陳水生

（復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

近年來，中國社會(huì)面臨著越來越多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)比較嚴(yán)峻。政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定投入了巨大的精力和財(cái)力，形成了剛性維穩(wěn)的慣性與邏輯。剛性維穩(wěn)盡管取得了一定成效，但從長遠(yuǎn)來看，代價(jià)高昂且難以持續(xù)。本文聚焦社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能，即重視和發(fā)掘社會(huì)保障疏解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的作用，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安和民眾的安居樂業(yè)。

一、中國社會(huì)穩(wěn)定面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

人類社會(huì)從其誕生伊始就面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。1986年烏爾里希·貝克第一次提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念；安東尼·吉登斯在《現(xiàn)代性的后果》中勾畫了現(xiàn)代世界中的風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)，包括：高強(qiáng)度意義上風(fēng)險(xiǎn)的全球化、突發(fā)事件不斷增長意義上的風(fēng)險(xiǎn)的全球化、來自人化環(huán)境或社會(huì)化自然的風(fēng)險(xiǎn)、影響著千百萬人生活機(jī)會(huì)的制度化風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)本身作為風(fēng)險(xiǎn)、分布趨于均勻的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、對(duì)專業(yè)知識(shí)局限性的意識(shí)。①安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，譯林出版社2007年版，第119-110頁。

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國目前進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口資源條件變化、利益分配和大眾心理等因素決定了中國社會(huì)面臨著諸多挑戰(zhàn)和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，具體來看，這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)主要有：

第一，貧富差距懸殊。國際上一般采用基尼系數(shù)來測(cè)量貧富差距：基尼系數(shù)在0.25 以下為平等程度；在0.3-0.4 之間為正常差距狀態(tài)；超過0.4為警戒狀態(tài)，表明國民財(cái)富已高度集中于少數(shù)群體；接近0.6 則屬于高危狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的基尼系數(shù)在改革開放前為0.16，2003年為0.458，超過了國際公認(rèn)的警戒線 0.4，2004年為0.465，2005年 逼近0.47，2006年仍有擴(kuò)大的趨勢(shì)。①周天勇：《中國經(jīng)濟(jì)增長模式有缺陷，未來將面臨八大問題》，《中國工商時(shí)報(bào)》2006年8月9日。而據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，2013年1月18日國家統(tǒng)計(jì)局公布我國2003年至2012年全國居民收入基尼系數(shù)，分別為：2003年0.479，2004年0.473，2005年 0.485，2006年 0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.490，2010年 0.481，2011年 0.477，2012年0.474。②《國家統(tǒng)計(jì)局首次公布2003至2012年中國基尼系數(shù)》，人民網(wǎng).2013-1-18.http://politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html.貧富差距懸殊不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，還會(huì)引起普通民眾對(duì)政府的不滿，更有可能撕裂整個(gè)社會(huì)，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。

第二，城市貧困人口增多。由于中國經(jīng)濟(jì)體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等因素而引發(fā)的“體制性失業(yè)”和“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”導(dǎo)致城市絕對(duì)貧困人口數(shù)近年來急劇增加。中國的城市貧困具有以下特點(diǎn)：貧困人口數(shù)量大大增加，貧困人口的收入與社會(huì)平均收入的差距在拉大；貧困人口分布呈現(xiàn)不均衡。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2005年中國城鎮(zhèn)貧困人口達(dá)2232.8 萬人，約占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的4.0%。2010年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，截至2009年底，中國城鎮(zhèn)人口數(shù)為62186 萬人，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17175 元，城鎮(zhèn)貧困人口大約為5000 萬人——為低保標(biāo)準(zhǔn)和受保人數(shù)的2 倍左右。③社科院：《我國城鎮(zhèn)貧困人口約5000萬人》，《燕趙都市報(bào)》2011年8月4日。據(jù)2010年第四季度民政部公布的數(shù)據(jù)，中國進(jìn)入城市最低生活保障體制的人數(shù)為2311.1 萬，居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月251.2 元，最低生活保障支出水平為每人每月179 元。城市貧困人口的急劇增加將給城市管理和社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大壓力。

第三，老齡化社會(huì)的來臨。一般而言，65 歲以上人口占全社會(huì)總?cè)丝诘谋壤秊?%或60 歲以上人口占全社會(huì)總?cè)丝诘谋壤秊?0%以上的社會(huì)就可稱為老齡化社會(huì)。根據(jù)2010年第6 次全國人口普查資料，中國大陸人口年齡構(gòu)成為：0-14歲人口為222459737 人，占16.60%；15-59 歲為939616410 人， 占70.14% ；60歲及以上為177648705 人，占13.26%，其中65 歲及以上人口為118831709 人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，0-14 歲人口的比重下降6.29個(gè)百分點(diǎn)，15-59 歲人口的比重上升3.36 個(gè)百分點(diǎn)，60 歲及以上人口的比重上升2.93 個(gè)百分點(diǎn)，65 歲及以上人口的比重上升1.91 個(gè)百分點(diǎn)。④《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.近六年來，60 歲以上老年人口占全國總?cè)丝诒戎剡€在不斷上升（見表1）。一個(gè)社會(huì)的人口年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)該分布合理，老齡化社會(huì)的來臨不僅會(huì)影響人口的可持續(xù)發(fā)展，還會(huì)造成就業(yè)人數(shù)減少，從而危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展；此外，養(yǎng)老等難題也將給中國社會(huì)帶來巨大的負(fù)擔(dān)。老齡化社會(huì)將對(duì)未來中國社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定構(gòu)成全方位的挑戰(zhàn)。

第四，群體性事件頻發(fā)。于建嶸將中國當(dāng)前的群體性事件劃分為維權(quán)行為、社會(huì)泄憤事件、社會(huì)騷亂、社會(huì)糾紛和有組織犯罪五類。⑤于建嶸：《當(dāng)前我國群體性事件的主要類型及其基本特征》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。改革開放30 多年的快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程累積了很多矛盾和問題，比如企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用、集資等，這些問題得不到及時(shí)解決，造成民怨積壓太深，從而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年我國群體性事件0.87 萬起，2005年上升至8.7 萬起，2006年超過9 萬起，2008年其數(shù)量及激烈程度都超過以往，2009年其發(fā)生仍然保持著多發(fā)的態(tài)勢(shì)。①社科院：《2009年群體性事件多發(fā)源于民怨太深》，http://opinion.people.com.cn/GB/10623670.html.近幾年的群體性事件每年都達(dá)10 萬余起，數(shù)量和強(qiáng)度都超越了以往。群體性事件頻發(fā)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響是直接而且深遠(yuǎn)的。面對(duì)這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，中國政府動(dòng)用了多種資源全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，由此形成了獨(dú)特的中國式維穩(wěn)邏輯。

表1 60歲以上老年人口占全國總?cè)丝诒戎?/p>

二、剛性維穩(wěn)的邏輯與困境

防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府有不同的政策工具可供選擇。中國現(xiàn)有的維穩(wěn)策略可稱之為“剛性維穩(wěn)”，即多以“事件防控”為中心，通過預(yù)防危及穩(wěn)定的事件發(fā)生來化解風(fēng)險(xiǎn)，而忽略了從源頭反思和通過制度設(shè)計(jì)尋求解決之道。剛性維穩(wěn)的邏輯體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的統(tǒng)治邏輯，而非現(xiàn)代管理與治理邏輯。在這種統(tǒng)治理念下，官員將民眾視為“被統(tǒng)治者”，因而民眾的不滿和抗議就會(huì)引起官員的緊張，進(jìn)而通過強(qiáng)力手段對(duì)可能威脅穩(wěn)定的行為予以壓制，以求安穩(wěn)。剛性維穩(wěn)邏輯也與官員責(zé)任和政績要求相關(guān)。對(duì)地方政府和官員來講，維護(hù)一方安穩(wěn)成為其績效的重要考核指標(biāo)，在“守土有責(zé)”、“一票否決”和“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力體制下，維穩(wěn)策略讓位于維穩(wěn)目標(biāo)，維穩(wěn)手段服務(wù)于維穩(wěn)大局。剛性維穩(wěn)由此具有了一定的慣性和路徑依賴。“剛性維穩(wěn)”的特征也決定了其固有的困境。

第一，剛性維穩(wěn)是一種防堵式而非疏解式的維穩(wěn)。這種防控思維力圖將所有危及社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問題控制在一定限度內(nèi)，通過各種方式阻止其爆發(fā)；而忽視造成社會(huì)不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因并從源頭去消除這些因素。如果從效果看，剛性維穩(wěn)盡管能暫時(shí)消解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但從長遠(yuǎn)看，無異于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而且這種“治標(biāo)不治本”的治理策略成本高昂，不僅消耗著巨大的公共資源，而且容易造成官民對(duì)立和民眾對(duì)政府的不信任，從而增加治理成本。

第二，剛性維穩(wěn)是一種消耗式而非惠民式維穩(wěn)。政府每年都要投入巨大的資源維穩(wěn)，這種天價(jià)維穩(wěn)方式消耗了大筆社會(huì)財(cái)富。據(jù)報(bào)道，2009年全國“維穩(wěn)”經(jīng)費(fèi)達(dá)到5140 億元，中央政府公共安全支出增長幅度達(dá)47.5%。維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)年年破紀(jì)錄說明社會(huì)穩(wěn)定遭遇很大壓力，巨大的安全成本也越來越令社會(huì)難以承受。②尹鴻偉：《我國去年維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)達(dá)5140億元，嚴(yán)打模式引思考》，《南風(fēng)窗》2010年第7期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年公共安全支出預(yù)算數(shù)為6304.27 億元，占全年預(yù)算支出5.52%，略高于國防支出預(yù)算的6027.91 億元。③《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012年》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的年年攀升耗費(fèi)了中國巨大的財(cái)政資源，如果政府將這部分經(jīng)費(fèi)更好地運(yùn)用到社會(huì)保障和民生項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，很多社會(huì)問題和群體性事件就都能夠得到有效解決。

第三，剛性維穩(wěn)是運(yùn)動(dòng)式而非常態(tài)化的制度維穩(wěn)。“運(yùn)動(dòng)式、人治式、政策化和行政化的維穩(wěn)哲學(xué)是以急應(yīng)急，以暴制暴，以利平之，以威壓之”。④王涌：《解讀維穩(wěn)邏輯》，《新世紀(jì)周刊》2010年第26期。這種治理策略在實(shí)踐中可能操作簡單，但容易激發(fā)民眾的不滿情緒，每一次社會(huì)矛盾的強(qiáng)行解決都可能孕育著下一次更大社會(huì)矛盾沖突的種子，維穩(wěn)本身反而可能成為不穩(wěn)定的根源。制度化的維穩(wěn)機(jī)制特別是通過完善社會(huì)保障制度來滿足民眾需求，緩和社會(huì)矛盾沖突的思路能夠避免運(yùn)動(dòng)式維穩(wěn)帶來的弊端。

第四，剛性維穩(wěn)強(qiáng)調(diào)的是控制而非服務(wù)。剛性維穩(wěn)背后體現(xiàn)的是全能政府理念，政府期冀通過其權(quán)力和資源掌控所有未知的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并予以應(yīng)對(duì)，因此只能依靠國家強(qiáng)力部門如公檢法等國家暴力機(jī)器，而忽略了公共服務(wù)部門的作用。剛性維穩(wěn)不是通過發(fā)展民生、凝聚民心、傾聽民意等更為柔性的策略來維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。如果任由剛性維穩(wěn)機(jī)制的慣性發(fā)展，則很可能會(huì)將中國社會(huì)引入歧途，最終危及社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定。對(duì)剛性維穩(wěn)的邏輯和做法需要進(jìn)行反思并加以修正，找尋一種成本合理的長效維穩(wěn)機(jī)制。

三、柔性維穩(wěn)：重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障的維穩(wěn)功能

一個(gè)社會(huì)如何對(duì)待其處于最弱勢(shì)的成員可以顯示出該社會(huì)的價(jià)值取向及歷史沿革。這些人所需要的支持可以由家庭成員和地方社區(qū)提供。但由于社會(huì)發(fā)展日趨復(fù)雜化，社會(huì)成員面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增大，僅靠單個(gè)家庭越來越難以適應(yīng)，社會(huì)需要發(fā)展新的途徑來分擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。①霍華德·格倫內(nèi)斯特：《英國社會(huì)政策論文集》，商務(wù)印書館2003年中文版，序第1頁.社會(huì)保障是現(xiàn)代國家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要制度創(chuàng)新，發(fā)揮著穩(wěn)定社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。西方國家社會(huì)保障的發(fā)展歷程表明，作為一種國家治理制度，社會(huì)保障能發(fā)揮社會(huì)“安全網(wǎng)”的作用，從而有效預(yù)防和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障的目的有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)目的，使廣大勞動(dòng)者及其家屬在任何情況下都能保持最基本的生活條件，并使人們保持一定的社會(huì)購買力，從而刺激消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是政治目的，保證國家各項(xiàng)政策得到貫徹實(shí)施，維持社會(huì)安定，鞏固社會(huì)制度。②鄧大松：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁。現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)一般由五大子系統(tǒng)構(gòu)成：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是社會(huì)運(yùn)行的動(dòng)力系統(tǒng)；現(xiàn)代政治體系是推動(dòng)、保證系統(tǒng)；政府宏觀調(diào)控體系是控制系統(tǒng)；社會(huì)保障體系是穩(wěn)定系統(tǒng)；社會(huì)法律體系是調(diào)整和保護(hù)系統(tǒng)。③吳施楠：《論社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展》，《延邊大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2000年第2期。因此，需要認(rèn)識(shí)社會(huì)保障的“柔性維穩(wěn)”功能，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第一，社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)重要的穩(wěn)定機(jī)制。就西方經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)保障制度是保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。1935年美國的《社會(huì)保障法》真正將社會(huì)保障體系作為保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段?！岸?zhàn)后”，美英等主要資本主義國家不斷發(fā)展和完善社會(huì)保障體系，緩和了資本主義社會(huì)的內(nèi)在矛盾④成思危：《中國社會(huì)保障體系的改革與完善》，民主與建設(shè)出版社2000年版，第7-10頁。，其原因在于社會(huì)保障制度將各個(gè)階層的利益連接在一起并鑲嵌在一個(gè)整體中⑤金太軍：《社會(huì)保障制度改革與政治穩(wěn)定：西方經(jīng)驗(yàn)的剖析，重構(gòu)中國社會(huì)保障體系的探索》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第163頁。，實(shí)現(xiàn)了不同階級(jí)階層的利益共享和融合共處，這對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。當(dāng)前，我國改革發(fā)展正處于矛盾凸顯的關(guān)鍵期，社會(huì)保障既是國有企業(yè)改革的“防震器”和政府機(jī)構(gòu)改革的“助推器”，又是縮小收入差距的“調(diào)節(jié)器”，還是控制人口增長的“穩(wěn)定器”。⑥韓留富：《社會(huì)保障與政治穩(wěn)定》，《學(xué)習(xí)論壇》1988年第12期。

第二，社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)的“安全網(wǎng)”?！吧鐣?huì)安全網(wǎng)”有兩個(gè)含義：一是政策手段，二是為遭遇困難的人提供幫助的社會(huì)保護(hù)體系。政策手段主要是指政府通過社會(huì)救助或收入支持的方式對(duì)社會(huì)上最困難的群體提供最低生活水平保障的政策，一般采用家計(jì)調(diào)查的方法認(rèn)定保障對(duì)象，并從普遍性原則向選擇性原則轉(zhuǎn)移，減少對(duì)城市中相對(duì)富裕的社會(huì)群體的再分配。⑦鄧大松：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁。建立與完善中國社會(huì)保障體系，既關(guān)系到政治經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗與社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，也關(guān)系到現(xiàn)代企業(yè)制度的建立及如何度過人口老齡化高峰期等重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。⑧鄧大松：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁。可見，作為“社會(huì)安全網(wǎng)”的社會(huì)保障制度不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重要的制度保障作用。

第三，社會(huì)保障是社會(huì)矛盾的“消解器”。社會(huì)保障可以調(diào)節(jié)社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾，紓解社會(huì)情緒；社會(huì)保障的保障功能、調(diào)節(jié)功能、再分配功能和投資功能有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。①榮燕：《社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定關(guān)聯(lián)性探析》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。社會(huì)保障通過利益調(diào)節(jié)機(jī)制和再分配可以在一定程度上緩和社會(huì)階層沖突，彌合貧富分化懸殊造成的社會(huì)鴻溝；通過貧困救助和社會(huì)收益的改變，有效地實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移，縮小收入分配差距，增進(jìn)收入分配的社會(huì)公平性，減少社會(huì)貧困，并在一定程度上縮小貧富差距，從而緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。②梁鴻：《改革中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)保障》，《社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。同時(shí)，社會(huì)保障能夠滿足底層民眾的基本生活需求，消解社會(huì)弱勢(shì)群體的不滿情緒，降低社會(huì)弱勢(shì)群體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益關(guān)系參與群體性事件的概率。可見，社會(huì)保障注重社會(huì)公平正義，協(xié)調(diào)利益分配和保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體，能有效控制社會(huì)矛盾。因此，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)十分艱巨的當(dāng)下，應(yīng)更加重視社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能，以更好地發(fā)揮其社會(huì)穩(wěn)定功能。

四、維穩(wěn)新思維：完善社會(huì)保障體系

維穩(wěn)新思維即重新發(fā)現(xiàn)并注重發(fā)揮社會(huì)保障的維穩(wěn)功能。社會(huì)保障本來就具有社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)安全的功能，因其原意就是“社會(huì)安全”（social security）③竇玉沛：《構(gòu)建面向21世紀(jì)的中國社會(huì)福利制度，重構(gòu)中國社會(huì)保障體系的探索》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。，但這種功能在當(dāng)前可能有意無意地被忽略了，人們更多將社會(huì)保障視為一種消耗社會(huì)資源的政策行為，認(rèn)為其發(fā)展反而可能影響整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展，因而政府對(duì)社會(huì)保障的投入一直留有余地，毫無疑問，這是一種短視的看法與做法。社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)體在面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的救濟(jì)行為，其目的是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體和社會(huì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。社會(huì)保障的健康有序發(fā)展可以為社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)和民眾心理。

地方政府官員為何會(huì)偏好剛性維穩(wěn)并形成路徑依賴，其原因值得探討。首先，中國社會(huì)面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)尤其是群體性事件等不穩(wěn)定因素的實(shí)質(zhì)是民眾利益沒有受到有效保護(hù)，民眾需求沒有得以有效滿足，表現(xiàn)為政府在分配資源過程中，公共政策的價(jià)值導(dǎo)向偏離了公共利益和民眾利益，只服務(wù)于少數(shù)利益集團(tuán)，損害了民眾的切身利益。典型例子如拆遷和土地征用等引發(fā)的沖突，政府為了維護(hù)其既有立場(chǎng)、利益和聲譽(yù)，很少與民眾妥協(xié)。其次，政府管理方式過于簡單粗暴，不會(huì)采取傾聽和對(duì)話等柔性方式來解決沖突和矛盾，容易引發(fā)民眾不滿和抗議。一旦發(fā)生社會(huì)不穩(wěn)定的苗頭和事件，政府和官員第一反應(yīng)是將事情壓制下去，控制事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，以免“鬧大”而影響其仕途，甚或由此經(jīng)受組織調(diào)查和司法機(jī)關(guān)的審查。群體事件的拖延和鬧大對(duì)官員都是非常不利的，快速強(qiáng)力彈壓才符合其利益。再次，官員任期制和晉升激勵(lì)機(jī)制也決定了官員在社會(huì)保障方面的投入不會(huì)有太大動(dòng)力，更遑論社會(huì)保障工作的主動(dòng)創(chuàng)新了。任命制和任期制決定了官員有較強(qiáng)的短期行為，執(zhí)政期間往往會(huì)選擇那些容易有政績的項(xiàng)目和工程以吸引上級(jí)注意，從而為自身的晉升發(fā)展積累有效資源。而那些需要投入大量財(cái)力卻無法在短期內(nèi)取得明顯成效的社會(huì)保障和福利項(xiàng)目自然就難以進(jìn)入官員們的優(yōu)先選項(xiàng)?？梢?，官員干部的選拔、任用和晉升機(jī)制決定了官員的行動(dòng)邏輯只會(huì)“向上看”，滿足上級(jí)的偏好而非民眾的真正需求。

現(xiàn)階段要更加重視發(fā)揮社會(huì)保障制度的柔性維穩(wěn)功能：社會(huì)保障的利益分配和利益調(diào)節(jié)可以緩和社會(huì)利益沖突和矛盾；可以更好地改善政府形象，改善官民關(guān)系，減少社會(huì)群體性事件；社會(huì)保障的完善發(fā)展也契合了當(dāng)前中國服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，將更多的資源從維穩(wěn)轉(zhuǎn)向發(fā)展民生，為民眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。最后，社會(huì)保障和社會(huì)福利盡管是一種消耗式的政策設(shè)計(jì)，需要政府投入不菲的財(cái)力，但從長遠(yuǎn)來看，這是一種更為根本的治理之策，也是能夠產(chǎn)生長效機(jī)制的價(jià)值投資，其中最重要的是能夠獲取大眾民心，而民心則是執(zhí)政的不可缺少的重要資源，也是社會(huì)長期穩(wěn)定的柔性粘合劑。

針對(duì)我國社會(huì)保障發(fā)展中的現(xiàn)狀和問題，可以采取以下相應(yīng)措施，推動(dòng)中國社會(huì)保障的發(fā)展，從而更好地發(fā)揮社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能。

第一，樹立剛?cè)岵?jì)的維穩(wěn)理念，構(gòu)建人人共享的包容性社會(huì)保障體系。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要以柔性維穩(wěn)為主，剛性維穩(wěn)為輔，將治標(biāo)和治本有機(jī)結(jié)合。就現(xiàn)實(shí)觀之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先和穩(wěn)定壓倒一切的思想指導(dǎo)下，出現(xiàn)了重發(fā)展輕保障、重剛性維穩(wěn)輕柔性維穩(wěn)的現(xiàn)象，社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能并沒有得到足夠重視和有效發(fā)揮。剛性維穩(wěn)邏輯一旦形成路徑依賴，會(huì)耗費(fèi)更多公共資源，而且這種“防堵式”的維穩(wěn)是不可持續(xù)發(fā)展的，因此維穩(wěn)需要新思維。新思維的形成首先要轉(zhuǎn)變維穩(wěn)理念，整個(gè)社會(huì)不可能也不需要絕對(duì)的穩(wěn)定，社會(huì)雜音與些許不和諧都屬正常，沒必要將其擴(kuò)大化，也沒必要上升到威脅統(tǒng)治，危及執(zhí)政的高度，適度的宣泄反而可能更為有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展；其次，在維穩(wěn)過程中，不要人為樹立對(duì)立面和制造緊張感，民眾不是“敵人”，滿足民眾合理需求，維護(hù)其合法利益，通過說理、說服、法律等柔性手段處理，效果可能比動(dòng)用強(qiáng)力機(jī)器壓制好得多；第三，改革官員考核體系，改變其行為預(yù)期，使其不再為應(yīng)付上級(jí)考核而疲于奔命，不要為了穩(wěn)定就不考慮民心民意而強(qiáng)力壓制。讓其將更多精力投入到為民眾辦實(shí)事而非政績工程，設(shè)計(jì)契合的社會(huì)福利項(xiàng)目化解民眾不滿，消除可能引發(fā)社會(huì)不安定的因子。

社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能的發(fā)揮需要與之相適應(yīng)的包容性的社會(huì)保障體制的健康發(fā)展。包容性的社會(huì)保障體制要求在理念上認(rèn)識(shí)并確立社會(huì)保障在中國社會(huì)發(fā)展中的重要地位，從之前的一元化的發(fā)展型理念轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展和保障并重的二元化理念，將社會(huì)保障視為一種有效的社會(huì)治理工具，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障天平中的不均衡態(tài)勢(shì)，給予社會(huì)保障更多重視和投入，更好地發(fā)揮和利用社會(huì)保障的穩(wěn)定功能。因此，首先在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障中尋求最佳平衡，讓社會(huì)保障促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)安全環(huán)境；反過來，經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展又能為社會(huì)保障的進(jìn)一步發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政保障。其次，立足于中國國情國力逐步建立“人人共享”的包容性社會(huì)保障制度，讓最廣大民眾享受改革開放的成果，充分發(fā)揮社會(huì)保障制度的“穩(wěn)定”功能，使之包容全體公民。①梁鴻：《改革中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)保障》，《社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。再次，完善中國社會(huì)保障的系統(tǒng)規(guī)劃和項(xiàng)目整合，最大程度發(fā)揮養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、住房和最低生活保障等制度體系的組合效用，最大化地構(gòu)筑社會(huì)安全防護(hù)網(wǎng)。

第二，加大社會(huì)保障的財(cái)政投入，完善“最后一道防線”的最低生活保障制度。財(cái)政是社會(huì)保障運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)后盾，是政府在社會(huì)保障中的“第一”責(zé)任。國家對(duì)社會(huì)保障的投入雖然逐年增加，但投入的比例仍然明顯偏低，投入增長速度落后于經(jīng)濟(jì)增長速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年的國家財(cái)政支出總額為33930.28 億元，增速為19.1%，社會(huì)保障支出總額為3698.86 億元，占總支出的10.9%，增速為18.7%；2006年財(cái)政支出總額為40422.73億元，增速為19.1%，社會(huì)保障支出為4361.78 億元，占總支出的10.8%，增速為17.9%；2007年財(cái)政支出總額為49781.35 億元，增速為23.2%，社會(huì)保障支出為5447.16 億元，占總支出的10.9%，增速為24.9%；2008年財(cái)政支出總額為62592.66億元，增速為25.7%，社會(huì)保障支出為6804.29 億元，占總支出的10.87%，增速為24.9%；2009年財(cái)政支出總額為76299.93 億元，增速為21.9%，社會(huì)保障支出為7606.68 億元，占總支出的9.9%，增速為11.8 %；2010年財(cái)政支出總額為89874.16億元，增速為17.8 %，社會(huì)保障和就業(yè)支出9130.62 億元，占總支出的10.2%，增速為20.0%。2011年財(cái)政支出總額為109247.79 億元，增速為21.56%，社會(huì)保障和就業(yè)支出11109.40 億元，占總支出的10.17 %，增速為21.67%。②中國統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2005-2012年版?？梢姡M管近幾年社會(huì)保障和就業(yè)支出在逐年增大，但社會(huì)保障支出在財(cái)政總支出的比例還偏低，社會(huì)保障支出的增速和財(cái)政支出增速相比還偏慢。未來需要大力加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入，完善和提升社會(huì)保障水平。

“底層穩(wěn)則社會(huì)安”，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定要特別注意對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷和照顧，盡快建立和完善最低生活保障制度?？茖W(xué)合理的社會(huì)保障制度分層化發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立與完善的一個(gè)重要標(biāo)志。從理論上講，社會(huì)保障是以滿足居民的基本生活需要為其出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)救助則以滿足居民的最低生活需要為出發(fā)點(diǎn)。最低生活保障是最低層次的社會(huì)保障，因而被稱為社會(huì)的“最后一道防線”。目前中國的貧富兩極分化日趨嚴(yán)重，特別是貧困人口的增多需要通過社會(huì)救助滿足社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活需求?，F(xiàn)階段要進(jìn)一步完善農(nóng)村和城市最低生活保障制度，為低收入家庭提供基本的生活保障，根據(jù)他們不同的需求提供社會(huì)保障和公共服務(wù)。因而，應(yīng)從有利于社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的目的出發(fā)，完善最低生活保障制度，保障社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困人口的最低生活水平，從而使社會(huì)每個(gè)成員都能分享到社會(huì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展。

第三，提升社會(huì)保障“柔性維穩(wěn)”的制度效力，構(gòu)建整體性的社會(huì)保障管理體系。我國社會(huì)保障管理體制中存在的問題主要表現(xiàn)在兩方面，首先，社會(huì)保障事業(yè)分別由不同的政府部門負(fù)責(zé)管理：人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理全國的社會(huì)保險(xiǎn)工作；民政部牽頭主管社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、民政福利等社會(huì)保障項(xiàng)目；財(cái)政部負(fù)責(zé)編制中央社會(huì)保障預(yù)算草案，管理中央財(cái)政負(fù)責(zé)的救災(zāi)救濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的財(cái)務(wù)和資金，管理衛(wèi)生、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門的經(jīng)費(fèi)，對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督等。其次，具體社會(huì)保障項(xiàng)目也存在多頭管理的現(xiàn)象，如在養(yǎng)老保障這個(gè)問題上，國企職工歸人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)。因此缺乏一個(gè)從總體上制定社會(huì)保障戰(zhàn)略規(guī)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各職能部門工作的權(quán)威機(jī)構(gòu)，從而不利于相關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)，不利于社會(huì)保障體系的合理布局，進(jìn)而從根本上決定了社會(huì)保障監(jiān)督體制的松散無力。①金海和：《社會(huì)保障制度中的政府責(zé)任研究——基于理論和中國實(shí)踐的思考》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2009年版，第41頁。

可見，我國目前的社會(huì)保障管理體系還比較分散，存在政出多門、多頭管理、溝通不暢、協(xié)調(diào)困難、責(zé)任流失等現(xiàn)象，從而影響社會(huì)保障的制度效力。改革方向是在整體性治理思想的指導(dǎo)下，對(duì)我國現(xiàn)有的社會(huì)保障管理體系進(jìn)行重構(gòu)，可將現(xiàn)有的人力資源與社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部等涉及社會(huì)保障的部門和職責(zé)組合起來，成立新的社會(huì)保障部，專司社會(huì)保障職能。整體性治理的改革既契合了近年來我國政府大部門體制改革的大方向，同時(shí)也符合專業(yè)化管理的需要，將社會(huì)保障的管理職能集中整合有利于提高管理效率。

在全球化時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，個(gè)體都是脆弱的，原子化的個(gè)體無法應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的保障問題，因此需要政府承擔(dān)這部分社會(huì)保障責(zé)任。對(duì)中國來說，改革進(jìn)入深水區(qū)之后，所面臨的貧富差距、城市貧困、老齡化社會(huì)和群體性事件頻發(fā)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成了巨大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的“剛性維穩(wěn)”邏輯和思路不足以有效應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，因此需要重新發(fā)現(xiàn)并重視社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能。通過樹立剛?cè)岵?jì)的維穩(wěn)理念，建立“人人共享”的包容性社會(huì)保障制度，加大社會(huì)保障的財(cái)政投入，完善“最后一道防線”的最低生活保障制度，提升社會(huì)保障柔性維穩(wěn)的制度效力，構(gòu)建整體性的社會(huì)保障管理體系來推動(dòng)社會(huì)保障發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的可持續(xù)健康發(fā)展。