張 昱 彭少峰

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237）

任何一項好的政策，沒有好的執(zhí)行者，都難以落到實處。無論是十八大報告明確提出“加強和改進干部教育培訓(xùn)，提高干部素質(zhì)和能力”，還是十八屆三中全會關(guān)于“完善干部教育培訓(xùn)和實踐鍛煉制度，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動改革能力”的論述，都表明，加強干部能力建設(shè)已經(jīng)成為新時期提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。在我國建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型政府、推進傳統(tǒng)民政向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)型升級之際，更需要加快推動民政干部能力的轉(zhuǎn)型升級，在加強民政干部能力建設(shè)中不斷提升民政效能。

本文旨在通過對上海市民政從業(yè)人員能力需求的實證研究，構(gòu)建一個細化、量化和契合于本土實踐的民政干部能力指標(biāo)體系。在宏觀層面，可以為有效把握民政工作規(guī)律與發(fā)展趨勢提供經(jīng)驗支持，為深化民政能力建設(shè)、優(yōu)化民政效能提供政策參考；在中觀層面，為各級民政單位的工作計劃制定、崗位設(shè)置以及人事考核提供科學(xué)的制度依據(jù)；在微觀層面，為科學(xué)評估民政干部的培訓(xùn)需求、有針對性設(shè)計民政干部的培訓(xùn)課程提供操作指南。

一、文獻回顧

1973年，社會心理學(xué)家戴維·麥克利蘭（David C.McClelland）首次提出了“能力”（competency，或譯“勝任力”）的概念，指“個人所具有的對工作績效有顯著貢獻的一系列特質(zhì)①McClelland，D.C.（19－3）.Testing for competence rather than for“intelligence”.American psychologist，28（1），1.陳芳：《省級政府科級公務(wù)員能力建設(shè)實證分析——以湖北省為例》，《中國人力資源開發(fā)》2009年第10期，第95-99頁?！?，這極大地推動了西方政府公務(wù)人員能力素質(zhì)的研究熱潮及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)框架的制定和出臺。1991年，美國制定了聯(lián)邦政府公務(wù)人員能力標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一框架，包括九項基本通用能力和十三項初級、中級、高級公務(wù)員特殊能力。②趙勇：《美國公務(wù)員隊伍能力建設(shè)初探》，《行政與法》2003年第4期，第55-58頁。英國政府制定的公務(wù)人員能力框架則包含九項核心能力：領(lǐng)導(dǎo)能力、戰(zhàn)略思考與規(guī)劃能力、工作執(zhí)行能力、人力資源管理能力、溝通能力、財務(wù)與資源管理能力、才智能力、創(chuàng)造與判斷能力、業(yè)務(wù)能力。③李軍鵬：《英國的公務(wù)員培訓(xùn)》，《學(xué)習(xí)時報》2004年2月6日。澳大利亞政府制定的公務(wù)人員能力標(biāo)準(zhǔn)體系則包含七項高級服務(wù)能力以及五項高級行政能力。④王強：《中外公務(wù)員能力建設(shè)中勝任特征模型比較》，《中國人力資源開發(fā)》2005年第12期，第52-56頁。從西方經(jīng)驗來看，在對政府公務(wù)員能力素質(zhì)要求較為全面系統(tǒng)的同時，也對不同層級人員制定了不同層次的能力要求，兼顧普遍性和特殊性，對行政能力和服務(wù)能力進行了區(qū)分，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的價值理念。

2003年11月，人事部印發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》（國人部發(fā)[2003]48號）提出了公務(wù)員能力建設(shè)的九項基本內(nèi)容。但由于通用標(biāo)準(zhǔn)的抽象性和缺乏操作性，難以發(fā)揮對公務(wù)員能力建設(shè)的具體指導(dǎo)作用，同時，也缺乏理論依據(jù)和實證支撐。國內(nèi)對于公務(wù)人員能力素質(zhì)的相關(guān)研究起步較晚。正如李靜和李雪梅的研究顯示，決定不同崗位公務(wù)員工作績效的能力結(jié)構(gòu)是不同的⑤李靜、李雪梅：《公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的實證研究》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》200－ 年第 2 期，第 －－-80 頁。，有必要構(gòu)建出基于不同工作領(lǐng)域與工作性質(zhì)差異的公務(wù)人員的專用能力標(biāo)準(zhǔn)框架。宋斌和郝翔也持同樣觀點，認為在以標(biāo)準(zhǔn)框架為參考依據(jù)、體現(xiàn)通用能力要求的同時，要根據(jù)不同職務(wù)公務(wù)員的特點制定細化標(biāo)準(zhǔn)，并在實踐中不斷完善公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)。⑥宋斌、郝翔：《公務(wù)員培訓(xùn)鏈模型與能力建設(shè)初探》，《中國行政管理》2008年第11期，第106-109頁。

上海市和深圳市是國內(nèi)最早委托學(xué)者開展公務(wù)員能力研究的地區(qū)。上海市依據(jù)三個層次（基層行政人員、中層行政人員、高層行政人員）構(gòu)建了三級指標(biāo)公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系：一級指標(biāo)包括思考能力、行動能力、管理能力、工作態(tài)度；二、三級能力指標(biāo)根據(jù)不同層次人員設(shè)定具體的能力指標(biāo)與要素指標(biāo)。⑦課題組：《上海市國家公務(wù)員能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)研究》，《公共行政與人力資源》2004年第2期，第25-31頁。深圳市課題組在國家通用標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，補充了國際慣例認識、外語及跨文化溝通、信息處理三項通用能力標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)公務(wù)員職務(wù)級別（科級、處級、局級）分別設(shè)置了專項能力標(biāo)準(zhǔn)。⑧課題組：《深圳市公務(wù)員能力建設(shè)問題研究》，深圳海天出版社2005年，第 4－-56頁。

此后，許多學(xué)者也從不同職務(wù)級別層面，建構(gòu)了公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的分級指標(biāo)框架。李和中與裘錚按照領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（科級、處級）和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類）劃分方式，構(gòu)建了四類公務(wù)人員能力指標(biāo)體系，包含基本能力、組織能力、執(zhí)行能力、管理能力、預(yù)測能力（僅限處級領(lǐng)導(dǎo)）五大項，不同類別人員的能力指標(biāo)權(quán)重分配有所不同。⑨李和中、裘錚：《公務(wù)員能力素質(zhì)建設(shè)的制度選擇——以武漢市公務(wù)員能力素質(zhì)建設(shè)為例》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》200－第2期，第149-156頁。戚翠蓮和陳芳針對科級公務(wù)員構(gòu)建了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，前者提出了包括基本能力和任職能力的兩級能力框架⑩戚翠蓮：《略論國家公務(wù)員能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的建立》，《重慶行政》2003年第2期，第39-40頁。，而后者提出的是包含基本能力、政治與行政能力、管理能力的三級能力框架。①McClelland，D.C.（19－3）.Testing for competence rather than for“intelligence”.American psychologist，28（1），1.陳芳：《省級政府科級公務(wù)員能力建設(shè)實證分析——以湖北省為例》，《中國人力資源開發(fā)》2009年第10期，第95-99頁。

還有一些學(xué)者從特定理論視角出發(fā)，形成了基于特定價值理念的公務(wù)員能力模型。如祁光華和閆虹基于“六西格瑪”理念——強調(diào)公共行政流程改進、政府績效提高以及政府回應(yīng)能力增強的理念，構(gòu)建了基層、中層、高層的三級公務(wù)員能力架構(gòu)。①祁光華、閆虹：《六西格瑪：運用于政府部門及公務(wù)員能力架構(gòu)》，《探索》200－年第 6期，第64-68頁。 李春杰：《新時期民政干部做群眾工作應(yīng)具備四種能力》，《中國民政》2011年第12期，第49頁。此后，祁光華在此基礎(chǔ)上又進一步構(gòu)建了基于“政府回應(yīng)”理念的三層（基層、中層、高層）公務(wù)員能力模型。②祁光華：《基于政府回應(yīng)的公務(wù)員能力模型》，《中國行政管理》2008年第5期，第115-118頁。 李學(xué)舉：《切實提高民政干部領(lǐng)導(dǎo)能力》，《中國民政》2004年第11期，第4-－頁。梅繼霞③梅繼霞：《基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建——以湖北省為例》，《中國人力資源開發(fā)》2013年第3期，第38-48頁。 葉龍、劉嵐：《國家部委公務(wù)員勝任素質(zhì)模型構(gòu)建方法研究》，《中國行政管理》2008年第－期，第116-119頁；梅繼霞：《基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建——以湖北省為例》，《中國人力資源開發(fā)》2013年第3期，第38-43頁；趙耀：《對中央國家機關(guān)人事干部勝任力的實證分析》，《人口與經(jīng)濟》2005年第6期，第44-49頁。、陳芳和魯萌④陳芳、魯萌：《“能力席位”視角下公務(wù)員績效考核三級指標(biāo)體系研究——以湖北省省直機關(guān)公務(wù)員為例》，《中國行政管理》2013年第 11期，第 －1-－4頁。等通過湖北省的實證研究，構(gòu)建了基于勝任力理論的公務(wù)員能力指標(biāo)體系。也有學(xué)者從對國外理論和經(jīng)驗研究中推論出了對當(dāng)代中國的啟示，如唐亞林和魯迎春基于對英國公務(wù)員的勝任力框架研究后指出，堅持“能力本位”理念、建立有效的培訓(xùn)激勵機制、強化政府與高校合作培訓(xùn)，是推進我國公務(wù)員能力建設(shè)的可能路徑。⑤唐亞林、魯迎春：《基于PSG勝任力框架的英國公務(wù)員能力建設(shè)推進戰(zhàn)略及其啟示》，《中國行政管理》2011年第11期，第91-95頁。張超和亓利也指出，要引入能力管理理念，做好職位分析等基礎(chǔ)性工作，運用科學(xué)的能力標(biāo)準(zhǔn)體系開發(fā)方法，分步驟逐步擴大能力標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)用范圍。⑥張超、亓利：《公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的思考》，《學(xué)術(shù)交流》2008年第12期，第88-91頁。

對特定部門或崗位的公務(wù)員能力的相關(guān)研究明顯較少。明亮和胡家琪對農(nóng)業(yè)干部的能力需求進行了調(diào)查分析⑦明亮、胡家琪：《農(nóng)業(yè)干部培訓(xùn)需求分析》，《繼續(xù)教育研究》2011年第12期，第38-41頁。，肖東海對財政干部能力需求進行了實證研究⑧肖東海：《財政干部培訓(xùn)需求分析及對策——以廣西、福建兩省區(qū)為例》，《經(jīng)濟研究參考》2012年53期，第41-49頁。，而洪向華在國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，補充了人力資源和社會保障系統(tǒng)公務(wù)員需要的九項特殊能力：戰(zhàn)略思維、責(zé)任感、服務(wù)能力、信息化、政策知識、服務(wù)態(tài)度、人際關(guān)系、工作適應(yīng)性、壓力處理。⑨洪向華：《人力資源和社會保障系統(tǒng)公務(wù)員能力建設(shè)的問題及對策思考》，《中國行政管理》2012年10期，第119-120頁。

具體到民政人員能力建設(shè)方面，不僅鮮有研究，而且缺少理論基礎(chǔ)和實證數(shù)據(jù)支撐。馮詩貴和羅傳仁指出，明辨是非能力、依法行政能力、為民辦事能力、開拓創(chuàng)新能力、組織協(xié)調(diào)能力是民政干部參與和諧社會建設(shè)不可或缺的能力素質(zhì)要求。⑩馮詩貴、羅傳仁：《應(yīng)提高民政干部參與構(gòu)建和諧社會的能力》，《中國民政》2005年第10期，第4－頁。李春杰認為，新時期民政干部做群眾工作應(yīng)具備四種能力：一是洞察群眾需求的能力；二是理解群眾行為的能力；三是化解群眾矛盾的能力；四是應(yīng)對群眾公共危機的能力。①時任民政部部長李學(xué)舉同志曾提出，要從加強開拓創(chuàng)新能力、依法行政能力、協(xié)調(diào)配合能力、干部帶隊伍能力、做群眾工作能力五個方面著手，切實提高民政干部的領(lǐng)導(dǎo)能力。②我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的文獻從不同角度、不同層面提出了民政干部能力素質(zhì)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但有一個共性特征：即認同“與群眾打交道、為群眾服務(wù)的能力”是民政干部極為重要甚至是必備的能力素質(zhì)。既有文獻雖然發(fā)現(xiàn)了這一管理主義視野下的弊端和不足，并提出了一些有益的方向性建議，但由于對相關(guān)能力標(biāo)準(zhǔn)框架的構(gòu)建缺乏系統(tǒng)的實證分析及理論支撐，因而難以有效指導(dǎo)民政干部能力建設(shè)的實際工作。

二、研究方法與資料來源

（一）研究方法

本文在借鑒相關(guān)研究③梅繼霞：《基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建——以湖北省為例》，《中國人力資源開發(fā)》2013年第3期，第38-48頁。 葉龍、劉嵐：《國家部委公務(wù)員勝任素質(zhì)模型構(gòu)建方法研究》，《中國行政管理》2008年第－期，第116-119頁；梅繼霞：《基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建——以湖北省為例》，《中國人力資源開發(fā)》2013年第3期，第38-43頁；趙耀：《對中央國家機關(guān)人事干部勝任力的實證分析》，《人口與經(jīng)濟》2005年第6期，第44-49頁。的基礎(chǔ)上，采用了文獻法、主題專家會議法、評分法、層次分析法和德爾菲法，將民政干部能力指標(biāo)體系構(gòu)建分為輸入、篩選、排序及量化四個步驟（參見圖1）。

圖1 民政干部能力指標(biāo)體系的構(gòu)建流程

第一，能力指標(biāo)的輸入。我們沿用了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》（國人部發(fā)[2003]48號）中提出的九項公務(wù)員通用能力指標(biāo)（政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力），再加上從國內(nèi)外關(guān)于公務(wù)人員能力和民政人員能力的文獻中篩選出的71項能力指標(biāo)，共計80項待選的能力指標(biāo)。

第二，能力指標(biāo)的篩選。我們通過主題專家會議法，將涵義相近或獨立性不強的指標(biāo)項進行合并及整理，排除掉部分明顯不匹配于民政工作能力的指標(biāo)。由此，形成了待測量、排序的民政系統(tǒng)干部能力指標(biāo)表，包含4項一級指標(biāo)和44項二級指標(biāo)（參見表1）。

第三，能力指標(biāo)的排序。我們采用由調(diào)查對象對指標(biāo)重要程度進行10分制評分的方法，0分是“很不重要”，2.5分是“不重要”，5分是“一般”，7.5分是“比較重要”，10分為“很重要”?；趩柧碚{(diào)查獲得的指標(biāo)得分均值與標(biāo)準(zhǔn)差，對各項指標(biāo)進行比較，得分均值越高說明該指標(biāo)的認同情況越好、重要性程度越高。由于平均值相同的兩項指標(biāo)之間的重要性分布不一定相同，標(biāo)準(zhǔn)差的值越大表明對指標(biāo)重要性的判定就越分散、意見越不一致，因而在得分相同情況下，標(biāo)準(zhǔn)差較小的指標(biāo)排序靠前。最后，剔除掉平均分值小于7.5分的指標(biāo)，獲得待量化的民政干部能力指標(biāo)體系。

第四，能力指標(biāo)的量化。首先，采用層次分析法將民政干部能力指標(biāo)體系分為一級指標(biāo)和二級指標(biāo)兩個層次。然后，基于德爾菲法構(gòu)建判斷矩陣。要求專家小組成員對同一層次的指標(biāo)進行兩兩相比，構(gòu)成判斷矩陣，得出相對重要性程度。再對判斷矩陣的數(shù)據(jù)分別計算指標(biāo)權(quán)重并進行一致性檢驗，由此確定指標(biāo)體系的權(quán)重分配。

表1 民政干部能力指標(biāo)表（待測）

（二）資料來源

在本文資料獲取方面：通過文獻法，從《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》及國內(nèi)外相關(guān)文獻中提取了80項待篩選的能力指標(biāo)；評分法所用數(shù)據(jù)來源于2013年11-12月課題組的問卷調(diào)查①雖然并未采取隨機抽樣，但上海民政干部年度培訓(xùn)對象本身就是按照各區(qū)（縣）人數(shù)比例、各職級人數(shù)比例所設(shè)，因而樣本具有較好的代表性。，調(diào)查對象為上海市所轄17個區(qū)（縣）民政系統(tǒng)中參加該年度干部培訓(xùn)的科處級（含副科、副處）民政人員，共計發(fā)放問卷284份，回收284份，其中有效問卷272份，有效率為95.8%；德爾菲法所用數(shù)據(jù)來自于專家小組的問卷信息反饋，包括4名高校相關(guān)領(lǐng)域的專家教授、2名民政系統(tǒng)專職培訓(xùn)師以及2名民政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部，共計發(fā)放問卷8份，回收有效問卷8份。

三、研究結(jié)果

（一）樣本基本情況

如表2顯示，調(diào)查樣本從性別上來看，女性較多（58.8%）；從年齡上來看，30歲以上的人占主體（89%）；從學(xué)歷來看，大部分人受過高等教育，學(xué)歷層次較高（85.3%）；職務(wù)級別則以科級為主（71.4%）。

（二）能力指標(biāo)體系及權(quán)重分配

經(jīng)過編碼、錄入、整理后，使用SPSS16.0對相關(guān)數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析，在此基礎(chǔ)上對指標(biāo)進行排序，獲得民政干部各項能力指標(biāo)的重要性得分（參見表3）。

根據(jù)能力指標(biāo)的重要性得分序列表，我們剔除掉得分較低（小于7.5分）的能力指標(biāo)。在工作執(zhí)行能力中，刪去“領(lǐng)會與貫徹上級指令能力”、“社會調(diào)查與信息統(tǒng)計能力”、“辦公自動化技術(shù)能力”、“公文寫作能力”三項指標(biāo)；在組織領(lǐng)導(dǎo)能力中，刪去“任務(wù)安排與權(quán)責(zé)分配能力”、“組織文化塑造能力”、“談判與協(xié)商能力”、“計劃與統(tǒng)籌能力”、“資源整合與跨部門協(xié)調(diào)能力”、“制度建設(shè)能力”、“業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力”、“形勢分析與預(yù)測能力”、“對外展示與宣傳能力”、“應(yīng)對媒體能力”、“公開發(fā)言與演講能力”、“國際交流能力”十二項指標(biāo)；在監(jiān)督管理能力中，刪去“技術(shù)監(jiān)管能力”、“人事管理能力”、“內(nèi)部沖突管理與調(diào)適能力”三項指標(biāo)；基本能力指標(biāo)則全部保留。

表2 調(diào)查對象的基本情況

再通過對8位專家關(guān)于指標(biāo)權(quán)重判斷的數(shù)據(jù)進行一致性檢驗和計算指標(biāo)權(quán)重，確定一二級能力指標(biāo)的權(quán)重，由此，形成包含4項一級指標(biāo)和25項二級指標(biāo)的民政干部能力指標(biāo)體系及權(quán)重分配（參見表4）。

綜上所述，本文以上海市為例，運用系統(tǒng)的模式與方法，測算出了民政干部能力的重要性序列，并構(gòu)建了細化和量化的能力指標(biāo)體系。由于上海長期扮演著我國經(jīng)濟社會改革與發(fā)展的引領(lǐng)角色，也是治理創(chuàng)新與民生建設(shè)探索的前沿陣地，故本文研究結(jié)果及發(fā)現(xiàn)在一定程度上具有普適性和指引性。

表3 民政干部能力指標(biāo)的重要性得分表

四、結(jié)論及討論

本研究發(fā)現(xiàn)，面向基層弱勢群體、以保障和改善民生為目標(biāo)的“社會工作服務(wù)①近年來，“社會工作服務(wù)”已經(jīng)開始引起民政部門的重視，并通過出臺相應(yīng)的政策文本，明確了以“政府購買服務(wù)”為主的提供方式與發(fā)展機制，同時也規(guī)定了服務(wù)內(nèi)容與基本功能。如2012年11月民政部、財政部聯(lián)合制定的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確指出：“社會工作服務(wù)是社會工作專業(yè)人才運用專業(yè)方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源協(xié)調(diào)、社會功能修復(fù)和促進個人與環(huán)境適應(yīng)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)?！薄币呀?jīng)成為民政從業(yè)人員的核心能力需求。如表5所示，在民政干部最重要的十項能力中，除了公務(wù)員通用的基本能力指標(biāo)外，其余五項指標(biāo)中有三項（“矛盾調(diào)解與處理能力”、“與群眾溝通能力”及“社會工作能力①從廣義上說，“社會工作能力”包含“矛盾調(diào)解與處理能力”和“與群眾溝通能力”這兩項指標(biāo)的主要內(nèi)容。但為了考察“社會工作能力”在民政工作實踐中的重要性，在研究設(shè)計中特別設(shè)立該項指標(biāo)。因而，實證數(shù)據(jù)不影響本文結(jié)論的得出。”）直接指向社會工作及其核心服務(wù)內(nèi)容，平均分值高達9.14。

表4 民政干部能力指標(biāo)體系及權(quán)重分配

表5 民政人員最重要的十項能力

本文認為，上表較為真實地反映了民政人員的工作能力需求。這不僅是因為研究自身的科學(xué)性，還因為當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展帶來的現(xiàn)實問題也較好地印證了這一需求。廉政問題、社會矛盾處理問題等早已成為政府部門及公職人員疲于應(yīng)對、難以應(yīng)對、必須應(yīng)對的重要問題，而在這些方面，我們以前所積累的知識、技術(shù)和方法則相對滯后及缺失。

同時，我們從這些需求中也看到了民政工作對干部能力提出的現(xiàn)實要求。從人類歷史的實踐進程來看，人們在經(jīng)濟生活水平日益提高的同時，必然期望得到更高層次、更多元化的社會福利與社會服務(wù)；那些在社會經(jīng)濟上處于弱勢地位的群體，其生存、發(fā)展需求尤為需要得到傾斜性關(guān)照與制度化保障；社會的日益分化及流動化，要求有關(guān)部門采用更加柔性的治理策略與治理技術(shù)來預(yù)防、疏導(dǎo)和解決各種社會矛盾。要實現(xiàn)這些目標(biāo)，政府部門尤其是民政部門及其公職人員必須具備現(xiàn)代化的治理能力，才有可能在提供社會服務(wù)、增進社會福祉、解決社會沖突中不斷加強社會整合。

民生決定民心，當(dāng)代中國在轉(zhuǎn)型時期的重大使命就是在著力保障和改善民生中加強社會建設(shè)，不斷增進人民的福祉，而民政工作也迫切需要在轉(zhuǎn)型升級中邁向以民生服務(wù)為本的“現(xiàn)代大民政②“現(xiàn)代大民政”的相關(guān)論述參見王小章：《社會轉(zhuǎn)型與民政轉(zhuǎn)型：走向“現(xiàn)代大民政”》，《浙江學(xué)刊》2013年第6期，第45-49頁；鄭杭生：《“大民政”的理論和實踐與“中國經(jīng)驗”的成長：夯實中國特色世界城市基礎(chǔ)的“北京經(jīng)驗”》，中國社會出版社2011年版，第13-18頁?！?。在我國傳統(tǒng)民政工作中，強調(diào)更多的是“管理社會”的職責(zé)與功能，而“服務(wù)社會”的職責(zé)和功能遭到弱化甚至是忽視。這種頂層理念的偏差，進而導(dǎo)致民政制度建設(shè)滯后于社會結(jié)構(gòu)變遷，民政干部的服務(wù)意識、服務(wù)能力難以滿足基層群眾的社會服務(wù)需求?；谶@樣的理論判斷，我們認為面向基層弱勢群體、以保障和改善民生為目標(biāo)的社會工作服務(wù)，不僅是民政人員的核心能力需求，也是亟待加以強化、更契合于現(xiàn)代民政實踐的發(fā)展取向。

由此，本文建議：第一，深化邁向社會工作服務(wù)的民政干部能力建設(shè)。以社會工作服務(wù)為核心內(nèi)容，凸顯民政特色，同時輔以相應(yīng)的拓展性內(nèi)容，構(gòu)建以需求為本的、系統(tǒng)性的民政人員能力培訓(xùn)體系，在社會工作助人理念與專業(yè)方法的推廣普及中不斷提升社會服務(wù)效果及民政工作效能。第二，促進民政工作與社會工作的互融性發(fā)展及制度性協(xié)同。深刻認識民政部門是社會工作服務(wù)及發(fā)展中的“基礎(chǔ)性單元①“單元”指整體中自成系統(tǒng)的獨立單位。我國專業(yè)社會工作的服務(wù)領(lǐng)域廣泛涉及多個系統(tǒng)和部門的工作職能，這從國家對社會工作人才的定位中就能夠反映出來。如2012年4月頒布的《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》中明確規(guī)定“社會工作專業(yè)人才是……在社會福利、社會救助、扶貧濟困、慈善事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、殘障康復(fù)、教育輔導(dǎo)、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預(yù)防、禁毒戒毒、矯治幫扶、人口計生、應(yīng)急處置、群眾文化等領(lǐng)域直接提供社會服務(wù)的專門人員?！庇纱耍纬闪松鐣ぷ髟诿裾?、司法、教育、衛(wèi)生等多個系統(tǒng)中發(fā)展的碎片化格局。無論是從國際發(fā)展經(jīng)驗還是本土福利需求來看，確立民政系統(tǒng)作為社會工作的“基礎(chǔ)性單元”并發(fā)揮引領(lǐng)性作用，顯然具有必要性和重要性。”，確立民政人員是社會工作人才隊伍中的主體力量，發(fā)揮民政工作在推進本土社會工作制度化、職業(yè)化②具體論述參見李迎生：《我國社會工作職業(yè)化的推進策略》，《社會科學(xué)研究》2008年第5期，第109-114頁。進程中的整合功能，從而深化政府、社會及社會工作群體對社會工作的實質(zhì)認同、走向全社會的“整體性承認③王思斌：《走向承認：中國專業(yè)社會工作的發(fā)展方向》，《河北學(xué)刊》2013年11期，第108-113頁?！薄Ｖ挥腥绱?，我們才能在面對現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型引致的公共服務(wù)新需求、政社關(guān)系新變化之際，真正堅持“以人為本、執(zhí)政為民”的民政理念，真正實現(xiàn)“在保障和改善民生中加強社會建設(shè)”的莊嚴(yán)承諾。