曾燕南

（哈爾濱市社會科學院 經(jīng)濟研究所，黑龍江哈爾濱 150010）

目前，我國物業(yè)管理發(fā)展迅速，物業(yè)管理類型多，涉及各個領域約11 大類，全國絕大部分城市已經(jīng)引進和推廣了物業(yè)管理，全國物業(yè)管理企業(yè)已超過2 萬家，從業(yè)人員突破200 萬人。物業(yè)管理是社區(qū)治理的重要主體，但物業(yè)管理的發(fā)展與完善要與城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型結合起來進行理解。

為了進一步考察社區(qū)轉(zhuǎn)型與物業(yè)管理的關系，本文選取哈爾濱市作為個案考察其物業(yè)管理發(fā)展歷史與現(xiàn)狀。原因是，哈爾濱市作為典型單位制的代表地區(qū)，目前仍然處于從單位向社區(qū)轉(zhuǎn)變的深刻變動階段，為我們動態(tài)了解物業(yè)管理如何介入社區(qū)事務提供了很好的觀察點。其次，哈爾濱市作為全國最北面的重要省會城市，由于氣候的原因，冬季的采暖服務使物業(yè)管理的工作更為重要和復雜，這也使得對哈爾濱的研究具有一定的典型性。也正因為此，以哈爾濱市為個案的研究具有一定的理論與現(xiàn)實意義。本研究基于對哈爾濱市715 家物業(yè)企業(yè)全面了解的基礎上，考慮到企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營范圍及地域特點，選取海富康城小區(qū)等十家物業(yè)企業(yè)管理的住宅小區(qū)進行實地調(diào)研，并對相關機構進行訪問及資料收集，包括哈爾濱市統(tǒng)計局、哈爾濱市房產(chǎn)住宅局、哈爾濱市物價局、哈爾濱市房地產(chǎn)協(xié)會、哈爾濱市房屋維修資金辦公室、哈爾濱市物業(yè)協(xié)會等單位，調(diào)查于2013年3月至6月期間進行。

一、城市社區(qū)轉(zhuǎn)型與物業(yè)管理

中國現(xiàn)代城市居民區(qū)物業(yè)管理肇始于1981年深圳市物業(yè)管理公司，至今已有30年發(fā)展歷史。城市居民區(qū)物業(yè)管理在中國的生成、發(fā)展和壯大具有特殊的歷史和制度背景，是與社區(qū)轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起的。

首先與中國城市社會組織形式由單位向社區(qū)的轉(zhuǎn)變有關。新中國成立后，為了迅速實現(xiàn)工業(yè)化，穩(wěn)定新生的人民政權，共產(chǎn)黨和政府在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主，以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的城市管理體制，通過單位對職工進行管理，通過街居體系對社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象進行管理。職工的衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等全部由單位負責，有學者稱之為“單位辦社會”①田毅鵬：《單位社會的終結》，社會科學文獻出版社2005年版。。當時，一個沒有單位的人就不是一個完整的社會成員。單位的產(chǎn)權性質(zhì)為全民所有制或集體所有。但是，單位的低效率和不公平日益凸顯出來。改革開放之后，特別是黨的十四大確立“建立社會主義市場經(jīng)濟”為中國經(jīng)濟體制改革的目標，對國有企業(yè)通過破產(chǎn)、兼并、變賣等形式實行改制，非公有制經(jīng)濟成為中國經(jīng)濟的重要組成部分。廣大城市居民主動（下海）或被動（下崗）從單位中退出，單位對居民的保障作用嚴重削弱。雖然1978年黨的十一屆三中全會后中國街居體系恢復，但是已經(jīng)不能夠承擔來自政府和居民的雙向需求。1986年民政部為推進城市社會福利改革，把社會力量參與興辦社會福利事業(yè)稱之為“社區(qū)服務”，以區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會事業(yè)。“社區(qū)”概念由此引入，20世紀90年代“社區(qū)建設”運動在全國轟轟烈烈展開。有學者稱為中國城市基層社會的再組織化。②盧漢龍：《單位與社區(qū)：中國城市社會生活的組織重建》，《社會科學》1992年第2期，第52-57頁。中國城市基層社會組織形式由單位向社區(qū)的轉(zhuǎn)變，導致居民生活重心轉(zhuǎn)向社區(qū)。居民需求在社區(qū)層面的匯聚是居民區(qū)物業(yè)管理發(fā)展的基本動力，哈爾濱的情形亦是如此。

其次與中國住房制度由福利分配向市場提供的轉(zhuǎn)變有關。與單位制相伴隨的是中國住房的福利分配制度，即住房作為福利由國家通過單位分配給職工，而不是作為一種在市場上可以自由買賣的商品。人們習慣把這種國家（單位）所有，職工使用的房屋類型稱為“公房”。1956年中央政府提出對城市房屋私人占有制實施社會主義改造，1958年底城市私房改造基本結束，1964年政府正式宣布私人租賃性質(zhì)的住房關系基本消失，1978年我國城鎮(zhèn)住房中74.8%為公有住房。無償分配和低租金的公房制度嚴重扭曲了住房的投融資機制，造成城鎮(zhèn)居住用房的短缺。為解決城鎮(zhèn)居民住房困難，20世紀80年代中國開啟了住房制度改革。改革的核心原則是逐步實行住房的市場化，改革步驟如下：1980-1987年為福利住房制度的破冰時期，1988-1997年為福利住房制度與市場化住房制度并存的雙軌制時期，1998年至今為市場化住房制度主導時期。改革的重要內(nèi)容之一是改革住房建設、分配、維修、管理體制。由原來單位統(tǒng)包職工住房建設、分配、維修、管理一體化的單位所有制，轉(zhuǎn)變?yōu)樽》康纳a(chǎn)、建設專業(yè)化，維修、管理社會化的體制。住房制度改革直接導致國家（單位）在住房建設、分配、維修和管理等方面的退場，為物業(yè)管理企業(yè)化、社會化、專業(yè)化服務登上歷史舞臺提供了空間。

再次與社區(qū)權力結構由一元向多元轉(zhuǎn)變有關。如果把單位制看作是一種特殊類型的社區(qū)，那么建國后至今中國社區(qū)權力結構經(jīng)歷了一元向多元的轉(zhuǎn)變。所謂一元社區(qū)權力結構是指國家行政力量在社區(qū)的一枝獨大，其載體先后經(jīng)歷了單位、街道和居委會。在這種權力結構下，社區(qū)治理是自上而下的單向過程，社區(qū)居民對行政權力高度依賴。多元社區(qū)權力結構與此不同，指國家行政力量、市場經(jīng)營力量和社會公益力量在社區(qū)同時在場，其載體包括街道、居委會、物業(yè)管理公司、社區(qū)服務類企業(yè)、草根性社區(qū)公益組織、業(yè)主委員會、社區(qū)管理委員會等等。李友梅觀察了上?？到∩鐓^(qū)后指出，業(yè)委會、居委會和物業(yè)管理公司是社區(qū)“三駕馬車”，即三大權力主體。③李友梅：《基層社區(qū)組織的實際生活方式——對上?？到∩鐓^(qū)實地調(diào)查的初步認識》，《社會學研究》2002年第4期，第17頁。在這種社區(qū)權力結構下，社區(qū)治理是“自上而下”與“自下而上”的雙向互動。各權力主體分工明確、良性互動，以達成社區(qū)的善治。社區(qū)多元權力結構是物業(yè)管理公司運作的微觀社區(qū)基礎。

二、哈爾濱的城市物業(yè)管理：轉(zhuǎn)型期的多重矛盾

相較東部沿海城市而言，哈爾濱市推行物業(yè)管理較晚，始于1992年。承擔嵩山小區(qū)開發(fā)建設任務的城市建設綜合開發(fā)公司與承擔遼河小區(qū)開發(fā)建設任務的市住宅新區(qū)開發(fā)建設總指揮部，先后派專人到我國率先引進物業(yè)管理的深圳市、廣州市和海口市參觀學習，引進其管理經(jīng)驗，在哈爾濱市成立了物業(yè)管理公司。經(jīng)過20年的發(fā)展，截至2012年末，哈爾濱市住宅小區(qū)已發(fā)展到2260 個，物業(yè)企業(yè)已達到715 家，20 萬老舊住宅全部納入物業(yè)管理。全市既有住宅物業(yè)管理覆蓋率達到100%。不過，物業(yè)管理作為社區(qū)建設的重要環(huán)節(jié)面臨以下三個矛盾：

1.收費與服務之間的矛盾

實際上社區(qū)居民與物業(yè)管理公司之間應是契約關系，居民付費、物業(yè)管理公司提供服務，但現(xiàn)實的情況遠比這個要復雜。哈爾濱市物業(yè)服務收費起源于1998年，省物價局、省建設廳聯(lián)合下發(fā)了《黑龍江省城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務收費暫行辦法》（黑價聯(lián)字[1998]45 號）和《黑龍江省非住宅小區(qū)房屋物業(yè)管理服務收費暫行辦法》(黑價聯(lián)字[1999]44 號)等文件。哈爾濱市物業(yè)管理通過對不同類型、不同規(guī)模的物業(yè)小區(qū)進行成本監(jiān)審，核定出物業(yè)服務項目與成本費用支出相對應的按項分級物業(yè)服務定價成本，將物業(yè)服務細分為五個項目，每個項目劃分為五個服務等級，提出普通住宅物業(yè)收費標準在建筑面積0.22 元至1.14 元的價格區(qū)間。2011年7月1日市物價局與市房產(chǎn)住宅局聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步規(guī)范物業(yè)服務收費工作的通知》，明確了哈爾濱市普通住宅小區(qū)物業(yè)服務的四級標準為基本服務標準，即最低的服務標準。理論上普通住宅小區(qū)五項服務齊全的，最低收費標準應為0.4 元，一級標準在1.6 元左右，見表1。

表1 哈爾濱市普通住宅小區(qū)物業(yè)服務定價成本表單位：元/月 平方米（建筑面積）

盡管收費水平與發(fā)達城市相比并不高，但哈爾濱市物業(yè)管理平均收費率僅為60%，有相當一部分物業(yè)企業(yè)收費率只有30%-40%，從而形成業(yè)主欠費——物業(yè)企業(yè)虧損——降低物業(yè)服務成本——減少物業(yè)服務項目——更多業(yè)主不按時交物業(yè)費的惡性循環(huán)。據(jù)有關部門統(tǒng)計，全市物業(yè)管理企業(yè)每年虧損總額平均在5000 萬元左右，這也促使物業(yè)管理企業(yè)在管理上出現(xiàn)重收費輕服務的現(xiàn)象。2011年6月10日，哈爾濱市印發(fā)《關于進一步規(guī)范物業(yè)服務收費工作的通知》（哈價聯(lián)發(fā)〔2011〕17 號）文件規(guī)定，普通住宅小區(qū)物業(yè)服務項目和等級標準由業(yè)主委員會（未成立業(yè)主委員會之前由社區(qū)居委會）代表業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)根據(jù)物業(yè)特點和服務要求選擇確定物業(yè)服務等級，按照物業(yè)服務費用構成確定物業(yè)服務收費標準，而且要經(jīng)業(yè)主大會通過確定。這個文件在實施過程中，物業(yè)服務企業(yè)與業(yè)主很難達成一致的定價與服務標準。例如：海富康城業(yè)主與希美物業(yè)發(fā)生的服務與價格矛盾，2012年該物業(yè)企業(yè)收費率僅為10%，致使該物業(yè)管理企業(yè)退出海富康城小區(qū)。另外，哈爾濱市成立業(yè)主委員會的小區(qū)約占20%左右，非小區(qū)住宅成立業(yè)主委員會的不足3%，這就很難形成物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主的正常溝通與協(xié)商機制。實際上，我國物業(yè)管理收費一直是個難題，上海市是中國房地產(chǎn)市場發(fā)展歷史最久、發(fā)展最快的城市之一，到2013年底，城鎮(zhèn)房屋由物業(yè)企業(yè)管理的建筑面積達7.98 億平米，物業(yè)公司約有2600 家，上海市目前物業(yè)繳費率平均為78%。

與繳費率低相隨的是投訴率高。2012年度哈爾濱市共受理價格投訴8369 件，其中，物業(yè)服務收費投訴排名第一，為2581 件，占總數(shù)的30.84%，主要投訴物業(yè)服務與物業(yè)收費質(zhì)價不符等七個方面的問題：一是物業(yè)服務與物業(yè)收費質(zhì)價不符；二是物業(yè)費的計算單位由使用面積向建筑面積轉(zhuǎn)換，物業(yè)費標準提高；三是物業(yè)企業(yè)未經(jīng)報批，擅自制定物業(yè)費收費標準；四是超服務等級制定物業(yè)服務收費標準；五是物業(yè)收費項目、標準不公示；六是物業(yè)超標準收取電梯費；七是小區(qū)地下停車場未經(jīng)報批擅自收費。這是因為雖然出臺物業(yè)管理條例，但物業(yè)管理企業(yè)在執(zhí)行上存在參差不齊的現(xiàn)象。一些資質(zhì)較高的物業(yè)管理企業(yè)還較規(guī)范，但一些老舊小區(qū)的物業(yè)管理企業(yè)存在服務意識不強、服務質(zhì)量差的現(xiàn)象，房屋屋頂漏雨、上下水的維修、公共區(qū)域的照明、小區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、綠化、供熱溫度不達標等現(xiàn)象時有發(fā)生。這些小區(qū)或非小區(qū)大多沒有成立業(yè)主委員會，一部分是由原供熱企業(yè)轉(zhuǎn)變而成的物業(yè)管理公司管理，還有一部分是由街道辦事處責成社區(qū)居委會代管物業(yè)，這部分小區(qū)或非小區(qū)街道辦事處只是收取業(yè)主的衛(wèi)生費等必要的低標準管理費用，未形成真正意義上的物業(yè)管理，因此，遇到房屋維修和出現(xiàn)諸多問題時，沒有解決問題的能力，在物業(yè)管理上也不順暢，存在責權不清的問題。這些小區(qū)大多存在著物業(yè)費標準偏低、物業(yè)費收取困難的現(xiàn)象，一定程度上影響了物業(yè)服務質(zhì)量和管理職能的有效發(fā)揮，居民自然難以滿意并以拒繳費用作為表達不滿的手段，從而形成一個難解的惡性循環(huán)。

2.專項維修資金與維修之間的矛盾

《哈爾濱市城市住宅專項維修資金管理試行辦法》于2006年2月15日正式實施，哈爾濱市物業(yè)維修資金管理工作由此正式拉開帷幕。此“試行辦法”對維護資金的基本定義、適用范圍、管理原則、交存對象、交存標準、監(jiān)督管理、資金使用等方面進行了規(guī)定，成為哈爾濱市物業(yè)維修資金管理工作開展的主要制度依據(jù)，2006年8月，哈爾濱市住房專項維修資金管理中心成立。隨著我國《物權法》等法規(guī)的相繼出臺，哈爾濱市自2012年11月1日起開始施行的《哈爾濱市物業(yè)管理條例》中相應條款對物業(yè)維修資金做出明確規(guī)定，其中，第五十二條規(guī)定：“專項維修資金管理實行統(tǒng)一交存、專戶存儲、按幢立賬、按戶核算、?？顚Ｓ?、所有人決策、政府監(jiān)督的原則”。物業(yè)維修資金可以利用增值收益部分建立應急維修資金，在急需物業(yè)維修時，經(jīng)過市物業(yè)行政主管部門批準，先行啟用應急維修資金進行維修。截至2012年末，哈爾濱市累計歸集維修資金近15億元，涉及物業(yè)項目10353 個，面積3233 萬平方米，房屋34 萬套，累計撥付使用維修資金790 萬元，涉及物業(yè)項目216 個、面積222 萬平方米，收益業(yè)主達到18926 戶。

不過相較維修的需要而言，專項維修基金遠遠不夠。哈爾濱市物業(yè)房屋專項維修資金繳存的比例與經(jīng)濟發(fā)展水平有關，2012年，房地產(chǎn)開發(fā)投資772 億元，商品房銷售只有1168.3 萬平方米，如果按房地產(chǎn)開發(fā)建設單位和購房業(yè)主繳存物業(yè)房屋專項維修資金標準為每平方米建筑面積成本價的2%，即建筑面積每平方米24 元或32元繳存，哈爾濱市每年的房屋專項維修資金歸集量很有限，解決不了房屋的大修或中修問題。特別是對老舊房屋的維修矛盾就更大。一般房屋的產(chǎn)權都在70年，十年大修、五年中修是房屋使用的一般慣例，也就是說房屋到了這個年限就應該維修了，但是哈爾濱市房屋專項維修資金目前還處于儲蓄期，從今后房屋的大修或中修來看，資金缺口較大。目前，長春市物業(yè)房屋維修專項資金的歸集按照建筑安裝工程每平方米造價的7%歸集，即每平方米95 元。沈陽市按照房價2300 元的2.5%歸集，折算后每平方米57.5 元。兩個城市房屋維修資金歸集比率均高于哈爾濱市。

3.物業(yè)管理與基礎設施建設之間的矛盾

哈爾濱市正處于中等城市化階段，城市化水平處于迅速上升時期。過去十年，城市發(fā)展速度很快，建設了大量商品房小區(qū)。但哈爾濱市城市基礎設施建設滯后，從城市供水、住宅人均指標等方面來看，哈爾濱市略低于全國水平。新發(fā)展起來的城區(qū)基礎設施普遍薄弱，公共服務體系的完善跟不上房地產(chǎn)開發(fā)的快速步伐。

正是在這樣的背景下，很多小區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)與道路、供排水、環(huán)衛(wèi)、綠化、電訊等城市基礎設施管理長期脫節(jié)，導致物業(yè)管理企業(yè)難以提供有效的服務。許多住宅小區(qū)在開發(fā)建設中，規(guī)劃設計、工程質(zhì)量及配套設施建設存在遺留問題，給物業(yè)管理造成困難。例如：有些小區(qū)業(yè)主已入住，但配套設施還不完善，造成物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主之間的矛盾糾紛。物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主的矛盾更多地集中在房屋建設遺留問題上，而物業(yè)管理企業(yè)要求開發(fā)商負責的力度非常有限，矛盾自然就積攢到物業(yè)管理企業(yè)。而這樣的問題很難在短期內(nèi)解決，也不是物業(yè)管理公司這一單一主體可以解決的，而是需要在更高的層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

三、邁向政府推動的三位一體社區(qū)治理格局

上述研究結果表明，哈爾濱的物業(yè)管理問題是與社區(qū)轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起的，具有明顯的發(fā)展階段性，大致上與上海上世紀最后二十年的情形較為相似。不過近年來，哈爾濱商品房建設的加速使得這一問題更加復雜。由此，我們可以認為，物業(yè)管理要置于社區(qū)治理格局中進行理解，本文認為社區(qū)治理格局應該是政府主導的三位一體格局，其中涉及“三位”就是三個重要主體：業(yè)主委員會、居民委員會和物業(yè)管理公司，這三位要一“體”于服務居民、滿足居民的需求。

1.政府的推動角色

政府要將物業(yè)管理與社會治理統(tǒng)籌起來進行認識以推動社區(qū)治理格局的形成。特別要重視新發(fā)展地區(qū)的基礎設施建設和公共服務體系的完善，并明確市、區(qū)、街道辦事處在基層設施與公共服務體系建設的職責范圍。政府要積極監(jiān)管物業(yè)管理公司，推動業(yè)主委員的建設，提升居民委員會的能力，從而更好地回應社區(qū)治理面臨的問題。

政府要制定促進物業(yè)管理發(fā)展的優(yōu)惠政策。物業(yè)管理從其性質(zhì)來看，應具有部分商品屬性和一定的社會公益屬性的雙重特點，這是其與普通企業(yè)的不同之處，物業(yè)管理與供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視、綠化、環(huán)衛(wèi)等公用設施都有直接的關聯(lián)。從目前我國物業(yè)企業(yè)普遍虧損的狀況看，有關部門應制定扶持政策或給予財政上的優(yōu)惠政策，屬于地方政府負擔的部分，建議列入城市基礎設施維護范疇，以促進物業(yè)管理有序發(fā)展。

政府要確立物業(yè)管理服務標準及價格。這是因為，物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主協(xié)商物業(yè)管理費價格，往往都是物業(yè)管理企業(yè)單方面的價格，業(yè)主討價還價的余地較小，所確定的物業(yè)管理費很容易形成“霸王”收費，如果業(yè)主認為物業(yè)管理服務與價格不相符時，大多以欠費的形式來討說法，這也就造成了物業(yè)管理企業(yè)虧損的惡性循環(huán)，不利于物業(yè)管理企業(yè)的健康發(fā)展。所以，由政府來確定物業(yè)管理服務標準及價格，既維護了業(yè)主的利益，也維護了物業(yè)管理企業(yè)的利益。

政府要加大房屋專項維修資金的歸集力度。要嚴格執(zhí)行房屋專項維修資金交存、歸集比例，對新建房屋適當提高開發(fā)建設單位和購房業(yè)主交存標準。對老舊房屋及房改房要研究制定切實可行的房屋專項維修資金交存、歸集辦法，不能等到這些房屋買賣交易時才交存、歸集。居住在老舊房屋及房改房的業(yè)主大多為老人或低收入群體，與物業(yè)公司發(fā)生矛盾及遭到物業(yè)公司棄管的現(xiàn)象最多，這部分房屋是最需要房屋專項維修資金的，政府需要重視這一問題可能引發(fā)的社會后果?？稍O置專項基金解決老舊小區(qū)的改造與維修。

2.“三駕馬車”分工與合作的社區(qū)治理格局

業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司與居民委員會作為社區(qū)治理的“三駕馬車”要分工合作，共同致力于社區(qū)建設。物業(yè)管理企業(yè)要從粗放型管理向集約型管理發(fā)展，現(xiàn)有的物業(yè)企業(yè)已經(jīng)不是過去的房管所、房管處了，而是要對小區(qū)施行全方位社會化管理。物業(yè)管理企業(yè)要建立更為明確的行業(yè)標準，對物業(yè)企業(yè)的資質(zhì)、專業(yè)化水平、人員素質(zhì)等進行行業(yè)監(jiān)管，對考評不達標的物業(yè)管理企業(yè)應一并退出物業(yè)管理行業(yè)。物業(yè)管理公司也要轉(zhuǎn)變思想觀念，不能把物業(yè)管理簡單地看作是管房子、搞衛(wèi)生、供熱等，而是要成為社區(qū)治理的主體之一。

由街道辦事處管理的小區(qū)應逐步讓位于專業(yè)化的物業(yè)管理企業(yè)來管理，徹底解決物業(yè)管理責權不清、業(yè)主與街道辦事處在物業(yè)管理上的推諉扯皮現(xiàn)象，把物業(yè)管理管成民生工程，不斷改善城市居民的生活環(huán)境，樹立城市的良好形象。居委會要建構平臺，促進物業(yè)管理公司與業(yè)主委員會的溝通與協(xié)調(diào)，并積極整合政府與社會資源回應社區(qū)需要，特別是老舊小區(qū)的居委會更是要在小區(qū)的改造與維修上爭取政府的資金支持。

只有三個權力主體分工明確、良性互動，才能形成社區(qū)治理的格局，并建立有效的社區(qū)糾紛與矛盾緩解機制，從而從體制機制上解決今天城市社區(qū)物業(yè)管理面臨的矛盾與困境。