■何志揚，龐亞威

近年來，隨著全球氣候變暖，海平面上升、臺風、干旱、暴雨、暴雪、冰凍等氣候事件頻發(fā)，在局部地區(qū)往往會引起具有危險性、破壞性的氣候災害。因此，有效防范和控制氣候災害的負面影響是各級政府面臨的重要課題之一。災害保險作為一種金融工具，具有分散風險的功能，能夠在一定程度上彌補受影響居民的經(jīng)濟損失和人身損害，在應對氣候災害中有著重要的作用。但目前我國對相關領域的研究主要集中于巨災保險制度、自然災害保險制度的構建與完善，并未充分考慮氣候災害保險的特殊性，將其從多樣的災害形式中剝離出來進行研究。另外，在實踐層面，我國針對氣候風險的災害保險尚處于試點探索階段，較之于一些發(fā)達國家，仍有巨大的發(fā)展空間。因此對氣候災害保險這一運用市場化手段緩解氣候災害影響的保險險種進行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國氣候災害與災害保險的發(fā)展

（一）我國氣候災害特征與趨勢

我國是世界上遭受自然災害最多和最為嚴重的國家之一，自古就有“無災不成年”的俗語，這其中由于氣候變化所導致的氣候災害是自然災害的重要組成部分。隨著氣候條件的變化，臺風、干旱、強降雨、暴雪、冰凍等氣候現(xiàn)象不斷轉變?yōu)闅夂驗暮Γ诰植康貐^(qū)引起重大財產(chǎn)損失甚至人員傷亡。

1.氣候災害頻率和強度不斷增加

我國幅員遼闊，是世界上極端氣候事件和災害種類最多、范圍最廣、頻率最高和強度最大的區(qū)域之一。在全球變暖的背景下，我國近年來頻頻遭受極端氣候事件的侵襲，應對氣候災害逐漸成為全社會普遍面臨的問題。根據(jù)我國歷年發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，自2007年起，臺風登陸我國的次數(shù)均在6個以上，且近兩年數(shù)量不斷增加，多于常年的7.2個。此外，2007年～2013年，我國農(nóng)作物受災面積和絕收面積呈現(xiàn)出先降后升的趨勢，且平均受災面積在3700萬公頃以上，平均絕收面積在400萬公頃以上，農(nóng)業(yè)災害多由氣候災害引起，排除我國防災減災水平日漸提高的因素，這說明我國農(nóng)業(yè)遭受氣候災害的強度和頻率均在增加。同時，2008年低溫雨雪冰凍災害、2013年南方罕見的高溫熱浪天氣等極端氣候事件的發(fā)生不斷刷新我國氣候方面的歷史記錄，極端氣候事件頻發(fā)造成了巨大的破壞性影響。

2.致災原因交錯而復雜

氣候災害的致災原因往往交錯而復雜。首先，從自然因素上看，氣候環(huán)境變化導致極端天氣頻發(fā)，往往引起旱災、澇災、風災等氣象災害的產(chǎn)生，是造成經(jīng)濟損失和人身損害的直接因素；如果受影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，泥石流、山體滑坡等次生地質災害發(fā)生的概率會顯著增加，在氣候條件和地質條件的綜合作用下產(chǎn)生的災害更具破壞性。其次，從社會因素上考慮，防災減災意識薄弱、缺乏科學預防手段、氣候風險管理體系不健全等是致使災害風險加劇和損失擴大的重要因素。濫砍濫伐、過墾過牧等人類破壞行為也增加了氣候災害發(fā)生的可能性。

我國地域遼闊，各地氣候條件差異顯著，不同區(qū)域面臨的氣候災害往往有明顯的差異性，進一步增加了氣候災害的復雜性。從旱澇災害來看，我國自古就有“南澇北旱”的特點，但近年來我國西南地區(qū)旱災頻發(fā)，持續(xù)干旱已經(jīng)嚴重影響了當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活；從氣候災害引發(fā)的地質災害來看，我國西北、西南、東南地區(qū)遭受強降雨的危害嚴重；東南沿海地區(qū)的臺風、華北地區(qū)的沙塵暴、南方的低溫雨雪冰凍天氣、東部沿海海平面上升的趨勢均有明顯的地域性。另外，受到季節(jié)變化和各地自然條件差異的影響，各地發(fā)生同一氣候災害的時點和強度有所不同，比如我國春季發(fā)生的“倒春寒”現(xiàn)象，由于農(nóng)作物播種時間的不同，南北方遭受這一災害的時點不同，同一時間點造成的農(nóng)業(yè)損失也有差異。

3.引致的受災人口規(guī)模不斷擴大

在全球氣候變化的影響下，我國近年來氣候災害數(shù)量不斷增加，直接導致了受災人口規(guī)模的不斷擴大。根據(jù)發(fā)展與救援NGO組織——香港樂施會2009年4月的報告，在1998～2007年間，全球每年受氣候災害影響的人數(shù)為2.43億人；2015年后將達到3.75億人以上；到2050年，全球估計將有2億人淪為“氣候難民”。中國受氣候災害影響的人口數(shù)量也非常龐大，2013年中國受洪澇災害影響的人口達1.2億人，受旱災影響發(fā)生臨時飲水困難的人口達2241萬人?？梢?，隨著全球氣候變化日益顯著，各地發(fā)生極端氣候事件的概率大幅增加，由此引起的受災人口規(guī)模龐大，且呈現(xiàn)逐漸增長之勢。

4.伴隨的經(jīng)濟社會問題突出

近年來，由極端氣候事件引發(fā)的氣象災害及其衍生災害所造成的損失在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2001年至2011年間，我國平均每年因氣象災害造成的直接經(jīng)濟損失超過2000億元，并呈現(xiàn)出長期增加的趨勢，這給我國人民群眾的生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來極大影響。根據(jù)《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國在2013年全年農(nóng)作物受災面積3135萬公頃，其中絕收384萬公頃；全年因洪澇地質災害造成直接經(jīng)濟損失1884億元，因旱災造成直接經(jīng)濟損失905億元，因低溫冷凍和雪災造成直接經(jīng)濟損失260億元，因海洋災害造成直接經(jīng)濟損失165億元。

氣候災害造成的影響往往會引起連鎖反應，極端天氣所導致的原生災害通常情況下會造成次生災害的產(chǎn)生，比如強降雨的發(fā)生容易引發(fā)泥石流、山體滑坡等地質災害的侵襲。另外，極端天氣所造成的損失不僅包含人員傷亡、農(nóng)作物受災等直接經(jīng)濟損失，還涵蓋基礎設施破壞、生產(chǎn)中斷等間接經(jīng)濟損失。同時，氣候災害還會導致許多社會問題的產(chǎn)生與惡化，比如災區(qū)教育質量下降、住房重建困難、貧困與返貧現(xiàn)象、社會不穩(wěn)定因素增加等情形的出現(xiàn)，這些社會問題通常會造成長遠而深刻的影響，需要較長時間才能解決。

（二）我國氣候災害保險的發(fā)展及其主要問題

1.災害保險及其作用

災害保險是指由于自然或人為原因，對人們的生命或財產(chǎn)產(chǎn)生破壞性影響，以此為保險標的的保險險種。作為針對災害風險的一種金融工具，災害保險是人類在與自然災害長期的斗爭過程中探索出來的，是防災減災經(jīng)驗的總結，有其特有的作用。首先，災害保險最直接的作用在于分散風險，降低受災者的損失。保險公司以投保人繳納的保險費為基礎建立賠付基金，當具有不可抗性和破壞性的災害發(fā)生后，保險公司對保險標的的損失進行評估，從賠付基金中提取資金對投保人進行經(jīng)濟補償，從而彌補災害對投保人造成的損失和傷害。其次，災害保險作為一種市場手段能夠彌補現(xiàn)有防災減災和災害救助體系的不足，提升風險管理和災后救助的水平，分擔政府財政壓力。我國目前主要采取財政撥款、行政指導的方式開展防災減災和災后救助工作，這種行政化的方式不僅加重了各級財政的負擔，而且效率普遍偏低。引入災害保險后，保險公司可以通過合同設計、風險評估等市場手段加強風險管理，出險后及時彌補災害損失，減輕財政壓力，同時提高救災效率。另外，災害保險的實施也有助于推進我國市場金融體系的建設。

2.氣候災害保險發(fā)展概況

根據(jù)災害發(fā)生原因、發(fā)生區(qū)位和發(fā)生機理的不同，災害保險可以分成不同的類別，其中以氣候風險為管理對象，承保由于氣候災害造成損失事件的災害保險是氣候災害保險。這類保險在應對氣候風險方面發(fā)揮著不可估量的作用，然而我國氣候災害保險的發(fā)展經(jīng)歷了曲折的歷程，1979年國務院決定逐步恢復國內保險業(yè)務后，我國許多財產(chǎn)保險的保障范圍起初包含了各類氣候災害風險，農(nóng)業(yè)保險得到發(fā)展，初步建立了氣候災害保險體系。之后，由于保監(jiān)會政策的限制，氣候災害保險業(yè)務難以滿足大數(shù)法則的要求等，保險公司多將洪水、臺風、低溫雨雪冰凍等具有不可抗性質的氣候災害列入免責條款。2013年3月1日開始正式實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》打開了我國農(nóng)業(yè)保險市場，承保部分農(nóng)作物由于凍害、雹災等氣候災害造成的損失。目前我國并無專門針對氣候風險的保險險種，但隨著極端氣候災害的不斷出現(xiàn)，其發(fā)展日益受到重視，一方面，部分保險公司承保的家庭財產(chǎn)險、意外傷害險已經(jīng)將部分氣候風險造成的損失列入理賠范圍；另一方面，我國的巨災保險已經(jīng)開始試點，深圳、云南、寧波三地成為保監(jiān)會批準的試點地區(qū)，其中深圳采取“政府主導、商業(yè)保險參與運作”的方式實施的巨災救助保險包含了臺風、內澇等氣候風險的分散，寧波也初步計劃開展洪水、暴雨和臺風等極端氣候災害的保險業(yè)務，廣東、無錫等地已經(jīng)開始實施自然災害公眾責任險，各地開展的農(nóng)業(yè)保險也在一定程度上分散了氣候風險，這些對氣候災害保險的發(fā)展無疑具有巨大的推動作用。

3.我國氣候災害保險的主要問題

（1）氣候災害保險已開發(fā)險種較少。氣候災害的頻率和強度在一定程度上難以預測，氣候風險的分散需要特定的地域條件和市場環(huán)境，這些使氣候災害保險的盈虧具有明顯的不確定性，政府部門、保險公司對其開發(fā)采取較為謹慎的態(tài)度，在險種開發(fā)上明顯不足。新實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》明確將農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因極端氣候事件等自然災害發(fā)生造成的財產(chǎn)損失納入保險范圍，規(guī)定了稅收優(yōu)惠、保險費補貼、大災風險分散等政策支持，為保險公司開展涉農(nóng)氣候災害保險提供了政策依據(jù)，然而受制于農(nóng)民有效需求不足和許多保險公司不愿涉足該領域的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)保險的供給仍然不足。目前，家庭財產(chǎn)險、意外傷害險中對臺風、暴雨、雷擊等部分極端氣候事件造成的保險標的損失進行賠付，除洪水保險外，并無專門針對某一氣候災害或全部氣候災害的保險險種。這些客觀上造成了氣候災害保險覆蓋面小、投保率低的狀況。

（2）氣候災害保險賠付率較低。該類保險不僅險種較少，而且已實施的險種實際效果不太理想，最突出的問題在于對氣候災害的賠付率較低。在全球有關災害損失補償?shù)慕y(tǒng)計中，來自保險公司的賠款要占到整個災害損失的36%以上，發(fā)達國家這一指標甚至高達80%以上，而在我國，許多自然災害保險公司所承擔的比重甚至不足1%。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2008年初造成直接經(jīng)濟損失1516.5億元的南方冰凍雨雪災害，僅獲得了保險業(yè)3%左右的賠付。這表明我國氣候災害保險的風險分散和經(jīng)濟補償功能遠未得到充分發(fā)揮，此類保險業(yè)務的發(fā)展尚有巨大的提升空間。

（3）氣候災害保險的推行仍面臨諸多困難。隨著我國自然災害的頻發(fā)和造成損失的不斷加劇，巨災發(fā)生的可能性也不斷增加，巨災保險的建立和完善開始提上議事日程。在2009年的全國“兩會”上，巨災保險成為保險業(yè)代表委員熱議的話題之一，多人呼吁建立巨災保險制度。金融業(yè)“十二五”規(guī)劃也提出要 “逐步建立國家政策支持的巨災保險體系，完善巨災風險分散轉移和補償機制”。十八屆三中全會也明確提出“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災保險制度”。這些都反映了建立和完善災害保險的必要性和迫切性，氣候災害保險作為災害保險的重要組成部分也備受關注。然而從現(xiàn)實情況來看，由于保險公司承保能力有限、金融市場建設不足，以及政府具體政策的支持與指導尚未出臺等原因，此類保險尚未有實質性推進。

二、我國氣候災害保險的風險及其控制

（一）氣候災害保險所面臨的主要風險

1.承保風險。根據(jù)保險理論，可保性風險是保險公司能夠承保的風險，此類風險除了必須具備偶然性、意外性、經(jīng)濟性、損害性、可保利益等原則外，還必須滿足大數(shù)法則，即某一風險必須是大量標的均有遭受損失的可能性（不確定性），但實際出險的標的是少數(shù)（確定性），只有這樣才能計算出合理的保險費率，讓投保人付得起保費的同時，保險人能建立相應的賠付基金。這一原則要求有助于規(guī)避保險公司的經(jīng)營風險，也表明保險公司需要利用氣候災害發(fā)生地點和時點的不同，擴大承保地域范圍、提高參保率才能在更廣的范圍內實現(xiàn)風險轉移，分散經(jīng)營風險，從而實現(xiàn)盈利，這對保險公司的實力提出了很高的要求。地方性保險公司可能無法承保氣候災害保險，一旦發(fā)生災害往往因賠付困難而經(jīng)營失敗，將加劇保險公司的承保風險。

2.再保險風險。再保險機制是保險公司將自身承保的風險轉移給其他保險公司或再保險公司，以及通過風險基金管理提高賠付能力的風險控制手段。氣候災害保險針對的氣候風險與破壞性極強的巨災相關聯(lián)，原保險人往往難以獨自承擔巨災的賠付，更需要發(fā)揮再保險機制的作用。目前部分發(fā)達國家的再保險體系已經(jīng)比較健全，為氣候災害保險的發(fā)展提供了良好的后備基礎。而我國再保險公司數(shù)量少、業(yè)務有限、財力薄弱，保險公司之間的風險分擔機制尚未形成，加之我國金融市場發(fā)育不足，難以為保險基金保值增值創(chuàng)造良好空間，氣候災害造成的巨額損失同樣可能牽累再保險機制的形成。在這些因素的綜合作用下，氣候災害保險的再保險機制面臨著巨大的風險。

3.責任分擔風險。在我國目前的實踐中，氣候災害保險的推行需要政府、市場、投保人三者共同努力，各自發(fā)揮作用，然而現(xiàn)有政策體系尚不健全，政府定位仍不明確，保險業(yè)務的開展無疑要承擔政策限制、變動或調整帶來的風險。前文所述保險人和再保險人面臨的現(xiàn)實困境也制約著災害保險效能的發(fā)揮。另外，氣候災害保險的實施首先需要投保人繳納保險費，以此作為享受保險賠付的前提條件。對于氣候災害，我國歷來實行的是以財政撥款為主的無償性災害救助，氣候災害保險的有償性救助是否會降低居民的投保積極性，需要保險公司對這一險種進行合理設計。以上因素導致我國氣候災害保險各相關主體之間存在責任分擔的不確定性風險。

（二）氣候災害保險的風險控制措施

1.明確氣候災害保險的政策性保險定位并及時納入政策性保險體系。對氣候災害保險的定位是發(fā)展此類險種的出發(fā)點，不同的定位意味著不同的責任分擔機制，也會產(chǎn)生不同的責任分擔風險。現(xiàn)今我國災害保險整體上處于探索階段，已經(jīng)開展的包括氣候風險在內的農(nóng)業(yè)保險采取委托保險公司運作、政府予以補貼的形式進行，尚未形成成熟的責任分擔機制。另外，受影響居民更習慣于接受國家救助的方式，從長遠上看不利于新的責任分擔機制的形成。一方面，根據(jù)我國實際情況必須盡快明確氣候災害保險的政策性保險性質，建立政府、保險公司與再保險公司、投保居民之間的責任分擔機制，政府提供政策引導與支持，承擔保底責任，彌補巨災風險造成的損失；保險公司作為保險業(yè)務的提供者，承擔基本風險控制和損失補償責任，再保險公司作為風險的再分擔者發(fā)揮輔助作用；投保人承擔繳費義務，并享有獲得賠付的權利。另一方面，政府應在稅收、財政等方面給予保險公司優(yōu)惠與支持，積極引導保險公司運用先進技術，提升風險管理能力，為氣候災害保險的發(fā)展營造良好的政策環(huán)境。此外，政府應制定保險費補貼政策，減輕居民繳費負擔，并加大宣傳力度，提高居民的投保積極性。

2.科學界定承保內容并擴大業(yè)務覆蓋面。目前我國的氣候災害保險已開發(fā)險種較少，并且存在政策和市場的雙重限制，從而極大地阻礙了氣候災害保險的發(fā)展，限制了保險作用的發(fā)揮，不利于現(xiàn)有氣候風險防范與災害救助體系的改進。首先，要放開我國的災害保險市場，創(chuàng)建有利于承保氣候災害風險的市場環(huán)境，改變傳統(tǒng)的預防與救助以行政力量為主導的局面。其次，針對氣候災害及其衍生災害造成損失的嚴重性，可以采用成數(shù)承保方式，即保險機構在承保時，對投保人的投保不予足額承保，而是承保一定的比例，以此達到督促被保險人加強危險管理、減少零星索賠的目的，并使道德危險得到適當控制，同時在一定程度上降低保險機構因為巨災發(fā)生而賠付過高的風險。第三，必須加強保險公司自身的能力建設，擴大氣候災害保險業(yè)務的覆蓋面，使氣候風險在更廣泛的區(qū)域內得到分散和轉移，更具可保性，從而降低承保風險，為保險公司提供盈利的可能。

3.重視再保險業(yè)務并完善風險再分散機制。再保險業(yè)務是保險人將自己承保的一部分危險和責任轉嫁給其他保險人的市場行為，是再保險機制的重要組成部分。此外，金融市場中的銀行業(yè)、期貨業(yè)、證券業(yè)均可以為保險業(yè)提供再保險服務。然而目前我國再保險市場和金融市場的發(fā)展均不成熟，針對保險風險分散的業(yè)務和產(chǎn)品較少，不利于降低氣候災害保險的再保險風險，也不利于保險市場的成熟和完善。首先，要重視再保險業(yè)務的開發(fā)，鼓勵和引導各保險公司建立合作關系，共同分擔氣候災害風險，并積極向國外再保險公司投保，利用國際市場的巨大空間，借鑒經(jīng)驗，提高抗風險能力。其次，努力開發(fā)氣候災害金融創(chuàng)新產(chǎn)品，引導銀行為氣候災害保險的賠付提供貸款優(yōu)惠，支持災害期貨和證券化的發(fā)展，更好地分散市場風險。第三，氣候災害保險是有利于國計民生的保險產(chǎn)品，國家應為此類保險業(yè)務的開展提供稅收優(yōu)惠或財政補貼，針對氣候災害造成的重大損失，政府應承擔保底責任，通過財政撥款，彌補保險公司和再保險公司的不足，分擔最后的市場風險。

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