陳軼麗

(中共河南省委黨校，河南　鄭州　450000)

以財稅體制改革促進(jìn)國家治理能力提升

陳軼麗

(中共河南省委黨校，河南鄭州450000)

摘要：十八屆三中全會對財政的科學(xué)定位是財稅改革支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)。而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化又對財稅體制改革提出了法制化、民主化、科學(xué)化和效率化四項原則。十八屆三中全會以來，我國財稅體制改革取得了明顯成效，但與建立現(xiàn)代財政制度這一最終目標(biāo)還有很大差距，未來應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，進(jìn)一步深化財稅體制改革，最終實現(xiàn)其對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效支撐。

關(guān)鍵詞：財稅體體制改革；國家治理體系；現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革一直是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲，《深化財稅體制改革總體方案》的通過，《預(yù)算法》的修訂，以及《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的頒布，這一系列的改革措施必將為完善國家治理體系和治理能力提供支撐，也為進(jìn)一步深化改革提供動力。

一、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對財稅體制改革的基本要求

為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，十八屆三中全會提出了全面深化改革的三個基本方向：一是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，二是要讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民，三是要正確處理政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這些要求也同樣是財稅體制改革應(yīng)遵守的基本原則，具體包括以下四個方面：

(一)法制化

法制化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特點(diǎn)，十八屆三中全會把財政提升到國家治理的高度，客觀上要求推進(jìn)財稅體制改革的法制化進(jìn)程，要從目前的行政主導(dǎo)財稅體制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃鲗?dǎo)的財稅體制，包括現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和政府間的財政關(guān)系等都應(yīng)該以立法的形式加以明確。這也是實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的最有效辦法。因為公共權(quán)力雖然來源于政治權(quán)力，但財政權(quán)力是保證公共權(quán)力得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)，離開了財政權(quán)力，公共權(quán)力將失去其應(yīng)有的價值。因此，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本途徑就是把獲取、分配、使用財政資源的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也即實現(xiàn)財權(quán)取得、分配和使用的法制化。

(二)民主化

民主化是現(xiàn)代國家治理的基本要求，財稅體制改革的各個環(huán)節(jié)都要充分體現(xiàn)民主化原則。一方面，財政資源的取得直接涉及到群眾的利益，因此，各項稅收制度的確定必須充分征求群眾意見，體現(xiàn)民主化原則。另一方面，財政資源的分配與使用的效率如何，必須接受群眾監(jiān)督。群眾的參與可以改進(jìn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的績效，例如，交通、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府提供的質(zhì)量和效率如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，在財政資源分配與使用過程中，不斷完善群眾參與機(jī)制，才能不斷提高財政效率。

(三)科學(xué)化

財稅體制改革是一個系統(tǒng)工程，不能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，要強(qiáng)調(diào)協(xié)同和集成，而不是碎片化的改革。財稅體制改革包括三個方面的內(nèi)容，即現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度以及中央與地方政府間的財政關(guān)系的改革。其中預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，但是，當(dāng)政府間財政關(guān)系不能理順時，預(yù)算制度就很難發(fā)揮其在國家治理過程中的中心地位。因此三個方面的改革要統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)發(fā)展。

(四)效率化

隨著全球化的發(fā)展，人民期待不斷升級，政府公共績效成為衡量政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果政府不能以合理的成本提供充分有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在群眾心中就會失去公信力，在國際競爭中也將失去競爭優(yōu)勢。而高效的財政制度安排是驅(qū)動國家治理高效的最有效途徑。財政資金不僅要取之于民、用之于民，更重要的是要提高其使用效率，在劃分政府間收入和支出責(zé)任時，必須以財政資金的高效使用為基本原則。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，進(jìn)一步深化財稅體制改革，支撐國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

目前我國在財稅體制改革方面步子很大，也取得了明顯成效，但與建立現(xiàn)代財政制度這一最終目標(biāo)還有很大差距，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。因此，應(yīng)按照統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則，進(jìn)一步深化財稅體制改革。

從去年以來，我國財稅體制改革步伐加快，效果明顯，但與最終的改革目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，改革過程中還有很多困難，而且目前的一些改革部署還停留在原則性層面，許多改革內(nèi)容都亟待具體化、明晰化，增強(qiáng)可操作性，未來財稅改革地推進(jìn)應(yīng)堅持統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則。

1.統(tǒng)籌推進(jìn)財稅改革的基本思路

第一，要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)財稅體制改革。一是新《預(yù)算法》已經(jīng)頒布，未來改革的重點(diǎn)在落實上，即如何把頂層設(shè)計與地方實際相結(jié)合，真正把新《預(yù)算法》落到實處。例如，一些省已經(jīng)研究制定了《省級中期財政規(guī)劃編制工作方案》，初步明確了編制原則、編制內(nèi)容和步驟等；二是要加快稅收立法，以稅收法定原則推動稅制改革。對國務(wù)院制定條例開征的15個稅種要盡快完成立法程序。從整體稅制改革部署來看，距離2020年稅制改革基本完成的目標(biāo)期限還有不到5年時間，要完成現(xiàn)有15個暫行稅種的立法，時間緊、任務(wù)大。另外，還有稅收征管體制法治化進(jìn)程也是迫在眉睫；三是要通過立法形式明確中央與地方的財權(quán)與事權(quán)劃分，即要加快研究制定《政府間財政關(guān)系法》。

第二，進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，把財政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里。雖然財政資源的取得、分配和使用每個環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，但就我國目前的情況看，分配和使用環(huán)節(jié)更為重要，這涉及到預(yù)算制度的設(shè)計?，F(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的核心。2014年，我國全口徑?jīng)Q算收入(包括一般預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會保險基金收入)總額超過23萬億元，占GDP的40%以上。如此龐大的政府收入必須有科學(xué)的預(yù)算制度進(jìn)行安排。因此，必須要進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，努力實現(xiàn)預(yù)算的全面規(guī)范、公開透明。一是要不斷擴(kuò)大一般公共預(yù)算范圍。今年，包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費(fèi)權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)、長江口航道維護(hù)收入等在內(nèi)的11項基金正在納入一般預(yù)算范圍。國有資本經(jīng)營預(yù)算納入一般公共預(yù)算的比例也在不斷提高。未來應(yīng)進(jìn)一步加大政府性基金預(yù)算、國家資本經(jīng)營預(yù)算等與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，從而促進(jìn)預(yù)算編制更加規(guī)范。二是加大預(yù)決算信息的公開力度。逐步實現(xiàn)中央和地方政府預(yù)決算以及所有使用財政資金的部門預(yù)決算除法定涉密信息外全部公開。三是財政預(yù)算的編制要標(biāo)準(zhǔn)化和通俗化。首先是標(biāo)準(zhǔn)化，包括財政預(yù)算的編制模式和信息批露都要標(biāo)準(zhǔn)化，就像目前的上市公司財務(wù)報告的編制與批露一樣。其次是通俗化，財政預(yù)算是給社會公眾看的，而不是僅給專業(yè)人士看的，通俗易懂才能真正實現(xiàn)財政預(yù)算的公開、透明。

第三，推進(jìn)以“營改增”為重點(diǎn)的稅收制度改革。未來推進(jìn)稅制改革應(yīng)根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配、籌集收入、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級等職能作用，加快形成科學(xué)的稅收制度體系。優(yōu)化間接稅與直接稅比率結(jié)構(gòu)，即不斷提高直接稅比重，充分發(fā)揮直接稅對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用；盡快培育地方主體稅種，完善地方收入體系。在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局的總體穩(wěn)定的前提下，按照稅種劃分的科學(xué)原則，將收入周期性波動較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，將區(qū)域性特征明顯、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，充分調(diào)動中央和地方的兩個積極性。 “營改增”全面推開后，地方面臨著主體稅種缺失的問題，短期來看，消費(fèi)稅可以成為地方的主要稅種。但從長期來看，資源稅和財產(chǎn)稅更適合作為地方主體稅種。另外，可以考慮給地方一定的稅收自主權(quán)，比如可以由中央確定稅率浮動的上下限，地方政府可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在上下限范圍內(nèi)選取一個適當(dāng)稅率，并在適當(dāng)下放稅收管理權(quán)的基礎(chǔ)上完善稅收管理體制和地方稅制結(jié)構(gòu)。

第四，明確以調(diào)動“兩個積極性”為目標(biāo)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。未來應(yīng)根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容原則三個標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行中央地方間的職能劃分和財權(quán)、事權(quán)的分配，把中央政府應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付。具體來說包括兩個方面：一是適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任。中央應(yīng)集中一部分社會保障職能、公共衛(wèi)生職能、教育職能、跨區(qū)域重大項目的建設(shè)和維護(hù)職能，以及關(guān)系社會和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國市場統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能等。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，并逐步形成穩(wěn)定增長機(jī)制，更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理、信息對稱的優(yōu)勢，同時為促進(jìn)地區(qū)間財力均衡，應(yīng)重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；對于專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)逐步清理、整合和規(guī)范。大幅減少轉(zhuǎn)移支付項目，歸并重復(fù)交叉項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項，對保留的專項進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及時清理專項轉(zhuǎn)移支付項目。

2.財稅體制改革未來重點(diǎn)突破的方向

第一，加快房地產(chǎn)稅立法。一是房地稅立法適在必行。今年，“營改增”將進(jìn)一步推廣到房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，“營改增”面臨收官，而同時要面對的一個問題是地方主體稅種缺失，因此，重塑地方主體稅種就越來越迫切。根據(jù)國際經(jīng)驗，財產(chǎn)稅是地方的主要稅源，結(jié)合我國實際，財產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅適合作為我國地方政府的主體稅種。按照稅收法定原則，房產(chǎn)稅的立法工作適在必行。二是推出房產(chǎn)稅的時機(jī)選擇。目前，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，房地產(chǎn)業(yè)正處于調(diào)整期，在這種宏觀經(jīng)濟(jì)背景下推出房產(chǎn)稅顯然不合適，推出的時機(jī)也是一個考驗政府執(zhí)政能力的問題。三是頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的結(jié)合。房產(chǎn)稅在試點(diǎn)過程中遇到不少問題，社會各界有支持的聲音，也有反對的聲音，因此，房產(chǎn)稅立法的完成并不完事大吉，如何把頂層設(shè)計與地方實際情況結(jié)合好，執(zhí)行好房產(chǎn)稅法才是重中之重。

第二，逐步建立綜合與分類結(jié)合的個人所得稅制度。個人所得稅是公民最敏感的一個稅種，其改革直接影響到公權(quán)與公民的關(guān)系。目前的個人所得稅是以個人為計稅單位，改革的方向是在此基礎(chǔ)上，加上年終以家庭為單位的綜合匯繳，使個人所得稅更加科學(xué)。要實現(xiàn)這一改革目標(biāo)，就要有一套完整的納稅人收入信息和家庭支出信息，需要建立統(tǒng)一的納稅人稅務(wù)代碼制度，否則就沒辦法實行綜合匯繳。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債務(wù)置換和PPP投資模式。一是積極推進(jìn)地方政府債務(wù)定向置換。面對地方政府債務(wù)風(fēng)險的逐步積累，中央提出了直接定向置換的處置辦法，到今年8月底，第一輪定向置換結(jié)束。這種處置辦法既減輕了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，化解了風(fēng)險，又對國內(nèi)債務(wù)市場和流動性沖擊最小，充分體現(xiàn)了中央政府執(zhí)政能力的提高。未來，這種置換應(yīng)進(jìn)一步推行。二是積極推進(jìn)PPP投資模式。PPP模式已被廣泛應(yīng)用于世界其他地區(qū)，也正在被我國政府作為替代地方政府融資平臺開展基建投資的重要途徑。PPP模式可以降低政府對投資項目的直接參與，又能抑制地方政府債務(wù)的快速成增長。自去年9月以來，中央政府和相關(guān)部委出臺了多項支持PPP發(fā)展的政策。目前，各地方政府公布的PPP項目總投資規(guī)模已超過2.5萬億，但項目的簽約率只有10%左右。目前，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，產(chǎn)能過剩問題依然突出，房地產(chǎn)泡沫仍不容忽視，產(chǎn)業(yè)投資和房地產(chǎn)投資空間都非常有限，在這種情況下，未來基建投資還是保增長的一個重要途徑，因此PPP模式是否能順利推行直接影響著政府執(zhí)政能力。必須通過模式創(chuàng)新，加快推進(jìn)項目簽約。例如，中央和一些省份已經(jīng)嘗試設(shè)置PPP項目引導(dǎo)基金。另外，國有企業(yè)和地方政府融資平臺是否可以參與PPP項目、如何參與PPP項目也是值得研究的問題。

第四，改革中央與地方財政收入劃分，明確中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任。一是要改變中央與地方財政收入的劃分。今年是“營改增”的收官之年，相關(guān)部門預(yù)計“營改增”會使財政收入減少9千到1萬億，財政壓力會不斷增大。而營業(yè)稅退出歷史舞臺之后，增值稅在中央與地方之間如何分配的問題就迫在眉睫。二是財稅改革進(jìn)入深水區(qū)，中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分就必然要面對。十八屆三中全會提出中央要上收一部分事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險等要進(jìn)一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。但是事權(quán)的劃分已經(jīng)不僅僅是財政的范疇，真正是牽一發(fā)而動全身，如何對中央與地方事權(quán)進(jìn)行重新界定，并使支出責(zé)任與之相對應(yīng)，也是未來改革需要重點(diǎn)突破的問題。

總之，隨著財稅體制改革的深入和現(xiàn)代財政制度的確立，其必將成為我國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐。

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