周訓芳

(中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004）

林業(yè)應(yīng)對氣候變化視域下的公眾參與制度設(shè)計

周訓芳

(中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004）

國家已將《氣候變化應(yīng)對法》納入立法計劃，并將林業(yè)納入應(yīng)對氣候變化的重點領(lǐng)域?！渡址ā窇?yīng)當為公眾參與應(yīng)對氣候變化提供法律保障，參考新《環(huán)境保護法》的規(guī)定對公眾參與制度進行整體設(shè)計。同時，還應(yīng)針對林業(yè)的特殊性，建立森林碳匯教育制度和林業(yè)建設(shè)志愿者服務(wù)制度，并將全民義務(wù)植樹活動改造為志愿者行動。

林業(yè)應(yīng)對氣候變化；公眾參與制度；森林碳匯教育；林業(yè)建設(shè)志愿者服務(wù)

應(yīng)對氣候變化的核心問題是減少溫室氣體的排放，而減少溫室氣體排放的主要途徑是碳固定。因此，作為碳庫的森林生態(tài)系統(tǒng)在氣候變化應(yīng)對工作中的重要性進一步顯現(xiàn)，林業(yè)成為了應(yīng)對氣候變化的重點領(lǐng)域。在《森林法》的修改過程中，如何通過制度設(shè)計發(fā)揮好林業(yè)在減緩和適應(yīng)氣候變化方面的作用，已成為一個不可回避的話題。本文不揣淺陋，就《森林法》中如何設(shè)計林業(yè)應(yīng)對氣候變化工作中的公眾參與制度發(fā)表一孔之見，以期推動《森林法》的修改工作。

一、林業(yè)已經(jīng)成為公眾參與應(yīng)對氣候變化的重要領(lǐng)域

目前，在科學界占據(jù)主流地位的觀點認為，全球氣候變暖有兩個主要原因，一是人類過多使用化石燃料導致二氧化碳的排放增加，一是人類過度開發(fā)森林資源導致森林破壞釋放出二氧化碳。基于這一觀點，國際社會主張通過降低大氣中二氧化碳的含量來應(yīng)對氣候變化，倡導兩項措施應(yīng)對氣候變化：一是在工業(yè)中使用清潔能源和清潔技術(shù)直接減少碳排放；二是增強生物固碳功能，通過生物吸收空氣中的二氧化碳間接減排。[1]

生物間接減排的最便捷的方法，被認為是通過人工植樹造林和維護森林生態(tài)系統(tǒng)的健康來實現(xiàn)減排。林業(yè)在減緩和適應(yīng)氣候變化中的主要作用是增匯和固碳。林業(yè)增匯，主要是通過擴大森

林面積來增加林業(yè)碳匯；而林業(yè)固碳，則主要是通過保護森林、維護森林生態(tài)系統(tǒng)的健康來提高森林的固碳功能。世界各國均十分重視發(fā)揮林業(yè)在應(yīng)對氣候變化工作中的作用，中國也通過及時調(diào)整林業(yè)政策，推動公眾參與應(yīng)對氣候變化實踐。

1992年11月7日，全國人大常委會正式批準了中國政府簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。時隔15年以后，2007年，國務(wù)院印發(fā)了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，提出加強應(yīng)對氣候變化的法治建設(shè)，建立公眾和企業(yè)界參與的激勵機制，積極發(fā)揮民間社會團體和非政府組織的作用，促進廣大公眾和社會各界參與減緩全球氣候變化的行動，并將林業(yè)納入減緩和適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域。2009年，全國人大常委會通過了《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，提出努力提高全社會應(yīng)對氣候變化的參與意識和能力，動員全社會廣泛參與應(yīng)對氣候變化行動，營造積極應(yīng)對氣候變化的良好社會氛圍。同年6月，中央林業(yè)工作會議提出：在應(yīng)對氣候變化中，林業(yè)具有特殊地位，發(fā)展林業(yè)是應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略選擇。2014年9月，中國發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》，國務(wù)院在《關(guān)于國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)的批復(fù)》中明確表示，中國將確保實現(xiàn)到2020年森林面積和蓄積量分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米的目標。

在國家政策的推動下，公眾積極參與林業(yè)建設(shè)，在保護森林、擴大森林面積方面發(fā)揮了顯著作用。以下兩個公眾參與植樹造林的例子十分典型：

第一個典型是陜西農(nóng)民石光銀。陜西省定邊縣農(nóng)民石光銀，從1984年開始聯(lián)合其他農(nóng)戶先后舉債1000多萬元，承包治理荒沙、荒灘22.8萬畝，植樹2000多萬株，創(chuàng)造經(jīng)濟價值高達5000多萬元。石光銀成立了全國第一個農(nóng)民治沙公司，確定了“治理荒沙，開發(fā)利用荒沙，走公司＋農(nóng)戶＋基地，治沙與脫貧致富相結(jié)合，依托林草資源發(fā)展畜牧業(yè)，突出奶牛業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)帶動，走集體致富奔小康的路子”，先后舉辦了新興林牧場、秀美林場、生態(tài)林場、養(yǎng)豬養(yǎng)羊場、肉牛奶牛場、機械化擠奶站、飼料加工廠、機磚廠、綠色野菜食品廠、純凈水廠、育苗基地等實體?，F(xiàn)有固定資產(chǎn)5185萬元，林木價值1.2億元。[2]

第二個典型是河北市民王桂申。2003年，69歲的王桂申與河北省石家莊市井陘縣南障城七獅村簽訂了一份荒山承包合同，從村民手里買下一間6平方米的石頭小屋，連續(xù)10年吃住在山里，專心從事植樹造林，先后植樹10萬株，將荒山建設(shè)成為了一個世外桃源。王桂申被當?shù)卮迕穹Q為“護山神”，她的植樹造林的事跡感動了許多人，一家公司給她送來了風力發(fā)電設(shè)備，一些志愿者給她安裝了太陽能熱水器，并自愿充當義務(wù)護林員。[3]

廣泛的公眾參與，使得我國林業(yè)建設(shè)取得了驕人的成績。第八次全國森林資源清查（2009-2013年）結(jié)果顯示：全國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積151.37億立方米，森林植被總碳儲量84.27億噸，年涵養(yǎng)水源量5807.09億立方米，年固土量81.91億噸，年保肥量4.30億噸，年吸收污染物量0.38億噸，年滯塵量58.45億噸。[4]據(jù)國家林業(yè)局2014年10月22日發(fā)布的中國森林資源核算結(jié)果顯示，第八次森林資源清查期間全國森林生態(tài)系統(tǒng)每年提供的主要生態(tài)服務(wù)的總價值為12.68萬億元，相當于2013年GDP(56.88萬億元)的22.3%，是當年林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值(4.73萬億元)的2.68倍，相當于森林每年為每位國民提供了0.94萬元的生態(tài)服務(wù)；2012年末全國林地林木資產(chǎn)總價值21.29萬億元（其中林地資產(chǎn)7.64萬億元，林木資產(chǎn)13.65萬億元），按照2012年末全國人口13.54億人計算，相當于我國國民人均擁有森林財富1.57萬元。[5]

近年來，林業(yè)建設(shè)已經(jīng)成為我國公眾參與應(yīng)對氣候變化的重要領(lǐng)域。成千上萬的石光銀、王桂申們獻身于生態(tài)公益事業(yè)，為林業(yè)應(yīng)對氣候變化做出了重要貢獻。因此，立法機關(guān)在《森林法》修改過程中應(yīng)當珍視公眾參與林業(yè)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，為公眾參與應(yīng)對氣候變化提供可靠的法律保障。

二、《森林法》中公眾參與制度的整體設(shè)計

近年來，周珂、李艷芳、張梓太、常紀文、鞏固、柯堅、程雨燕等環(huán)境法學者相繼發(fā)表文章，對公眾參與應(yīng)對氣候變化的立法思路提出了自己的看法。中國科學院、中國社會科學院、中國政法大學等研究機構(gòu)的有關(guān)專家起草了民間法律草案，并向國家發(fā)改委提出了專家建議。2014年7月21日，國家發(fā)改委召集環(huán)保部、水利部、國家氣象局、國家能源局等部委的官員及相關(guān)學者對官方稿本《氣候變化應(yīng)對法》進行了論證。目前，《森林法》的修改工作正在緊鑼密鼓地進行，在該法的修訂中也應(yīng)當就公眾參與應(yīng)對氣候變化做出相應(yīng)規(guī)定。

總體來說，確定林業(yè)建設(shè)中公眾參與的具體內(nèi)容和方式，需要圍繞林業(yè)增匯和固碳的特點來進行設(shè)計。林業(yè)部門管理著45.6億畝林地、39.3億畝荒漠化土地、8億畝濕地，同時，城市綠化、森林城市建設(shè)也在日新月異地發(fā)展，林業(yè)在應(yīng)對氣侯變化中肩負著獨特的歷史使命。當代林業(yè)的發(fā)展已經(jīng)大大超過了傳統(tǒng)林業(yè)的范圍，覆蓋了木材業(yè)、園林業(yè)、果園業(yè)、公園業(yè)、自然保護業(yè)和森林旅游業(yè)，森林資源已經(jīng)成為農(nóng)村、城市以及自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、動物園和植物園的有機組成部分。陸地生態(tài)系統(tǒng)中，森林已經(jīng)無處不在。影響氣候變化的森林因素，主要體現(xiàn)在森林的面積、質(zhì)量和經(jīng)營管理措施方面，其中，擴大森林面積、維護森林生態(tài)系統(tǒng)健康又是最直接有效的減緩和應(yīng)對氣候變化的方法。[6]因此，林業(yè)應(yīng)對氣候變化中的公眾參與，主要應(yīng)當圍繞保護森林資源、維護森林生態(tài)系統(tǒng)健康來進行。應(yīng)當通過法律制度設(shè)計，使林業(yè)有效應(yīng)對氣候變化成為全新的理念、系統(tǒng)的知識和社會的共識，使保護森林資源、維護森林生態(tài)系統(tǒng)健康成為自愿的行動和普遍的社會風尚。

對此，《森林法》應(yīng)當全面規(guī)定公眾參與制度?！渡址ā分泄妳⑴c制度的整體設(shè)計，應(yīng)當參考新修訂的《環(huán)境保護法》第五章的規(guī)定，系統(tǒng)規(guī)定公眾參與森林保護的主體、內(nèi)容和方式。從主體來看，公眾參與的權(quán)利主體包括公民、法人和其他組織，為公眾參與提供便利的義務(wù)主體是各級人民政府城鄉(xiāng)林業(yè)主管部門和涉林企業(yè)事業(yè)單位。從公眾參與的內(nèi)容和方式來說，主要包括：從政府和涉林企業(yè)、事業(yè)單位獲取林業(yè)信息；監(jiān)督涉林企業(yè)、事業(yè)單位的林業(yè)生產(chǎn)活動；對征用、占用林地的土地利用規(guī)劃和建設(shè)項目發(fā)表意見；舉報破壞森林資源和政府部門不依法履行森林保護職責的行為；對嚴重破壞森林資源、損害生態(tài)環(huán)境的行為提起公益訴訟。

三、《森林法》中公眾參與制度的特殊設(shè)計

《森林法》在全面規(guī)定公眾參與制度的同時，還應(yīng)當針對林業(yè)應(yīng)對氣候變化的特點，建立森林碳匯教育制度和林業(yè)志愿者服務(wù)制度。

（一）開展森林碳匯教育，養(yǎng)成公眾碳匯意識

擴大國土綠化面積，需要進行全社會動員，并使這一動員常規(guī)化、制度化、法治化。國土綠化不僅僅是對林地的綠化，而應(yīng)當是對整個國土的綠化。包括農(nóng)村、城鎮(zhèn)和工礦區(qū)在內(nèi)的全部國土，無論是村莊還是街道，社區(qū)還是企事業(yè)單位的土地，凡是能夠增綠的土地，均應(yīng)依靠全社會的力量進行造林和護林。因此，政府、單位、社區(qū)和公民個人均應(yīng)確立森林碳匯意識。《森林法》中應(yīng)當規(guī)定森林碳匯教育制度，將開展森林碳匯教育納入政府職責范圍，并在大中小學、黨校和職業(yè)培訓學校開展森林碳匯教育，向全社會普及林業(yè)應(yīng)對氣候變化的科學知識，使全體社會成員認識鄉(xiāng)土樹種、林分結(jié)構(gòu)、森林經(jīng)營和生態(tài)系統(tǒng)管理對于維護森林生態(tài)系統(tǒng)健康、提高應(yīng)對氣候變化能力的重要性，引導全社會關(guān)注氣候變化，養(yǎng)成全體社會成員的應(yīng)對氣候變化意識，通過森林碳匯教育廣泛動員社會力量參與碳匯林業(yè)建設(shè)[7]。

同時，《森林法》的相關(guān)條款中應(yīng)當增加倡導節(jié)約木材、減少木材消耗的內(nèi)容。應(yīng)當倡導廣泛利用森林廢棄物，提高森林資源利用率；鼓勵國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位推行無紙化辦公，通過電子信箱、QQ、微信等信息交流平臺交流信息，減少紙張消耗，從而達到減少木材消耗的目的。

（二）建立林業(yè)建設(shè)志愿者服務(wù)制度，將全民義務(wù)植樹活動改造為志愿者行動

早在1981年，在鄧小平的倡導和推動下，第五屆全國人大四次會議通過了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》。該決議將植樹造林作為一項“治理山河，維護和改善生態(tài)環(huán)境”的重大戰(zhàn)略措施，規(guī)定在條件具備的地方除老弱病殘者外年滿11歲的公民每人每年義務(wù)植樹3～5棵或者完成相應(yīng)勞動量的育苗、管護等綠化任務(wù)。按照當初的設(shè)想，重點是想在短期內(nèi)改變“樹木很少的大中城市”的面貌。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，全國人民依照該決議的規(guī)定義務(wù)植樹109.8億人次，累計植樹515.4億株，成為人類歷史上規(guī)模最大、參與人數(shù)最多、成效最顯著的群眾運動，使我國成為世界上森林資源增長最快的國家，尤其是城市綠化覆蓋率達到了35.11%。有關(guān)專家曾經(jīng)統(tǒng)計過，1980-2005年全國植樹造林累計凈吸收30.6億噸二氧化碳，為減緩氣候變化作出了積極貢獻。[8]

但是，已經(jīng)開展了35年的公民參加義務(wù)植樹活動，在某種程度上仍然流于領(lǐng)導帶頭、群眾效仿的形式，難以成為法治語境下的內(nèi)涵特定、具有可操作性的法律制度。現(xiàn)行《森林法》第十一條規(guī)定，“植樹造林、保護森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。各級人民政府應(yīng)當組織全民義務(wù)植樹，開展植樹造林活動”。這一規(guī)定套用了過去的政治口號，不是典型的法言法語的表述。計劃經(jīng)濟時代形成的帶有強迫性質(zhì)的義務(wù)勞動，在現(xiàn)實生活中早已為國際通行的志愿者服務(wù)所取代。而且，現(xiàn)今志愿者組織、志愿者隊伍已經(jīng)形成了相當?shù)囊?guī)模，志愿者們的綠色行動已經(jīng)廣為人知，并成為弘揚社會高尚道德的榜樣。1985年12月17日，第四十屆聯(lián)合國大會以決議的方式確定：從1986年起，每年12月5日為國際志愿人員日，旨在敦促各國政府開展慶?；顒?，號召更多的人以志愿者的身份投入社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)。在我國，從二十世紀八十年代起逐漸形成了青年志愿者和社區(qū)志愿者兩支龐大的志愿者隊伍，出現(xiàn)了越來越多的志愿者組織。在林業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，志愿者們創(chuàng)造了許多可歌可泣的感人故事。例如，吉林森工集團紅石林業(yè)局批洲林場的退休工人趙希海就是一個典型的林業(yè)建設(shè)志愿者。1989年趙希海退休后立下宏誓，要在70歲前義務(wù)植樹10萬株。他堅持在國有荒山上造林，并與侵占和非法開墾國有荒山的行為作斗爭。到2004年，趙希海植樹15萬株、成活9.1萬株，全部捐獻給國家。到2013年，趙希海培育珍貴種苗87萬株，無償捐獻給國家72萬株，價值數(shù)百萬元。2006年趙希海被評為“感動吉林十大人物”，2007年獲得全國綠化獎?wù)虏⒈辉u為“綠色年度人物” 。[9]無疑，趙希海式的林業(yè)建設(shè)志愿者，也是我國公眾參與應(yīng)對氣候變化的中堅力量?！渡址ā窇?yīng)當與時俱進，從公眾參與的角度，賦予志愿者組織、志愿者個人、志愿者行動以法律地位，正式確立起林業(yè)建設(shè)志愿者服務(wù)制度，使志愿者服務(wù)成為一種普遍的社會風尚。

[1] 周訓芳,諸 江.應(yīng)對氣候變化視域下森林資源保護紅線管制立法[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2014,(2):12-15.

[2] 李 燕,石光銀.追隨時代腳步的大漠英雄[N].中國綠色時報,2012-03-19(01）.

[3] 劉 濤,李保健.太行深處八旬“護山神”[N].燕趙都市報，2014-07-07(31）.

[4] 國家林業(yè)局.中國森林資源報告[R].北京:中國林業(yè)出版社,2014.8.

[5] 尚文博,田新程,王艷軍.中國森林資源核算研究成果發(fā)布[N].中國綠色時報,2014-10-23(01).

[6] 周訓芳,張 莎.生態(tài)文明制度建設(shè)背景下的森林可持續(xù)經(jīng)營:研究與展望[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2014,(2):44-47.

[7] 于德仲.現(xiàn)代林業(yè)視角下的森林經(jīng)營管理法律制度創(chuàng)新研究[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2014,(5):110-113.

[8] 李昌鑒.國家最高權(quán)力機關(guān)作出開展全民義務(wù)植樹運動決議的前前后后——為紀念中國林業(yè)改革開放三十周年而作[N].中國綠色時報,2008-09-04(01).

[9] 李廣友,李 冬.趙希海的生態(tài)夢[N].吉林日報,2013-06-18(01).

Suggestion on Legislation of Public Participation from the Perspective of Forest in Response to Climate Change

ZHOU Xun-fang

(School of Politics and Law , Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

China is planning to make a law in response to climate change, and forestry would be the key fi eld response to climate change. The forest law should be revised in a way of integrated design on public participation by referring to legislative experience of new environmental law. In addition, the legal system on education of forest carbon sink and volunteer service of forestry construction should be written in the forest law. The national compulsory tree planting activity should be changed into volunteer action.

forestry response to climate change, public participation, forest carbon sink education, forestry construction volunteer service

F205；D922.63

A

1673-9272(2015)03-0001-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.03.001 http: //qks.csuft.edu.cn

2015-05-15

國家社會科學基金項目“美麗中國視域下的森林法創(chuàng)新研究”（13BFX134）；湖南省哲學社會科學基金項目“湖南省林業(yè)碳匯市場建立多元化融資機制的法律對策研究”（13YBA356）

周訓芳，教授，博士，博士生導師；E-mail：zhouxunfang@vip.163.com。

周訓芳.林業(yè)應(yīng)對氣候變化視域下的公眾參與制度設(shè)計[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）,2015,9(3):1-4.

[本文編校：李浩慧]