朱偉彬

摘 要：近年來，我國頻繁發(fā)生個人金融信息泄露、販賣事件，嚴重侵犯金融消費者的合法權益，加強個人金融信息保護已成為迫切需要解決的問題。本文通過研究美國、歐盟個人金融信息保護制度，指出我國個人金融信息保護面臨法律制度不健全、監(jiān)管職責不清晰、工作機制不完善等問題，并從明確個人金融信息保護的立法理念、賦予個人金融信息主體權利、明確監(jiān)管部門及職權、完善救濟途徑等方面對我國加強個人金融信息保護提出建議。

關鍵詞：個人金融信息；金融消費權益保護；金融消費者

2012年中央電視臺“3.15”晚會曝光了多家商業(yè)銀行員工向不法分子出售客戶個人金融信息，犯罪分子利用這些個人信息篩選編排出最有可能的六位數(shù)密碼，從而盜取銀行客戶銀行卡內(nèi)資金，導致大量客戶總計3000余萬元存款被盜的事件。這一事件是近年來發(fā)生的最嚴重的個人金融信息泄密事件，再次給我國個人金融信息保護工作敲響警鐘。隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，個人金融信息所隱含的經(jīng)濟價值被激發(fā)，具有較大的商業(yè)市場價值。在經(jīng)濟利益的驅使下，少數(shù)商業(yè)機構采取各種不正當方式獲取并使用他人金融信息，侵害了金融消費者的隱私權利，造成金融消費者的資金損失，給國家金融穩(wěn)定帶來巨大的隱患。因此，從法律層面加強對個人金融信息的保護，對維護個人權益、保證個人信息安全、維護個人權益和金融穩(wěn)定具有重要意義。

一、個人金融信息保護概述

（一）個人金融信息的內(nèi)涵與外延概念

對個人金融信息的界定，目前我國尚未作出明確的法律定義，理論界和實務界從不同的角度對個人金融信息進行不同的界定。中國人民銀行在《關于銀行業(yè)金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》（銀發(fā)〔2011〕17號）中從信息來源的角度對個人金融信息進行狹義的定義。1但1890年，美國的兩位法學家布蘭蒂斯和沃倫在哈佛大學《法學評論》上發(fā)表了一篇題為《論隱私權》的文章，首次提出“隱私權”的概念，在之后的一百年多年時間里，各國紛紛立法承認和保護個人的隱私權。

通常認為，隱私權是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、收集、利用和公開的一種人格權，而且權利主體對他人在何種程度上可以介入自己的私生活，對自己是否向他人公開隱私以及公開的范圍和程度等具有決定權。根據(jù)隱私權理論，隱私權的特征有三方面：一是隱私權的主體是自然人；二是隱私權的客體包括個人活動、個人信息等；三是隱私權的保護范圍受公共利益的限制。個人金融信息具備隱私權的三項特征，在本質上具有人格利益和財產(chǎn)利益，因此我們認為個人金融信息應該作為隱私權的保護內(nèi)容。

在美國，“個人金融信息”叫作“financial privacy”，翻譯成中文是“金融隱私權”，美國關于個人金融信息保護的法律制度也將個人金融信息表述為“financial privacy”。由此可見，在美國個人金融信息是隱私權的一種。把個人金融信息納入隱私權的內(nèi)容有兩方面好處：一是豐富隱私權的內(nèi)容；二是由于人們對隱私權比較敏感，把個人金融信息納入隱私權的范疇可以提高人們對個人金融信息的重視程度，提高個人金融信息的保護力度。

從廣義上來講，個人金融信息不僅包括銀行業(yè)機構掌握的信息，而且還包括證券與期貨業(yè)機構、保險與保險中介機構等金融機構掌握的信息。因此，本文認為，個人金融信息是指銀行業(yè)機構、證券業(yè)機構和保險業(yè)機構等金融機構在開展業(yè)務活動中獲取、加工和保存的金融消費者的個人金融信息。包括：個人身份信息、個人財產(chǎn)信息、個人賬戶信息、個人信用信息、個人金融交易信息、衍生信息及其他個人信息。

（二）個人金融信息保護的必要性

1、保護個人金融信息是保護人格尊嚴的具體體現(xiàn)。個人金融信息保護法律制度的根本價值，是維護主體在信息社會中的人格尊嚴。個人金融信息具有人格權利益和財產(chǎn)權利益，一旦發(fā)生個人金融信息侵權事件，不僅可能導致信息主體財產(chǎn)損失，更直接侵犯信息主體的人格權利。國際社會理論界和立法界已基本達成共識，確保本人對個人信息的自主支配與利用，就是對其人格尊嚴的保護。

2、保護個人金融信息是保護金融消費者權益的必然要求。2008年爆發(fā)的國際金融危機表明：金融消費者的合法權益受損，將傷害金融機構自身的發(fā)展，危及金融穩(wěn)定。加強金融消費權益保護與宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管已成為國際金融監(jiān)管改革的三條主線。黨中央、國務院高度重視金融消費權益保護工作，國務院批準的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》明確我國“十二五”期間將加強金融消費者權益保護。

3、保護個人金融信息是維護金融穩(wěn)定的重要方面。個人金融信息頻繁泄露最重要的原因是，其本身具有一定的經(jīng)濟價值，往往是金融機構工作人員通過非法出售向外提供的。大量的個人金融信息泄露或被非法利用，金融機構不僅要承擔金融消費者的損失，還可能引發(fā)自身的經(jīng)營風險。更為重要的是，如果不遏制非法轉讓個人金融信息的現(xiàn)象，將導致個人金融信息保護處于無序、混亂的狀態(tài)，將會失去客戶對金融機構的信任，產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，危及金融穩(wěn)定。個人金融信息的泄漏將造成金融系統(tǒng)的混亂，破壞金融系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性，給國家金融穩(wěn)定帶來巨大的隱患。

二、國外個人金融信息保護制度比較

（一）美國和歐盟個人金融信息保護的法律制度比較

1、美國個人金融信息保護法律制度。美國對個人金融信息保護采取分散的立法模式。自從1961年的彼特森案確立銀行保密義務以來，美國陸續(xù)出臺了許多單行法律法規(guī)對金融信息進行保護。1970年美國通過《銀行保密法》（The Currency And Foreign Reporting Act），這部法律承認銀行對客戶信息的保密義務，但又給予政府獲取這些信息的權力。由于給予政府的權力過大，因此飽受美國民眾的詬病。在反對聲中，美國國會于1978年制定了《金融隱私權法》（Right To Financial Privacy Act）。這部法律旨在保護金融消費者的隱私權，限制政府獲取個人金融信息的權力。在這期間，美國在1974年制定了《隱私權法》（The Privacy Act），這是一部全面保護個人隱私權的專門立法，也是首次通過成文法的形式承認需要對個人金融方面的隱私和政府機構利用個人信息進行有效的平衡。其后，美國又于1976年頒布了《公平信用報告法》（Fair Credit Reporting Act），這部法律規(guī)定信用報告機構和利用機構的義務，要求它們確保提供信息的準確性，對消費者負有公開信息的義務。接下來，美國由于1999年制定了《金融服務現(xiàn)代法》（Gramm-Leach-Bliley Financial Services Modernization Act），這部法律關于隱私權的條款規(guī)定了對非公開的個人信息的保護。金融機構有尊重客戶隱私的義務，并保護客戶非公開個人信息的安全性和機密性。2000年6月，貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲蓄保險公司和儲蓄管理辦公室共同制定了《消費者財務隱私保密最終規(guī)則》（Privacy of Consumer Financial Information， Final Rule），它要求銀行、保險公司、投資公司和抵押公司等金融機構共同執(zhí)行。具體內(nèi)容包括該規(guī)則中受保護的主體、保護內(nèi)容、銀行應履行的義務、銀行的免責事由以及信息再用問題。

2、歐盟個人金融信息保護法律制度。歐盟作為一個區(qū)域性國際組織，建立了數(shù)據(jù)保護法律框架，把包括個人金融信息在內(nèi)的一切個人信息統(tǒng)稱為個人數(shù)據(jù)（Personal Data），通過統(tǒng)一的立法加以保護。歐洲議會和歐盟理事會出臺了《個人數(shù)據(jù)處理和自由流動保護指令》（Directive on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Personal Data and on the Free Movement of Such Data）（以下簡稱《數(shù)據(jù)保護指令》）、《與歐共體機構和組織的個人數(shù)據(jù)處理相關的個人保護以及關于此種數(shù)據(jù)自由流動的規(guī)章》、《電子通信領域個人數(shù)據(jù)處理和隱私保護的指令》、《個人數(shù)據(jù)自動化處理之個人保護公約》等一系列規(guī)定。歐盟各成員國根據(jù)歐盟指令和規(guī)章的精神，對個人數(shù)據(jù)保護進行了國內(nèi)立法。例如，英國于1998年制定了《數(shù)據(jù)保護法》，法國對《個人數(shù)據(jù)處理的個人保護法》進行修改，于2004年頒布了《數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)文件及個人自由法》，德國于2003年通過了《德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》，瑞典、西班牙、匈牙利等過也相繼制定了本國的個人數(shù)據(jù)保護法。

在上述法律中，發(fā)布時間最早、影響最深遠的是《數(shù)據(jù)保護指令》，它是目前關于個人信息保護最為嚴格和完整的一部法律，它確立的原則和內(nèi)容貫穿了以后的歐盟個人數(shù)據(jù)保護法律體系。

《數(shù)據(jù)保護指令》由歐洲議會和歐盟理事會于1995年10月共同發(fā)布，并于1998年10月正式生效。該指令的制定有兩個基本目的：一是允許數(shù)據(jù)在歐盟范圍內(nèi)自由流動，禁止成員國以保護數(shù)據(jù)為由阻礙數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部流通；二是在全歐盟范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護最低限度制度。該指令共有34條，分為7章，分別是總則、關于個人數(shù)據(jù)處理合法性的一般規(guī)則、司法救濟責任與制裁、向第三國傳輸個人數(shù)據(jù)規(guī)則、行為守則、監(jiān)管機構和涉及個人數(shù)據(jù)處理時的工作組、實施措施。

（二）歐美個人金融信息保護法律制度評述

美國和歐盟對個人金融信息保護的兩種做法分別代表了當今世界對個人信息保護的兩種立法模式，一種是統(tǒng)一的立法模式，一種是分散、單行的立法模式。通觀各國個人金融信息保護的立法實踐，我國可以參照歐盟的做法。理由在于以下幾方面：

第一，在立法模式上，歐盟選擇的是統(tǒng)一法典的立法模式，將包括個人金融信息在內(nèi)的一切個人信息的主要保護制度統(tǒng)一規(guī)定在一部法典內(nèi)，這種做法與我國偏向于大陸法系的立法傳統(tǒng)相一致，符合我國民眾的法律思維，便于法律的執(zhí)行；美國選擇的是分散的、單行的立法模式。這也是由美國的普通法傳統(tǒng)決定的，美國以判例法為主，在此之外再輔以單行條例作為立法補充，由于缺乏普通法傳統(tǒng)，美國的立法模式不適合于中國。

第二，在保護力度上，歐盟的《數(shù)據(jù)保護指令》是目前關于個人信息保護最為嚴格和完整的一部法律。它除了規(guī)定個人信息處理的一般原則，還規(guī)定了信息主體享有訪問權、決絕權、自主決定權、損害救濟權等權利，同時也賦予監(jiān)管機構調查權、干預權、出臺銷毀信息的禁令、警告、勸誡、移交司法部門和處罰等權力?？梢哉f，《數(shù)據(jù)保護指令》基本涵蓋了所有部門和所有類型的信息數(shù)據(jù)處理，是當今世界上第一個采用綜合方法保護隱私和個人信息數(shù)據(jù)的法律制度。而美國的立法是循序漸進的，呈現(xiàn)一種“查漏補缺”、“填補空白”的特點，而且美國立法講究的是個人信息保護和政府知情權之間的平衡，在個人金融信息保護力度上弱于歐洲的立法。

第三，在內(nèi)容體系上，歐盟的《數(shù)據(jù)保護指令》體系更加完整、內(nèi)容更加全面。該指令規(guī)定個人信息處理要遵循合法、終極、透明、合適、保密和安全、監(jiān)控六項原則。在主體權利上，賦予了個人享有信息處理權利，包括訪問權、拒絕權、自主決定權和損害救濟權。在向第三國傳輸數(shù)據(jù)時，只有當?shù)谌龂_保能夠提供充分的保護時，才能向第三國轉讓正在處理或轉讓后將要被處理的個人數(shù)據(jù)。在救濟方面，該指令規(guī)定，當個人遭受因非法數(shù)據(jù)操作或因一國法令的規(guī)定與指令要求不符合而帶來的損害時，成員國賦予受害方獲得因遭受損害而向數(shù)據(jù)控制方進行索賠的資格；除非數(shù)據(jù)控制方能證明自己沒有過錯，否則將承擔賠償責任。該指令還要求各成員國設立一個以上的公共機構負責指令的監(jiān)督實施，并賦予該機構調查權、干預權、出臺命令消除或銷毀數(shù)據(jù)的權力，警告、勸誡，或將情況告知國家議會或其他決策機構、提起訴訟等多項權力。

可以說，《數(shù)據(jù)保護指令》基本涵蓋了所有部門和所有類型的信息數(shù)據(jù)處理，是當今世界上第一個采用綜合方法保護隱私和個人信息數(shù)據(jù)的法律制度，規(guī)范了個人數(shù)據(jù)的有序流動，增強了對消費者的個人信息的保護。

三、我國個人金融信息保護立法及監(jiān)管現(xiàn)狀

目前我國并沒有專門的個人金融信息保護立法，有關的規(guī)定散見于一些法律條文中，見表1。我國早在2003年就開始起草《個人信息保護法》，2005年已完成起草。這是一部保護公民所有個人信息的法律，當然也包括個人金融信息。但截止目前這部法律還沒有正式出臺。我國個人金融信息保護立法的滯后，導致目前個人金融信息保護存在諸多問題。

（一）缺乏個人金融信息保護的專門法律法規(guī)

這樣的立法現(xiàn)狀存在以下問題：一是法律規(guī)定層次不一，體系不完整，協(xié)調性不強，部分內(nèi)容存在重復或者沖突，導致在法律適用上存在困難；二是有關個人金融信息保護的規(guī)定并不是為了保護個人金融信息而制定的，而是出于其他立法目的而制定的，如反洗錢，這種對個人金融信息的附帶性保護并不能產(chǎn)生良好的效果；三是原則性強，可操作性差，大部分條文只規(guī)定金融機構的保密義務，并沒有要求金融機構的操作規(guī)程、保密范圍、保密標準、責任后果、免責條款等，缺乏具體的實體內(nèi)容。

（二）個人金融信息監(jiān)管部門職責不清，執(zhí)法手段不足

目前對個人金融信息保護的基礎立法不到位，哪個機構擁有個人金融信息監(jiān)管職權尚未完全明確，“一行三會”等監(jiān)管部門在各自領域開展相關工作，但由于缺乏明確的職責范圍和協(xié)調機制，個人金融信息保護工作存在多頭監(jiān)管、監(jiān)管真空、效率低下的狀況。此外，由于缺乏基礎性立法的支持，各監(jiān)管部門行使監(jiān)管、檢查和處罰的法律依據(jù)不充分。法律僅對金融機構泄露個人金融信息的行為規(guī)定了罰則，如《反洗錢法》第32條規(guī)定對金融機構違反保密規(guī)定，泄露有關信息的行為予以處罰；《商業(yè)銀行法》第72條規(guī)定對商業(yè)銀行非法查詢、凍結、劃扣存款的行為予以處罰；《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行規(guī)定》對征信服務中心、商業(yè)銀行違反規(guī)定，泄露個人信用信息制定了相應的處罰措施。這些規(guī)定都沒有明確哪一個部門擁有處罰權，對處罰的標準也沒有明確規(guī)定。而且也只是對非法泄露行為進行處罰，沒有對非法收集、保存、使用的行為進行規(guī)制。

（三）對侵害個人金融信息行為的追究和打擊力度不夠

《刑法》雖然規(guī)定了相關罪名，但對于一般性的違法侵犯個人金融信息權益的案件無法適用，實際工作中對泄露個人金融信息的行為立案、判刑的先例也極少。在行政法上，對違法侵犯個人金融信息權益的機構和主要責任人缺乏明確的行政責任和行政處罰規(guī)定。在進行民事責任追究上，往往依據(jù)侵權行為法的有關規(guī)定處理，在計算受害者損失時缺乏科學的標準，沒有懲罰性賠償，金融機構侵權帶來的收益遠大于成本，不能起到遏制的作用。

四、加強我國個人金融信息保護的建議

從目前來講，加強我國個人金融信息保護立法工作可以從兩方面來完善：一是盡快出臺《個人信息保護法》，在該法中設專門章節(jié)規(guī)定個人金融信息保護；二是推動制定《個人金融信息保護辦法（條例）》。但無論采取哪種方式，規(guī)范個人金融信息保護必須明確以下問題，即個人金融信息保護的立法理念或原則，賦予個人金融信息主體的權利，監(jiān)管部門及其職權，以及相關的救濟措施。

（一）立法理念

1、保護金融消費者的合法權益。保護個人金融信息，維護金融消費者的合法權益，是金融業(yè)發(fā)展的必經(jīng)階段，也是促進金融業(yè)改善自身經(jīng)營狀況，維護金融穩(wěn)定的要求。由于金融機構掌握金融消費者大量的個人金融信息，且兩者處于不對等的地位，如果國家不出面規(guī)范金融機構的行為，那么金融機構很可能會非法使用自身掌握的信息，侵害金融消費者的利益。因此，在立法理念的確定上，必須強化對金融消費者權益的保護。在制度設計上，通過賦予金融消費者相關權利、要求金融機構建立相關的內(nèi)控制度和信息保密措施、強化監(jiān)管機構職能等方式落實保護金融消費者權益的理念。

2、維護個人金融信息保護與社會公共利益的平衡。保護個人金融信息有時會與維護社會公共利益相矛盾，過分強調個人金融信息的保護有可能導致社會公共利益的損失。在明確界定個人金融信息保護的同時，需要明確規(guī)定執(zhí)法、司法等有權部門查詢和調取個人金融信息的法定程序，平衡好個人金融信息保護與社會公共利益之間的關系。

（二）構建我國個人金融信息保護制度的具體建議

1、明確個人金融信息主體享有的權利。在個人金融信息保護的立法構建中，首先應當明確的是信息主體的權利，從另一方面來講，這也是金融機構的義務。參照歐盟的立法規(guī)定，個人金融信息主體至少應享受以下權利：決定本人信息是否被金融機構收集、處理、使用的權利；查詢本人在金融機構的金融信息處理情況及要求其修改、刪除的權利；信息主體在遭受損害時的損害賠償權。

2、健全金融機構個人金融信息保護機制。金融機構應當合法地收集和處理個人金融信息，并應當告知當事人有關信息處理的情況；金融機構應當采取相應技術手段和組織措施確保信息處理的保密性和安全性，并接受監(jiān)管機構對信息處理的監(jiān)控；金融機構對其持有的個人金融信息負有保密義務，在未經(jīng)個人同意前不得公開其本人的金融信息。與此同時，出于對國家利益、社會公共利益等因素的考慮，也應當明確金融機構免除保密義務的具體情形，如：法律明確規(guī)定免除的、客戶授權同意的、為了打擊犯罪等公共利益等。

此外，在金融國際化的今天，個人金融信息在跨國金融集團內(nèi)部甚至外部之間傳輸、流動已成為不可避免的趨勢，必須加強管理。一方面要與有關國家和地區(qū)簽訂雙邊或多邊協(xié)定，對締約國的境內(nèi)個人金融信息向境外流動做出約定；另一方面要建立對境內(nèi)跨國金融集團及其分支機構對外輸送個人金融信息的法律審查機制，防止其違法向境外機構傳輸個人金融信息。

3、明確監(jiān)管部門和監(jiān)管職責。在我國，金融消費權益保護作為金融監(jiān)管部門的新職責，目前“一行三會”及其分支機構已經(jīng)搭建起金融消費權益保護的工作機構，相關工作有序推進。個人金融信息保護作為金融消費權益保護的重要內(nèi)容，應作為金融消費權益保護機構的職責之一。根據(jù)中編辦對我國金融消費權益保護制度的安排，建議建立以人民銀行牽頭負責協(xié)調、其他監(jiān)管部門分別負責各自監(jiān)管領域內(nèi)個人金融信息保護的監(jiān)管機制。同時，明確金融消費權益保護機構在開展個人金融信息保護工作時的職責應包括：建立個人金融信息保護的規(guī)范和標準，促進金融機構建立個人金融信息保護的規(guī)范和標準，促進金融機構建立個人金融信息保護的體制和機構，對金融機構開展個人金融信息保護工作開展現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查；督促金融機構加強信息系統(tǒng)安全管理，規(guī)范其個人信息數(shù)據(jù)庫的管理，防止信息被濫用；對金融機構違規(guī)收集、處理、使用、泄露個人金融信息，造成客戶損失或社會不良影響的，可以采取相應的監(jiān)管措施。

4、完善侵權救濟手段，明確法律責任。個人金融信息侵權行為侵害的是信息主體的人格利益和財產(chǎn)利益。因此，侵害個人金融信息的賠償責任包括兩種形式，一是精神損害賠償，一是財產(chǎn)損害賠償。財產(chǎn)損害賠償主要是對信息主體財產(chǎn)利益損害的填補。精神損害賠償是對信息主體精神利益侵害的補償，應由侵權人給予一定的金錢作為補償和精神撫慰。同時，在舉證責任上，侵權的金融機構應當承擔無過錯責任，即除非金融機構能證明自己沒有過錯，如符合法律規(guī)定的特定情形，否則就應當承擔侵權責任。

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The Research on the Issues of Laws on Chinas

Personal Financial Information Protection

ZHU Weibin

（Guangzhou Branch PBC， Guangzhou 510120）

Abstract：In recent years， the disclosure and selling of personal financial information have happened frequently in China， which has seriously infringed the rights and interests of financial consumers， therefore， strengthening the protection of personal financial information has become an urgent issue needing to be solved. Through the research on American and European Unions personal financial information protection system， the paper points out that Chinas personal financial information protection is faced with such problems that the legal systems are not perfect， regulatory responsibilities are not clear and the working mechanisms are not complete. And the paper puts forward suggestions on strengthening Chinas personal financial information protection from such aspects as definituding legislative conceptions of personal financial information protection， granting the subject right of personal financial information， clarifying the regulatory departments and their powers and perfecting relief ways and so on.

Keywords： personal financial information； financial consumer rights and interests protection； financial consumer

責任編輯、校對：楊振峰

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ZHU Weibin

（Guangzhou Branch PBC， Guangzhou 510120）

Abstract：In recent years， the disclosure and selling of personal financial information have happened frequently in China， which has seriously infringed the rights and interests of financial consumers， therefore， strengthening the protection of personal financial information has become an urgent issue needing to be solved. Through the research on American and European Unions personal financial information protection system， the paper points out that Chinas personal financial information protection is faced with such problems that the legal systems are not perfect， regulatory responsibilities are not clear and the working mechanisms are not complete. And the paper puts forward suggestions on strengthening Chinas personal financial information protection from such aspects as definituding legislative conceptions of personal financial information protection， granting the subject right of personal financial information， clarifying the regulatory departments and their powers and perfecting relief ways and so on.

Keywords： personal financial information； financial consumer rights and interests protection； financial consumer

責任編輯、校對：楊振峰