王曉娜，王 蓉

（中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004）

城市林業(yè)法制建設構(gòu)想

王曉娜，王 蓉

（中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004）

城市林業(yè)在城市生態(tài)文明建設中扮演著基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)的角色。城市林業(yè)法制建設應當以建設城市生態(tài)文明為價值目標，以解決城市霧霾問題為出發(fā)點，在我國的法制實踐基礎(chǔ)上，結(jié)合國外先進的城市林業(yè)法律制度，確立城市林業(yè)理念，理順城市林業(yè)管理體制，擴大公眾參與途徑，以實現(xiàn)城市林業(yè)生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的最大化。

城市林業(yè)；城市林業(yè)立法；生態(tài)文明制度建設

城市空氣污染問題由來已久，“霧霾”已成為影響城市環(huán)境的頭號公敵。植樹造林是治理“霧霾”的一個十分有效的長效手段。綠色植物，尤其是木本植物的繁茂樹冠能降低風速，使空氣中的大顆粒物隨風速降低下沉到樹木葉片或地面上，而PM2.5等不會因重力作用而沉降的細顆粒物，則被植物枝葉吸附和截留，從而起到凈化空氣的作用。從這一角度看，城市林業(yè)的作用不可小覷，在城市生態(tài)文明建設中可以扮演基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)的角色。因此，應當通過城市林業(yè)立法，提高城市林業(yè)在林業(yè)建設和城市生態(tài)文明建設中的地位，發(fā)揮城市林業(yè)在降低城市噪音、緩解城市熱島效應、消解城市霧霾、改善人居環(huán)境、提升城市品位方面的重要作用。這是目前我國生態(tài)文明制度建設中需要解決的一個重要問題。

一、國外城市林業(yè)立法概況

加拿大學者Erik Jorgensen在半個多世紀前提出“城市林業(yè)”這一概念以來，首先在美國付諸實踐。美國政府最先認可城市林業(yè)并重視城市林業(yè)建設，進而成為世界城市林業(yè)研究中心。[1-2]緊隨美國之后，英國、日本等國也相繼發(fā)展城市林業(yè)和構(gòu)建城市林業(yè)法律制度體系。相對西方國家而言，我國對于城市林業(yè)的研究起步較晚，城市林業(yè)法制建設剛剛起步。因此，在借鑒國外城市林業(yè)法制建設經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建符合我國國情需要的城市林業(yè)法律制度體系，對于推動我國的城市林業(yè)的發(fā)展是十分有益的。

20世紀60年代開始，嚴重的城市環(huán)境問題就出現(xiàn)在世界各國面前。城市林業(yè)對于解決城市環(huán)境問題的作用開始受到重視，世界各國紛紛發(fā)展城市林業(yè)，以期解決城市環(huán)境問題。無論是俄羅斯的莫斯科、法國的巴黎、澳大利亞的堪培拉、加拿大的溫哥華還是挪威的奧斯陸，都先后走上高度重視城市林業(yè)建設與發(fā)展的道路，逐漸形成森林圍城的城市生態(tài)格局。一系列相關(guān)的城市綠色空間規(guī)劃建設相繼出臺，美國、英國、日本等城市環(huán)境問題較為嚴重的國家更是積極探索、出臺了一系列城市林業(yè)政策與法律，以應對來勢洶洶的城市環(huán)境危機。

美國的城市林業(yè)立法始終走在世界前列。從20世紀60年代起至今，美國經(jīng)歷了從經(jīng)營花圃、苗圃、花園，單純注重個體養(yǎng)護和視覺效果的前城市林業(yè)時期，到確立“城市森林”概念，通過城市林業(yè)法案的城市林業(yè)興起階段，再到召開首屆國家城市林業(yè)會議，國會通過為期十年的全國性植樹造林計劃——“美國美景”的城市林業(yè)繁榮發(fā)展時期，美國的城市林業(yè)在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位日益穩(wěn)固。從城市環(huán)境林業(yè)計劃議案到美國《公共法》支持林務局發(fā)展城市森林計劃，到通過《城市森林法》，再到各州相繼制定合作森林法條款，美國逐漸形成了既能通行聯(lián)邦各州，又有各州分別規(guī)制的城市林業(yè)法律保護體系，城市林業(yè)立法日臻完善。[3]美國之所以可以長期處于城市林業(yè)先進國家的地位，其嚴格、完善的城市樹木保護條例發(fā)揮了巨大的作用。亞特蘭大的樹木保護條例規(guī)定：“樹木被開發(fā)者毀壞，必須補栽，在不可能補栽的情況下，向樹木銀行交款，以便于在城市的其他地方補栽?！薄都~約市政法案》規(guī)定：“由于土地開發(fā)移走的樹木必須由開發(fā)者進行補栽?！辈⒁?guī)定，“道路沿線以外的樹木未經(jīng)公園和休閑委員會批準，不得毀壞和移走?！钡驴怂_斯州也有類似亞特蘭大和紐約市的規(guī)定。[4]

相較美國，英國更早進行了工業(yè)革命，是城市化進程最快的國家之一，但工業(yè)革命及之后經(jīng)濟的飛速發(fā)展所帶來的環(huán)境，已遠遠超過了大自然的負荷，從而使得英國城市環(huán)境問題凸顯。為此，英國開始重視城市林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)建設。1938年，英國頒布了《綠帶法》，成為城市綠化實行法制最早的國家。該法規(guī)定，在倫敦周圍保留寬13-24公里的綠帶，在此范圍內(nèi)不準建設工廠和住宅。其后經(jīng)過多年的發(fā)展，英國形成了層次分明、體系完善、配套全面的城市林業(yè)法規(guī)體系。在不斷支持和保障全國范圍內(nèi)的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展過程中，城市林業(yè)逐漸成為其制定林業(yè)政策的重要內(nèi)容。2003年，英國頒布《城市白皮書——可持續(xù)的社區(qū)戰(zhàn)略》，提出全面改造城市社區(qū)綠化基礎(chǔ)設施，通過增加林木和林地，大力提高城市社區(qū)林地覆蓋與質(zhì)量，建立更加適合居住和可持續(xù)的城市社區(qū)。2006年，英國啟動了“社區(qū)森林建設計劃”，在英格蘭和威爾士的主要城鎮(zhèn)郊區(qū)營造社區(qū)林，來促進城鎮(zhèn)周邊廢棄地的恢復，為城鎮(zhèn)居民提供森林休閑的場所。英格蘭、蘇格蘭、威爾士均發(fā)展了具有地方特色的城市林業(yè)法規(guī)體系。[5]

在德國，各個州、城市都十分重視城市的森林化，大部分城市的周圍和內(nèi)部都擁有大面積保存完好的林帶和片林，城市里隨處可見以高大喬木為主構(gòu)成的城市綠地，森林均勻地分布于市區(qū)各個角落，構(gòu)成了一個森林環(huán)境整體。德國的城市森林建設規(guī)劃可謂歷史悠久，早在1875年普魯士時期的德國就制定了城市管理法規(guī)。1900年頒布的德意志國家規(guī)劃法、1937年頒布的《帝國居民點法》、1937年頒布的《德意志城市新形象法》、1977年頒布的《建設法典》等法律均對城市森林綠化有明確要求。德國在1971年頒布的《城市建設促進法》、1976 年頒布的《自然保護及環(huán)境維護法》，為城市園林綠地建設和自然風景保護提供了可靠的法律保障。[6]

在國土面積狹小、人口密度高、資源匱乏的日本，為了應對不斷出現(xiàn)的城市環(huán)境問題，積極研究城市環(huán)境與城市林業(yè)相關(guān)法律，成為了世界上環(huán)境方面立法最全面和最早探索循環(huán)型經(jīng)濟發(fā)展模式的國家之一。從高屋建瓴的《環(huán)境基本法》專門針對保護城市環(huán)境提出基本策略，到北九州市最早開始實施的生態(tài)城市建設計劃，再到具體規(guī)定工廠、醫(yī)院、學校中綠地應占總面積的20%～30%的城市《綠地保護法》，以及一系列與建設生態(tài)城市、發(fā)展城市林業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，如《城市規(guī)劃法》、《森林法》、《城市公園法》等。日本的城市林業(yè)建設是以城市生態(tài)化為目標，將城市林業(yè)建設置于環(huán)境法律體系之中，統(tǒng)一規(guī)劃指導，以漸進的方式逐步健全環(huán)保體系，從而有效的規(guī)范生態(tài)城市建設。[7]

二、我國的城市林業(yè)立法實踐

1990年代以來，中國進入了快速城鎮(zhèn)化階段，各類新城迅速崛起。同時，城鎮(zhèn)人口也爆炸性地增長。截至2014年，中國大陸（含港澳）有4個直轄市、2個特別行政區(qū)（兩個城市）、283個地級市和374個縣級市，共664個城市，其中30個城市人口超過800萬人，13個城市人口超過1000萬人。人口眾多，導致城市用地緊張，大多數(shù)城市的建設用地占了整個城市用地的三分之二以上，城鎮(zhèn)化建設過程中的各種利益的博弈，更加劇了城鎮(zhèn)化危機的出現(xiàn)，土壤、水、空氣污染等環(huán)境問題頻頻發(fā)生。黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。同時，國務院提出到2020年森林覆蓋率達到23%以上的戰(zhàn)略目標。在此背景下，統(tǒng)籌安排經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)建設用地需求，使得生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者協(xié)調(diào)發(fā)展顯得尤為重要。因此，城市林業(yè)建設已不單純是為了改善城市生態(tài)環(huán)境，其已上升到國家生態(tài)文明建設的重要戰(zhàn)略地位。

要保障城市林業(yè)的順利發(fā)展，完善的法律法規(guī)是必不可少的。我國在城市林業(yè)立法方面已進行了一些探索。目前，我國關(guān)于城市林業(yè)的法律規(guī)定，主要集中于《森林法》和《城市綠化條例》，其它則零星散布于《城市規(guī)劃法》、《土地法》、《環(huán)境保護法》等法律中。一些地方政府在其自身城市林業(yè)建設過程中也制定了相關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，例如《北京市綠化補償費繳納辦法》、《上海市環(huán)城綠帶管理辦法》、《哈爾濱環(huán)城林帶管理條例》等，這些地方性法規(guī)和規(guī)章都是我國城市林業(yè)法制建設中積累的寶貴成果。但是，這些法律法規(guī)大多集中于對整個林業(yè)發(fā)展的把握和調(diào)控，并不是針對城市林業(yè)的專項規(guī)定，對推動我國城市林業(yè)發(fā)展所起的作用并不顯著，遠遠滿足不了城市林業(yè)發(fā)展的實際需要。

21世紀初，國務院林業(yè)主管部門就提出了城鄉(xiāng)綠化一體化建設的工作思路，江西省實施了構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的綠色生態(tài)屏障的“一大四小”工程，福建省率先在全國提出生態(tài)省建設構(gòu)想并啟動了包括綠色城市在內(nèi)的“四綠工程”，廣西壯族自治區(qū)通過城鎮(zhèn)綠化深入實施了“綠滿八桂”工程，廣州市實施了“森林圍城，森林進程”戰(zhàn)略，湖南省2012年發(fā)布了包括“大力推進城市綠化、引導森林進城”的《綠色湖南建設綱要》。為了積極倡導我國城市林業(yè)建設，從2004年起，由全國綠化委員會、國家林業(yè)局啟動的“國家森林城市”評定程序，到2012年下半年已有貴州貴陽、湖南長沙、四川成都等41個城市（地區(qū)）獲得這一榮譽稱號，每年舉辦一屆中國城市森林論壇。[8]浙江省自2008年啟動關(guān)注森林、創(chuàng)建森林系列活動以來，已擁有6個國家級森林城市，縣級以上的省級森林城市27個，省級森林城鎮(zhèn)121個。這一系列的行動，無一不彰顯出我國發(fā)展城市林業(yè)、推進城市生態(tài)文明的決心。

但是，無論是《森林法》還是《城市綠化條例》，關(guān)于城市林業(yè)的規(guī)定已經(jīng)遠遠滯后于城市生態(tài)文明建設的要求，滿足不了城市林業(yè)的法律需求。長期以來，我國的城市林業(yè)處于一種被動式的發(fā)展模式中，城市林業(yè)建設資金不足、來源單一，城市林業(yè)用地難以保障，這同許多已經(jīng)建立起相對比較完善的城市林業(yè)法體系的國家有了很大的差距。我國現(xiàn)行林業(yè)立法仍然屬于工業(yè)化、城市化初期的產(chǎn)物，是在以經(jīng)濟建設為中心、以GDP增長為中心的大背景下制定的，林業(yè)仍然被視為重要的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，因此，目前法律框架下城市林業(yè)難以有大的發(fā)展空間。

三、生態(tài)文明背景下城市林業(yè)立法需要解決的問題

黨的十八屆四中全會開啟了我國全面依法治國的新篇章，城市林業(yè)法制建設無疑也是這個宏偉藍圖中的一部分。面對當下亟待解決的環(huán)境問題，城市林業(yè)要發(fā)揮其特殊作用，必須依靠完善的法律制度體系。在國家大力倡導生態(tài)文明制度建設的時代條件下，我國的城市林業(yè)立法需要解決以下幾個方面的問題。

（一）確立城市林業(yè)理念

長期以來，我國林業(yè)立法始終關(guān)注農(nóng)村林業(yè)立法，且強調(diào)以木材生產(chǎn)為中心，不重視城市林業(yè)的發(fā)展。這一立法理念應當?shù)玫礁淖?。學術(shù)界普遍認為，現(xiàn)代林業(yè)應以森林的多功能利用為目標，尤其應將森林的環(huán)境功能放在主導地位上來考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[9]城市林業(yè)以建設城市森林為主要內(nèi)容，《森林法》應當專門設立城市林業(yè)條款，突出城市林業(yè)在城市生態(tài)文明建設中的突出作用。具體來說，《森林法》應當凸顯城市林業(yè)的生態(tài)效益，以提供生態(tài)公共產(chǎn)品為主要目標，兼顧生態(tài)旅游、休閑林業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以滿足城市人口對綠色休閑的意愿，提高城市居民的生活品質(zhì)，維護城市生態(tài)安全。這都是由國家總體發(fā)展戰(zhàn)略、城市林業(yè)的特點和當代《森林法》的價值取向所決定的。城市林業(yè)建設必須走法治化的道路，用完備的法律制度來規(guī)范城市林業(yè)建設的各個環(huán)節(jié)，以求達到生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的最大化。

城市林業(yè)建設具有長期性，《森林法》應當倡導可持續(xù)林業(yè)理念。大樹不是在一天之內(nèi)長成的，城市林業(yè)要發(fā)揮其各種功能需要時間上的保證，單從其凈化空氣、保護環(huán)境這一功能來說，結(jié)合美國、英國、日本半個世紀的治霾經(jīng)驗，我們不應抱有立竿見影的期望，這個時間的過程或許隨著技術(shù)等各方面的進步可以縮短，但不可能逾越。因此，《森林法》應當明文禁止“大樹進城”這類急于求成的違背林業(yè)發(fā)展規(guī)律的行為。

此外，我國幅員遼闊，橫跨多個氣候帶，生態(tài)結(jié)構(gòu)復雜，生態(tài)類型多樣，生態(tài)問題的區(qū)域性較強，各地城市林業(yè)發(fā)展狀況極不平衡。截至2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國各地城市林業(yè)水平呈上升態(tài)勢，福建、江西兩省在充分利用自身良好的林業(yè)資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展城市林業(yè)建設，各項指標均保持全國領(lǐng)先水平；而甘肅、青海、寧夏、新疆等省區(qū)荒漠化災害嚴重，地下水資源貧瘠，發(fā)展城市林業(yè)的難度較大，因此城市林業(yè)發(fā)展緩慢。同時，城市林業(yè)發(fā)展還呈現(xiàn)出明顯的南北差異，除去東北地區(qū)，北方各大城市的城市林業(yè)發(fā)展狀況普遍劣于南方城市。因此，《森林法》還應充分考慮地方特色和地域差異，為地方城市立法留下充足的空間。

（二）理順城市林業(yè)管理體制

城市林業(yè)是綜合而又復雜的體系，牽涉的部門和行業(yè)非常廣泛，若各部門各行業(yè)在城市林業(yè)建設過程中自成一派，各有側(cè)重，那城市林業(yè)的建設必不能達到理想的效果。由于各方面的原因，我國在城市林業(yè)管理體制上形成了園林部門管城區(qū)、林業(yè)部門管城外的相互獨立的兩個管理體系。從國家層面看，國家森林城市的管理部門是國家林業(yè)局；但從省市縣一級看，森林城市的建設職能分布在城建、園林、林業(yè)等部門，沒有一個特定的部門統(tǒng)一行使管理職能。這種分散的管理方式，對城市林業(yè)的健康發(fā)展與城市規(guī)劃等多方面都是不利的。因此，應當從上到下明確林業(yè)主管部門統(tǒng)一行使行政管理職能，結(jié)合各地區(qū)具體情況，把城市地域內(nèi)的建成區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)等地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)建設為一個整體，統(tǒng)一布局、科學規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)林業(yè)的一體化。這樣既節(jié)省人力資源又可防止扯皮推諉現(xiàn)象，提高辦事效率。

（三）擴大公眾參與途徑

德國有一個詞叫“森林教育”，這種教育面向全社會，尤其是青少年，在它的指導下德國建設了一片片“學生森林”，同時為了提高公眾環(huán)境意識、保護森林而建的教育機構(gòu)更是遍布全國，僅柏林地區(qū)就有近百個“綠色教育點”。[6]我國在1994年和1996年雖先后頒布了《中國21世紀議程》、《全國環(huán)境宣傳教育活動綱要》，明確提出通過教育提高全民的環(huán)境意識，但與發(fā)達國家的教育力度與公民的環(huán)境意識相比還有很大的差距。一個國家城市林業(yè)發(fā)展的好壞和順利與否，與公眾參與度有著密不可分的關(guān)系。可以說，公眾環(huán)保意識的覺醒程度，在很大程度上制約著城市林業(yè)的發(fā)展進程。公眾是城市林業(yè)建設最直接的受益者，同樣也是城市林業(yè)最有力的建設者。但是，在我國的城市林業(yè)建設中，公眾參與卻長期處于缺位的狀態(tài)。對比美國，其每年舉行的“樹木節(jié)”活動、舊金山“城市森林的朋友”，普通老百姓組成的“Baton Rouge綠色組織”，無一不彰顯著公眾對城市林業(yè)建設的熱情與貢獻。可喜的是，新修訂的《環(huán)境保護法》是我國第一部設立專章規(guī)定信息公開與公眾參與的法律，這是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景之下修改的，其目的就是為了讓公眾真正加入到環(huán)保的行列。城市林業(yè)建設任務十分艱巨，單純依靠政府出資必定會對政府財政造成很大的壓力。因此，應當借鑒《環(huán)境保護法》第五章的立法模式，在《森林法》中全面確立公眾參與制度，在政府主導的同時，運用經(jīng)濟激勵機制鼓勵多方參與，圍繞森林公園、濕地公園建設和發(fā)展休閑林業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，[9]吸引社會資金參與森林城市建設，一方面減輕政府財政壓力，一方面為投資者減少風險，為公眾參與城市林業(yè)建設提供切實可行的途徑。[10]

我國城市林業(yè)法制建設任重道遠?？梢院敛豢鋸埖卣f，一個沒有森林的城市，注定是沒有發(fā)展前途的城市，最終都會發(fā)展成為工商業(yè)文明的廢墟。在當前大力倡導生態(tài)文明建設的背景下，城市林業(yè)法制建設正處于可以有一番作為的黃金時期。借鑒國外先進的城市林業(yè)立法經(jīng)驗，結(jié)合我國具體情況建立完善的城市林業(yè)法律制度體系，已經(jīng)勢在必行。

[1] 舒洪崗,樓浙輝.美國城市林業(yè)發(fā)展的歷程[J].江西林業(yè)科技,2004,(2):63-65.

[2] 李吉躍,常金寶.新世紀的城市林業(yè):回顧與展望[J].世界林業(yè)研究,2001,(3):1-8.

[3] 張德良,李吉躍,左家哺.美國城市林業(yè)概述[J].世界林業(yè)研究,2006,(3):61-67.

[4] [美國]戴維·魯斯克.沒有郊區(qū)的城市[M].王英,鄭德高,譯.上海:上海人民出版社,2011.97-100.

[5] 李劍泉,天 康,陳紹志.英國林業(yè)法規(guī)政策體系及啟示[J].世界林業(yè)研究,2014,(2):70-76.

[6] 徐文輝.德國森林城市建設的借鑒與啟示[J].林業(yè)勘察設計(福建),2012,(1):33-37.

[7] 張慶彩,吳椒軍.國外生態(tài)城市建設立法經(jīng)驗及其對中國的啟示[J].環(huán)境科學與管理,2008,(3):16-24.

[8] 周訓芳.生態(tài)文明、國土綠化與相關(guān)立法[J].江西社會科學,2012, (7):143-144.

[9] 陳志軍,楊 洪,劉嘉毅,等.湖南入境旅游市場競爭態(tài)勢演化、成因機制及政策研究——旅游客源地和目的地兩個維度[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2014,8(2): 8-14.

[10] 劉金環(huán),戴美琪.基于旅游費用法的長沙洋湖濕地公園游憩價值評估[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2014,8(2): 15-19.

Suggestions on Legal System Construction of Urban-Forestry

WANG Xiao-na, WANG Rong

(College of Politics and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Urban forestry plays a role of basic industry and public welfare undertaking in city eco-civilization construction. The legal system construction on urban-forestry should target to the value goal of urban eco-civilization, and its starting point should be the solution or urban-smog. On the basis of current legislation, referencing to foreign advanced urban forestry legal system, China should set up legislative concept of urban forestry, build a unif i ed management system of urban forestry and broaden the ways of public participation so as to maximize the ecological, social and economic functions of urban forestry.

urban forestry; urban forestry legislation; eco-civilization system construction

F205；D922.63

A

1673-9272(2015)03-0009-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.03.003 http: //qks.csuft.edu.cn

2015-05-15

國家社會科學基金項目“美麗中國視域下的森林法創(chuàng)新研究”（13BFX134）；湖南省研究生科研創(chuàng)新項目資助“生 態(tài)文明制度建設視角下的城市林業(yè)法律制度構(gòu)建”（CX2014B347）；中南林業(yè)科技大學校青年基金重點項目“綠色湖南背景下的洞庭濕地保護立法研究”（2013ZD01）

王曉娜，碩士研究生。 通訊作者：王 蓉，講師，博士研究生。E-mail：wangrong7954@163.com

王曉娜，王 蓉.城市林業(yè)法制建設構(gòu)想[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2015, 9(3): 9-12.

[本文編校：李浩慧]