齊昌允

摘要： 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，而土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的大規(guī)模實現(xiàn)提供必要條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的細(xì)碎化生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的矛盾日益凸顯。本文在分析陜西省關(guān)中地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，認(rèn)為目前關(guān)中地區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、市場中介組織匱乏、農(nóng)村社會保障制度落后以及城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約等問題。在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素，認(rèn)為政府應(yīng)建立和完善規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的市場化運營，同時建立健全農(nóng)村社會保障體系，減弱土地的社會保障功能，切實推進(jìn)農(nóng)地的市場化流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞： 土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)；規(guī)模農(nóng)業(yè)

一、引言

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地經(jīng)營制度不可避免帶來了土地經(jīng)營的細(xì)碎化、土地資源利用的低效率，從而阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營。推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營，有利于釋放農(nóng)村剩余勞動力，為有效解決“三農(nóng)”問題提供實現(xiàn)途徑，從而促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 關(guān)中地區(qū)以渭河平原為主要地貌特征，渭河平原是斷層陷落區(qū)，后經(jīng)渭河及其支流涇河、洛河等沖積而成。這里自古灌溉發(fā)達(dá)，盛產(chǎn)小麥、棉花等，是我國重要的麥、棉產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系著全省經(jīng)濟(jì)的命脈。近年來，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下經(jīng)濟(jì)的扭曲式發(fā)展，關(guān)中地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，“三農(nóng)”問題突出，因此，如何在現(xiàn)有土地制度框架下，建立靈活有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前關(guān)中發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一個關(guān)鍵問題。

二、關(guān)中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在問題

（一）關(guān)中地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀調(diào)查

研究區(qū)域概況：陜西省關(guān)中地區(qū)包括西安市、咸陽市、寶雞市、渭南市、銅川市。陜西關(guān)中盆地處于渭河的沖積平原，地勢平坦遼闊，土質(zhì)肥沃，水源豐富，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘷C(jī)械生產(chǎn)。在傳統(tǒng)的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地制度下，土地呈現(xiàn)小塊分散化經(jīng)營。但是隨著農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和外出打工者的日益增多，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大趨勢。當(dāng)前關(guān)中地區(qū)農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的中期發(fā)展階段，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出明顯加快的勢頭。

由上表1可知現(xiàn)階段關(guān)中地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況已經(jīng)基本具備了農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)的條件，因此應(yīng)大力促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。結(jié)合對陜西關(guān)中地區(qū)農(nóng)村基本情況的調(diào)查可知，關(guān)中地區(qū)目前的農(nóng)業(yè)耕種主要還是以家庭單位為主，經(jīng)營分散且不便管理，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的 “攔路虎”。

根據(jù)目前關(guān)中地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展來看，土地流轉(zhuǎn)方式多以轉(zhuǎn)包為主。由于外出務(wù)工人員比例較大，為了避免土地的半荒半種、廣種薄收甚至“棄耕”的發(fā)生，同時也可以給外出務(wù)工者在返鄉(xiāng)時提供基本的生活保障，因而進(jìn)行土地的轉(zhuǎn)包。其次是互換的流轉(zhuǎn)方式，關(guān)中屬平原地區(qū)，農(nóng)戶多且每戶面積又非常小，經(jīng)營分散，不便管理?；Q有利于農(nóng)戶將分散的地塊集中到一起，開展大面積種植，實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模效益，有利于合理規(guī)劃和充分利用土地資源，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和集中連片種植。但是，農(nóng)戶的維權(quán)意識普遍較差，在確定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的方式時，農(nóng)戶們較多的選擇口頭協(xié)議或者第三方證明，而只有很少一部分人會選擇簽訂書面協(xié)議。

（二）關(guān)中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)的范圍、形式、價格等方面缺乏操作依據(jù)，實際上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)只以口頭方式達(dá)成協(xié)議，只有少數(shù)簽訂書面合同，并且存在合同手續(xù)不規(guī)范、權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不明確等問題。制度的不健全導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，不規(guī)范行為又會引起農(nóng)村土地糾紛的大量存在，難以切實保障農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益，從而破壞了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，總體來說關(guān)中農(nóng)村尚未全面建立規(guī)范健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，

2土地流轉(zhuǎn)中介體系缺位

目前關(guān)中地區(qū)尚未真正建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織體系，土地流轉(zhuǎn)的供需雙方大多通過親戚熟人的介紹，而不是從專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)那里獲得有效的信息資源，這就導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)定價缺乏依據(jù)、合同不規(guī)范，難以保證農(nóng)民合法權(quán)益，并且這種流轉(zhuǎn)一般是小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)交易，難以形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，中介組織的匱乏影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

3缺乏健全的農(nóng)村社會保障體系

截至目前陜西省社會保障體系雖然基本覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū)，但相比城市系統(tǒng)完善的醫(yī)療、養(yǎng)老、退休等社會保障體系，農(nóng)村社會保障體系不健全、保障力度不夠的問題仍然存在。因此當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的費用低于農(nóng)戶的預(yù)期收益時，農(nóng)民更相信土地的社會保障功能，從而缺乏土地流轉(zhuǎn)的意愿，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的有效供給不足。另一方面，雖然越來越多的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，但他們大多從事臨時性的雇傭工作，在就業(yè)、住房、醫(yī)療以及子女入學(xué)等方面難以享受公平對待，因此仍將農(nóng)地視為生存之本，土地流轉(zhuǎn)的意愿較低。

4城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約

城鄉(xiāng)二元戶籍制度使得城鄉(xiāng)居民之間被人為分離開來，從而存在城市社會保障和公共服務(wù)明顯優(yōu)于農(nóng)村的狀況，戶籍限制已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的顯著性影響因素，而農(nóng)村剩余勞動力的城市化發(fā)展受限，反過來更加制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的進(jìn)程。隨著關(guān)中地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，然而由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，大多數(shù)農(nóng)民工享受不到與城市居民相同的社會保障和公共服務(wù)，因此他們甚至寧愿土地拋荒或花錢請人耕種也不愿將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，實際上正是由于游離于城鄉(xiāng)之間，無法獲得明確長久的社會保障，土地對于他們?nèi)匀痪哂凶詈蟮纳鐣Ｕ瞎δ?，因此，大多?shù)進(jìn)城務(wù)工者仍然牢牢抓住手中的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而阻礙了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三、促進(jìn)關(guān)中地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

（一）建立市場化的土地流轉(zhuǎn)定價機(jī)制

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中，必然也要遵循市場化的定價機(jī)制，通過價值規(guī)律來優(yōu)化土地資源的配置。目前，關(guān)中地區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中存在一定程度的人為干預(yù)和隨意定價，導(dǎo)致土地市場價格扭曲，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。建立市場化的土地流轉(zhuǎn)定價機(jī)制，首先需要政府根據(jù)土地肥沃程度、灌溉設(shè)施、區(qū)位條件等因素對土地開展定級評估工作，為土地流轉(zhuǎn)價格的制定提供依據(jù)。其次，在政府對農(nóng)地定級基礎(chǔ)上，通過引入第三方評估機(jī)構(gòu)對所流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行客觀、公正的評價，依據(jù)評估資料為土地流轉(zhuǎn)提供價格指導(dǎo)，形成科學(xué)合理的價格體系和價格市場。最后，要切實避免政府在土地流轉(zhuǎn)中的越位，減少村、鎮(zhèn)兩級對土地流轉(zhuǎn)的過多干預(yù)，保證土地流轉(zhuǎn)供需雙方根據(jù)市場狀況和自身利益確定土地流轉(zhuǎn)價格，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)中介組織

市場經(jīng)濟(jì)必然要求市場機(jī)制在資源的配置過程中起基礎(chǔ)作用，而中介組織正是滿足這一要求的微觀市場運作機(jī)制，是實現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)的必要紐帶，因此，關(guān)中地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營必須建立和完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。土地流轉(zhuǎn)中介組織能充分掌握土地流轉(zhuǎn)的市場信息，從而降低土地流轉(zhuǎn)的交易風(fēng)險和交易成本。同時，中介組織一般遵循嚴(yán)格的市場運作機(jī)制，有利于依法辦事，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。關(guān)中地區(qū)加快土地流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)，首先可以由基層政府部門牽頭，建立一些非盈利性質(zhì)的中介組織，體現(xiàn)國家在政策上對農(nóng)業(yè)的支持，引導(dǎo)了土地市場化流轉(zhuǎn)的大方向；其次，實行多種中介模式，通過評估機(jī)構(gòu)、融資機(jī)構(gòu)和委托代理公司等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地出讓方與受讓方提供市場信息、咨詢、評估和預(yù)測等服務(wù)，或者利用中介組織的資金優(yōu)勢對土地進(jìn)行集中，再通過市場方式將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司，形成“土地流出—中介服務(wù)組織—土地流入”的市場化土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

（三）建立健全農(nóng)村社會保障體系

雖然由于農(nóng)村合作醫(yī)療保險的建立以及越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)民對土地的依賴程度有所降低，但是目前關(guān)中城鎮(zhèn)地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展略為滯后，對農(nóng)村剩余勞動力的吸納程度有限，農(nóng)民外出務(wù)工缺乏一定的穩(wěn)定性，因此附著在土地上的社會保障功能仍然存在，要增強(qiáng)失地農(nóng)民的安全感和適應(yīng)風(fēng)險的能力，就必須在加強(qiáng)農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)的同時，建立健全農(nóng)村社會保障體系。首先，加快完善社會保險制度，擴(kuò)大基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險覆蓋面，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金的來源渠道，提高統(tǒng)籌層次、基金支撐能力和待遇水平。其次，加強(qiáng)社會救助體系建設(shè)，增加財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制，提高農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)水平，確保困難群眾生活水平同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步提高。最后，針對農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工收入低、就業(yè)不穩(wěn)定、承受市場風(fēng)險能力弱的特點，著重建立與農(nóng)民工相匹配的社會保障制度。

四）改革戶籍制度，促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移

承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土地就主要集中在中心農(nóng)戶或者經(jīng)