郝鐵鋼

中國人民銀行盤錦市中心支行，遼寧 盤錦 124010）[JZ）][KH15/7]

摘要： 農(nóng)村信用社特殊的經(jīng)營對象和性質(zhì)，決定了其必須最大限度地減少經(jīng)營風險，保證資金的安全性、流動性和盈利性，最終實現(xiàn)利潤最大化目標。農(nóng)村信用社風險防范在其內(nèi)、外部管理和監(jiān)控方面的要求就是要加強內(nèi)部控制。建立有效的內(nèi)部控制機制，不僅是農(nóng)村信用社自身發(fā)展的需求，也是金融監(jiān)管當局維護國家金融秩序穩(wěn)定和防范金融風險的一項重要的戰(zhàn)略決策。我國農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模相對較小，如何加強農(nóng)村信用社內(nèi)控制度的建設與執(zhí)行，防范與化解金融風險，是農(nóng)村信用社發(fā)展中的重要課題。本文結(jié)合我國的實際情況，從防范風險和提高效益的角度，對我國農(nóng)村信用社完善內(nèi)控機制提出一些建議。

關鍵詞： 農(nóng)村信用社；內(nèi)部控制；完善措施

一、引言

我國農(nóng)村信用社在以往的經(jīng)營和管理中，往往注重業(yè)務的發(fā)展，經(jīng)營規(guī)模的擴大，市場份額的提高，而忽視內(nèi)部控制制度的建設和完善，近年來農(nóng)村信用社各類違規(guī)案件不斷發(fā)生，這與農(nóng)村信用社自身內(nèi)部控制機制不健全、執(zhí)行不力有直接關系。農(nóng)村信用社加強風險管理、完善內(nèi)部控制已成為當務之急，國內(nèi)外金融實踐表明，健全有效的內(nèi)部控制是防范金融風險的第一道防線。因此，建立健全內(nèi)部控制機制已成為我國農(nóng)村信用社生存和發(fā)展的內(nèi)在要求。

我國農(nóng)村信用社產(chǎn)權明晰，機制靈活，業(yè)務發(fā)展迅猛，資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營效率較高，但也存在著股權結(jié)構(gòu)不合理，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部控制不完善，風險防范能力較弱等問題。隨著我國金融體制改革的深化，我國農(nóng)村信用社面臨著競爭與發(fā)展等諸多問題，如何加強內(nèi)部控制，在穩(wěn)健中求發(fā)展，在發(fā)展中保持穩(wěn)健，是我國農(nóng)村信用社首要考慮的問題。我們必須抓緊有利時機，完善內(nèi)部控制，練好內(nèi)功，夯實好發(fā)展的基礎，才能在激烈競爭中立于不敗之地。

二、內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

農(nóng)村信用社的內(nèi)部控制可以看作是為了保證信用社內(nèi)部按照規(guī)定的經(jīng)營目標和工作程序，對各個部門、人員及其業(yè)務活動進行組織協(xié)調(diào)和相互制約，以預防風險，將各種風險控制在規(guī)定范圍內(nèi)，保證農(nóng)村信用社自身發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標全面實施一種內(nèi)部管理系統(tǒng)工程。

（一）規(guī)章制度建設與執(zhí)行方面

農(nóng)村信用社能夠做到“內(nèi)控先行”，在內(nèi)控制度建設方面逐步形成了決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)三大格局的內(nèi)控體系。具有較好的內(nèi)部控制環(huán)境，為各項控制制度的實施提供了保障。從決策系統(tǒng)看，高級管理層具有較強的風險意識，建立了辦公會、信用審查委員會、資產(chǎn)負債管理委員會等決策機構(gòu)，制定了明確的議事規(guī)則，能夠抓住經(jīng)營管理工作中的主要矛盾并及時做出決策。從執(zhí)行系統(tǒng)看，各業(yè)務和職能部門的設置基本體現(xiàn)了責權分明，平衡制約的原則。從監(jiān)督評價體系看，初步建立了較為有效的約束和激勵機制，在日常監(jiān)督中，能夠通過各種方式的檢查來檢驗各項經(jīng)營活動的內(nèi)部控制執(zhí)行情況，在加強監(jiān)督、防范風險方面起到了應有的作用。

（二）風險防范機制建設方面

農(nóng)村信用社的規(guī)模普遍不大，抗風險的能力相對較弱，因此，各家農(nóng)村信用社無不在風險防范機制的建設上下工夫，重點通過對資金、信貸、授權授信、會計財務、計算機、監(jiān)督稽核等方面監(jiān)督和管理，防范金融風險。

內(nèi)部控制只是在促進農(nóng)村信用社加強管理、防范風險等方面起到一定積極的作用，有助于農(nóng)村信用社達到經(jīng)營和管理的目標，農(nóng)村信用社在加強內(nèi)部控制的同時，不能簡單地認為只要加強內(nèi)部控制，就能實現(xiàn)經(jīng)營目標，不能把內(nèi)部控制看成是一個“包治百病的靈丹妙藥”。

三、農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

（一）公司治理結(jié)構(gòu)方面存在的不足

良好的公司治理結(jié)構(gòu)是形成有效的農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的保證，但我國農(nóng)村信用社仍然存在改造不徹底，股權結(jié)構(gòu)不合理，法人治理結(jié)構(gòu)不健全等問題。

1、農(nóng)村信用社的資本基本上由農(nóng)村居民入股組成，股權不能流動或流動性相當差。因此，農(nóng)村信用社的主要投資者無法通過“用腳投票”來給經(jīng)營者造成壓力，進而降低其代理行為中的道德風險和逆向選擇，以此達到對農(nóng)村信用社負責人的有效監(jiān)管。

2、[JP2]農(nóng)村信用社董事會缺乏產(chǎn)權約束，也缺乏保護股東權益的手段和內(nèi)在動力。農(nóng)村信用社內(nèi)控制度中存在的產(chǎn)權不明晰，產(chǎn)權所有者對農(nóng)村信用社經(jīng)營者的控制、監(jiān)督不到位的問題依然存在。由于負有資產(chǎn)經(jīng)營責任的農(nóng)村信用社決策者缺乏相應的約束，因而缺乏維護股東權益、關心農(nóng)村信用社長期發(fā)展、健全內(nèi)部控制的動力，因此，農(nóng)村信用社經(jīng)營者難以避免會出現(xiàn)“短期行為”，并為日后的經(jīng)營危機埋下隱患。

3、我國農(nóng)村信用社是在合作農(nóng)村信用社基礎上組建成立，組建農(nóng)村信用社的目的之一主要是提高承受風險的能力，合作農(nóng)村信用社等組建機構(gòu)大多成立于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，遺留了大量的歷史問題，改造不徹底，存在一定風險隱患，表現(xiàn)之一就是內(nèi)控制度存在漏洞，有的地方政府把組建農(nóng)村信用社作為化解金融風險的途徑或方法，在未能真正達到標準的前提下而進行組建，由于先天基礎不足，導致組建后的農(nóng)村信用社內(nèi)控存在問題而出現(xiàn)風險。

（二）內(nèi)部控制的基本架構(gòu)方面

1）從提高效率和壓縮成本開支的角度出發(fā)，農(nóng)村信用社普遍注意減少部門的設置，有的部門身兼數(shù)職，缺乏部門間的相互制約和監(jiān)督。

2）崗位責任制度執(zhí)行不嚴。盡管部門崗位既有嚴格分工，又有明確職責，但由于農(nóng)村信用社為壓縮費用，大多減少人員編制，基本上是一崗一人，或多崗一人，人員不充足，崗位牽制與監(jiān)督形如虛設。

3）內(nèi)審部門的作用沒有得到充分發(fā)揮，審計部門在行使審計職能時，常會受到各種因素的影響，缺少必要的獨立性和權威性。

（三）領導者的內(nèi)控意識和風險理念

我國農(nóng)村信用社自成立起即是“自負盈虧”，因此受利益驅(qū)動更直接、更明顯，在資金運用上更注重資產(chǎn)收益，追求高回報，在處理內(nèi)部控制和農(nóng)村信用社發(fā)展的平衡上，經(jīng)營者不由自主地更多偏向了發(fā)展，而或多或少地忽視內(nèi)控機制的建設。農(nóng)村信用社的運作機制較為靈活，講究辦事效率，這是其充滿競爭活力的體現(xiàn)，但在強化經(jīng)營的同時，也出現(xiàn)了忽視內(nèi)部管理，一些控制機制流于形式，沒有真正起到約束和監(jiān)控作用。

四）內(nèi)部控制規(guī)章制度建設方面

1、新業(yè)務制度規(guī)范滯后。有些新型業(yè)務已經(jīng)開展，但制度尚未建立，而是以大量的行政命令來代替，行政命令與內(nèi)控制度混淆不清的現(xiàn)象比較突出。

2、大多數(shù)農(nóng)村信用社對內(nèi)部控制制度的制訂和修訂缺乏統(tǒng)一管理，這些工作分散在各業(yè)務部門，制度的制訂沒有體現(xiàn)互相牽制的原則，甚至相互矛盾。各業(yè)務部門在制訂相關規(guī)定時，往往對業(yè)務發(fā)展考慮的比較多，對業(yè)務的監(jiān)管考慮的比較少。

3、農(nóng)村信用社在業(yè)務發(fā)展中，人的因素起了很大的作用，特別是一些優(yōu)秀的、具有創(chuàng)新精神和工作魄力的管理人員。農(nóng)村信用社制定的制約監(jiān)督規(guī)定的對象大多是業(yè)務人員，而對各級管理人員缺乏有效的監(jiān)督，對掌握一定決策的管理人員制約力不強。

4、內(nèi)部控制缺乏全面性與審慎性，農(nóng)村信用社有的制度缺乏全面性，對有些業(yè)務和機構(gòu)存在盲點，缺乏系統(tǒng)性和配套業(yè)務操作程序，此外，以整體風險控制為目標的資產(chǎn)負債比例管理還處于軟約束階段，以具體風險評估及控制為核心的信貸風險管理監(jiān)控、交易風險管理監(jiān)控手段還很落后，管理制度和風險評估方法還不完善，對計算機風險系統(tǒng)也很薄弱，其業(yè)務操作系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)面臨很大風險。

5、崗位責任不落實，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴。農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中，制訂了一系列以崗位責任制度和授權授信為主要內(nèi)容的各項管理制度，單從這些制度的執(zhí)行情況來看，主要是執(zhí)行不嚴格，形成了當前中國農(nóng)村信用社業(yè)面臨的最主要的風險—操作風險，這也是當前最為突出的問題。

五）風險監(jiān)測方面

1、我國農(nóng)村信用社的經(jīng)營風險預警機制不健全，沒有形成完善的風險監(jiān)督機制，沒有健全規(guī)范化、科學化的風險監(jiān)督體系。一是早期預測風險機制不健全，缺乏可行性評估的

[HJ17mm]

早期預測，不注意經(jīng)常性的資料積累和信息收集工作，對市場狀況影響因素和變動趨勢預測不力，把握不準。二是中期監(jiān)測風險機制軟弱，沒有建立和完善科學的經(jīng)營中期監(jiān)測指標體系，缺乏對信息的全面收集、科學評價、客觀處理和及時反饋。三是后期監(jiān)測風險機制難以運行，對經(jīng)營過程中的風險缺乏成因的分析、教訓的總結(jié)和措施的完善等后期風險反饋機制。

2、目前一些農(nóng)村信用社的指標體系不完善，只有資產(chǎn)負債比例管理、資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)控、財務指標分析等主要業(yè)務指標體系，其他內(nèi)部控制方面的指標體系還是空白，一些風險分析也停留在定性上，缺乏定量的數(shù)字。

3、對風險的監(jiān)控還基本上是一種以補救為主的事后控制，兼有部分以查處為主的事中控制，缺乏以預防為主的事前控制，即缺少真正的以企業(yè)財務狀況、現(xiàn)金流量等為參考指標的預警系統(tǒng)。

四、完善我國農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的措施

為切實防范和化解經(jīng)營風險，農(nóng)村信用社必須針對自身的薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合我國農(nóng)村信用社體制建立和發(fā)展的要求，借鑒國際金融業(yè)內(nèi)控慣例，采取一系列必要的措施，從經(jīng)營管理活動的各個層次和各個環(huán)節(jié)完善內(nèi)部控制。

（一）、完善農(nóng)村信用社的公司治理結(jié)構(gòu)

能否有效地控制、約束農(nóng)村信用社法人經(jīng)營者——主任的經(jīng)營行為是關系到農(nóng)村信用社經(jīng)營成敗的關鍵問題，因此，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，形成對負責的有效監(jiān)督和約束機制，是構(gòu)建農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的中心環(huán)節(jié)。建立和完善農(nóng)村信用社公司治理結(jié)構(gòu)，應當從落實出資人即股東對農(nóng)村信用社經(jīng)營管理人員的最終控制和約束出發(fā)，以保證農(nóng)村信用社能穩(wěn)健經(jīng)營，最終保證出資人的權益。

（二） 建立有利于內(nèi)控機制運行的組織架構(gòu)

農(nóng)村信用社的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，是指農(nóng)村信用社內(nèi)部各部門的構(gòu)成狀況、組合方式及其相互之間關系的協(xié)調(diào)機制。農(nóng)村信用社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)合理與否，對農(nóng)村信用社內(nèi)部控制功能的有效發(fā)揮，有很大的制約作用。為確保農(nóng)村信用社內(nèi)部控制得以有效實施，形成運作有序的自我約束機制。

（三） 健全內(nèi)部控制的規(guī)章制度

現(xiàn)代管理最顯著的特征是法治而非人治，隨著農(nóng)村信用社業(yè)務和規(guī)模的擴大，必須要有縝密有效的內(nèi)控制度，對權利要有制度化的制衡，業(yè)務處理要有合理的操作規(guī)程和相互制約的控制機制。

1、內(nèi)部控制制度的完善與發(fā)展

健全規(guī)章制度，是農(nóng)村信用社加強內(nèi)部控制的關鍵。一家農(nóng)村信用社如果沒有縝密有效的內(nèi)控制度，對權力沒有制度化的制衡，決策者沒有明確的責任，業(yè)務處理沒有合理的操作規(guī)程、相互制約的機制，其后果是不堪設想的。

內(nèi)部控制制度建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，其內(nèi)容涉及面很廣，因此，我國農(nóng)村信用社應充分認識內(nèi)部控制制度的重要性，并把內(nèi)部控制制度建設作為經(jīng)營管理中不可分割的一部分，常抓不懈。

2、強化內(nèi)控制度的執(zhí)行

在農(nóng)村信用社建立和發(fā)展的初期，農(nóng)村信用社的內(nèi)部管理通常以制度建設為主，經(jīng)過幾年的發(fā)展，農(nóng)村信用社的規(guī)章制度基本健全以后，內(nèi)部管理重點應當逐步轉(zhuǎn)向強化規(guī)章制度的執(zhí)行。內(nèi)部控制制度是農(nóng)村信用社經(jīng)營的根本保證，而制度的嚴格執(zhí)行則是農(nóng)村信用社穩(wěn)步發(fā)展的關鍵。農(nóng)村信用社內(nèi)部控制作用的發(fā)揮，不僅要求設計一套良好的制度文本，更要求全體員工能嚴格貫徹執(zhí)行。

四） 加強內(nèi)部控制制度審計

內(nèi)部控制審計是農(nóng)村信用社對其所建立實施的各項內(nèi)部控制制度進行鑒別、測試和評價，以明確內(nèi)部控制有效及適用的一種方法。我國農(nóng)村信用社審計工作必須從對所有帳表資料進行全面審查的傳統(tǒng)方式，發(fā)展到對內(nèi)部控制系統(tǒng)進行測試和評價。審計人員對農(nóng)村信用社內(nèi)部控制進行審計的內(nèi)容也應涉及到?jīng)Q策、執(zhí)行及監(jiān)督的全部方面。

五）建立風險監(jiān)測機制[JP2]

在一個有效率的市場中，風險與收益總是對稱的，為了獲得高收益，就必須承當高風險；降低風險，就必然會放棄部分的盈利目標。我國農(nóng)村信用社加強內(nèi)部控制要綜合考慮風險控制目標和盈利目標，使之達到一種平衡；也就是說，在充分調(diào)動管理者和員工工作積極性和創(chuàng)造性，努力追求利潤最大化的同時，構(gòu)造金融風險監(jiān)測系統(tǒng)，加強對自身所蘊含和面臨風險進行分析和控制，把風險控制在可接受的水平上。

1、對自身蘊含風險的監(jiān)測

農(nóng)村信用社自身蘊含風險主要體現(xiàn)為流動性風險流動性危機）和資本風險資本受損）。 目前我國農(nóng)村信用社對流動性風險的監(jiān)測指標主要包括流動比率、存貸款比率、法定準備金比率、拆入資金比例和拆出資金比例。

2、對信用風險的監(jiān)測

農(nóng)村信用社的信用風險是指由于農(nóng)村信用社貸款質(zhì)量降低而帶來損失的可能性。農(nóng)村信用社的盈利資產(chǎn)主要為貸款和國債投資，其中貸款的信用風險最大，這類風險主要危及農(nóng)村信用社貸款資產(chǎn)的安全，因此，農(nóng)村信用社對自身信用資產(chǎn)的風險進行監(jiān)測。

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