收入狀態(tài)進(jìn)行合理分紅。[11]讓當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與獲得旅游收入，既能帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能獲得當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)景區(qū)資源和環(huán)境保護(hù)的積極支持。[12]

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A Brief Study of Ecological Tourism Legislation

HU Ling, ZHU Jiang

(Politics and Law school, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

In recent years, the booming development of ecological tourism has brought serious environmental problems that remain to be resolved by legislation. There are still some defects in current legal system, mainly including the system of management, industry access and the distribution of benef i ts. For the purpose of soundly improving the development of eco-tourism industry, the eco-tourism legislation in China should be improved in following aspects: establishing the system of industry access and passenger traff i c management, environmental education and the harmonious relationship among core stakeholders.

eco-tourism legislation; industry access system; passenger traff i c management; environmental education; the core stakeholders

F810.42；D922.63

A

1673-9272(2015)03-0005-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.03.002 http: //qks.csuft.edu.cn

2015-05-15

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省林業(yè)碳匯市場(chǎng)建立多元化融資機(jī)制的法律對(duì)策研究”（13YBA356）

胡 玲，碩士研究生。 通訊作者：諸 江，副教授，碩士。碩士生導(dǎo)師。E-mail：zhujiang.hn@163.com

胡 玲，諸 江.生態(tài)旅游立法芻議[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015, 9(3): 5-8, 28.

[本文編校：李浩慧]