何蓮蓮

[摘要]自2008年全球金融危機(jī)以來，金融消費(fèi)者保護(hù)引起了各國(guó)政府的重視，成為金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容之一。金融消費(fèi)者概念的出現(xiàn)并非學(xué)理演繹的結(jié)果，而是實(shí)踐決定的產(chǎn)物。金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)既拉大了金融商品的消費(fèi)主體與金融機(jī)構(gòu)的力量對(duì)比差距，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。鑒于我國(guó)國(guó)情，建議以科學(xué)界定金融消費(fèi)者概念為基礎(chǔ)，構(gòu)筑一部橫向性的金融服務(wù)法，在規(guī)制金融機(jī)構(gòu)行為的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的統(tǒng)合性保護(hù)，同時(shí)推動(dòng)金融分業(yè)監(jiān)管體制改革、建立金融糾紛多元解決機(jī)制、重構(gòu)金融市場(chǎng)約束機(jī)制，從而系統(tǒng)、全面地構(gòu)建我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律制度。

[關(guān)鍵詞]金融消費(fèi)者；金融機(jī)構(gòu)；權(quán)義失衡；分業(yè)監(jiān)管；橫向立法

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637065

1金融消費(fèi)者的概念：金融消費(fèi)者保護(hù)制度的邏輯起點(diǎn)11金融消費(fèi)者是否是普通消費(fèi)者在金融領(lǐng)域的自然延伸

從語義上說，“金融消費(fèi)者”是“金融”與“消費(fèi)者”兩個(gè)概念的結(jié)合，是消費(fèi)者在金融領(lǐng)域的自然延伸，若言及法律保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的既定框架內(nèi)。但是，若對(duì)“消費(fèi)者”和“金融消費(fèi)者”這一組概念進(jìn)行更深層次的挖掘，就會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多不妥之處。

其一，從制度本源來講，現(xiàn)代消費(fèi)者保護(hù)制度源于聲勢(shì)浩大的“消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)”，目的在于擺脫市場(chǎng)失靈的困境，傾斜保護(hù)和產(chǎn)權(quán)約束是保護(hù)的基礎(chǔ)性手段；而金融消費(fèi)者保護(hù)則有所不同，2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，金融消費(fèi)者保護(hù)才開始引起監(jiān)管當(dāng)局的重視，目的是通過標(biāo)準(zhǔn)化的信息披露以克服監(jiān)管失靈、維護(hù)金融穩(wěn)定，而并不倚重傾斜保護(hù)和產(chǎn)權(quán)約束之類的剛性手段。[1]

其二，從本質(zhì)特性來講，金融消費(fèi)是面向未來的交易，金融產(chǎn)品的定價(jià)是基于對(duì)該產(chǎn)品未來持續(xù)性現(xiàn)金流的測(cè)算而得出的結(jié)果，并且基礎(chǔ)金融產(chǎn)品和服務(wù)還可能通過各類合約不斷衍生出新的金融投資商品，其風(fēng)險(xiǎn)程度之高是多為一次性交易的普通產(chǎn)品和服務(wù)所不能比擬的；與金融消費(fèi)的復(fù)雜性和專業(yè)性形成對(duì)比的是，金融消費(fèi)的主體自身無論是在專業(yè)水平、信息收集能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是投資經(jīng)驗(yàn)方面都存在著一定的限制，在紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的金融市場(chǎng)中，很難獲取并理解金融商品真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息以規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，故處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱狀態(tài)之中；再加上金融機(jī)構(gòu)利用其信息優(yōu)勢(shì)侵害金融消費(fèi)主體權(quán)益的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，金融消費(fèi)主體在金融消費(fèi)中處于極為弱勢(shì)的交易地位，其程度更甚于普通消費(fèi)者。

因此，金融交易的復(fù)雜性與專業(yè)性、金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性與重要性以及金融消費(fèi)者的特殊性決定了金融消費(fèi)者保護(hù)制度并非一般消費(fèi)者保護(hù)制度所能涵蓋，[2]因此不能簡(jiǎn)單將金融產(chǎn)品的消費(fèi)者看成是普通消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的延伸和演繹。

12金融消費(fèi)者與投資者的關(guān)系如何界定

投資者常見于證券市場(chǎng)，指具有一定資金來源，從事以有價(jià)證券為介質(zhì)或手段的投資活動(dòng)，對(duì)證券投資收益享有所有權(quán)并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體。[3]眾所周知，證券投資必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，收益與金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)和期限結(jié)構(gòu)相匹配。因此，“買者自負(fù)”一直以來都是證券市場(chǎng)所遵循的基本原則。從理論上講，這一原則隱含著三個(gè)必要的前提：信息的對(duì)稱性、投資者的適當(dāng)性投資者適當(dāng)性指投資者購買的金融產(chǎn)品或服務(wù)與其財(cái)務(wù)狀況、投資目標(biāo)、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險(xiǎn)承受能力等要素相匹配。和監(jiān)管的正當(dāng)性。[4]

然而，在現(xiàn)實(shí)中，證券交易的復(fù)雜性和專業(yè)性使投資者處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱狀態(tài)之中，投資者群體參差不齊，市場(chǎng)監(jiān)管體系不完備，監(jiān)管政策頻繁改動(dòng)，監(jiān)管者與金融機(jī)構(gòu)的利益輸送現(xiàn)象較為嚴(yán)重。很顯然，前述三個(gè)前提并沒有得到滿足，投資者看似與金融機(jī)構(gòu)處于平等地位，但卻因?yàn)槠渥陨砀鞣矫娴南拗贫叨纫蕾囉诮鹑跈C(jī)構(gòu)的專業(yè)水平和誠(chéng)信程度，知情權(quán)、隱私權(quán)、公平交易權(quán)等諸多權(quán)益很容易受到侵犯。

因此，建議將投資者納入到金融消費(fèi)者的保護(hù)范圍內(nèi)，同時(shí)排除專業(yè)投資主體，即具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益特征以及市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的投資產(chǎn)品的購買者，從而使中小投資者得到切實(shí)有效的保護(hù)。[5]

13法人與組織是否應(yīng)當(dāng)作為金融消費(fèi)者而受到保護(hù)

法人和組織不能作為金融消費(fèi)者而受到保護(hù)的觀點(diǎn)是對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)范圍持保守態(tài)度，其認(rèn)為法人和組織無論是在專業(yè)水平、信息收集能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是投資經(jīng)驗(yàn)方面都要優(yōu)于自然人，因此不應(yīng)當(dāng)受到法律的特殊保護(hù)。

但是筆者認(rèn)為，并不是所有的法人和組織都具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專業(yè)的人員配備和豐富的投資經(jīng)驗(yàn)，尤其是占我國(guó)企業(yè)數(shù)量絕大多數(shù)的小微企業(yè)，其與專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)相比，也處于明顯的弱勢(shì)地位，從而應(yīng)當(dāng)受到法律的特殊保護(hù)。

基于上述分析，本文建議將金融消費(fèi)者定義為：“從金融機(jī)構(gòu)購買金融商品或接受服務(wù)的自然人、法人或其他組織，但不包括專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和符合一定財(cái)力、專業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的自然人、法人和其他組織。”至于一定財(cái)力、專業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力等標(biāo)準(zhǔn)，由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、市場(chǎng)狀況和公共利益予以規(guī)定和調(diào)整，從而形成具有動(dòng)態(tài)性和包容性的金融消費(fèi)者概念。[6]

2金融消費(fèi)者保護(hù)的背景與現(xiàn)狀：金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的權(quán)義失衡21金融創(chuàng)新：權(quán)義失衡加劇

正如前文所述，金融交易的復(fù)雜性與專業(yè)性、金融消費(fèi)者的特殊性使得金融消費(fèi)者相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，處于極為弱勢(shì)的地位，而不斷涌現(xiàn)的金融創(chuàng)新使得兩者的實(shí)力對(duì)比更加懸殊。

地位的不對(duì)等促使金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生：金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)產(chǎn)品和提供服務(wù)時(shí)，多利用格式條款、免責(zé)條款免除自己的責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁自己的風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者對(duì)于此類合同要么接受，要么拒絕，而沒有討價(jià)還價(jià)的余地；金融機(jī)構(gòu)工作人員向消費(fèi)者推薦產(chǎn)品時(shí)，往往只片面鼓吹產(chǎn)品的收益率，并不會(huì)過多提及產(chǎn)品具體的投資方向及風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融消費(fèi)者造成了嚴(yán)重的誤導(dǎo)。

此外，金融機(jī)構(gòu)為獲得超額利潤(rùn)而不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新以增加金融體系的整體風(fēng)險(xiǎn)。金融創(chuàng)新的涌現(xiàn)使得金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)相比處于更加弱勢(shì)的地位，而地位的不對(duì)等促使金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致并加劇了兩者之間的權(quán)利義務(wù)失衡。

22法律滯后：保護(hù)機(jī)制缺失

法律具有滯后性，而該滯后性在金融領(lǐng)域表現(xiàn)得更為突出。金融是配置和調(diào)動(dòng)社會(huì)資金為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的重要途徑，現(xiàn)代各國(guó)無不把金融業(yè)視為本國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心產(chǎn)業(yè)。

因此，各國(guó)的立法者通常都會(huì)陷入一個(gè)困境：管制還是發(fā)展？如果法律管制太嚴(yán)，無疑會(huì)限制金融業(yè)的發(fā)展，從而影響宏觀經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，但是管制太松又難以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，從而影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行。正是在躊躇之間，金融立法已經(jīng)大大落后于金融創(chuàng)新了。

由于法律的滯后性、不周延性與模糊性，旨在解決金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間權(quán)利義務(wù)失衡問題的金融消費(fèi)者保護(hù)制度遲遲難以建立或完善，金融領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)問題日漸突出。[7]

23監(jiān)管不足：統(tǒng)合保護(hù)缺失

金融創(chuàng)新使得銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融行業(yè)的限制被打破，各國(guó)金融業(yè)紛紛進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)代，但仍然沿用了分業(yè)監(jiān)管的體制。分業(yè)監(jiān)管體制在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)下陷入了困境，尤其在保護(hù)金融消費(fèi)者方面，既存在著監(jiān)管重合，也存在著監(jiān)管真空，從而使得已處于不利地位的金融消費(fèi)者難以獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有力保護(hù)。

具體到我國(guó)，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管體制與我國(guó)一行三會(huì)的分業(yè)監(jiān)管體制一脈相承：在2011年，我國(guó)保監(jiān)會(huì)設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)局，證監(jiān)會(huì)設(shè)立了投資者保護(hù)局。另外，銀監(jiān)會(huì)、央行也在內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的金融消費(fèi)者保護(hù)局。從機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)，監(jiān)管當(dāng)局采用了三會(huì)分業(yè)監(jiān)管、央行起協(xié)調(diào)和補(bǔ)充作用的監(jiān)管思路，而非對(duì)金融消費(fèi)者提供統(tǒng)合性的橫向保護(hù)。但是，這種監(jiān)管體制至少存在三個(gè)問題。

第一，雖然我國(guó)還是實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，但金融創(chuàng)新模糊了不同行業(yè)的界限，監(jiān)管范圍存在相互重疊的現(xiàn)象。當(dāng)金融消費(fèi)者侵權(quán)事件發(fā)生時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)因監(jiān)管職責(zé)不明而相互推諉的現(xiàn)象屢見不鮮，最終使得金融消費(fèi)者的權(quán)益難以得到有力保護(hù)。

第二，央行金融消費(fèi)者保護(hù)局的地位如何界定。央行金融消費(fèi)者保護(hù)局僅僅是一個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是應(yīng)當(dāng)被賦予一定的職權(quán)？如果僅是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，那么其在處理具體的問題時(shí)，難免力不從心；如果其是具有實(shí)權(quán)的部門，那么如何將其職權(quán)范圍與三會(huì)下設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)局進(jìn)行劃分？劃分不當(dāng)，就很可能存在著監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，保護(hù)金融消費(fèi)者的目的便難以達(dá)到。

第三，在一行三會(huì)分設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)成本過高。四家機(jī)構(gòu)不論是在人力資源成本、規(guī)則制定成本還是機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本方面，都要比一家統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)高得多。而且當(dāng)不同機(jī)構(gòu)之間的規(guī)則存在沖突時(shí)，解決分歧的成本也是需要考慮的內(nèi)容。

因此，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融立法大大滯后，立法理念重金融秩序、輕服務(wù)對(duì)象，使得金融消費(fèi)者無法從既有的法律體系中獲得充分保護(hù)，而我國(guó)金融領(lǐng)域的分業(yè)監(jiān)管體制又難以在市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)節(jié)對(duì)金融消費(fèi)者提供統(tǒng)合性的橫向保護(hù)，這些原因疊加，造成了金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)失衡的局面，也促成了金融消費(fèi)者保護(hù)的迫切需求。

3國(guó)外金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的有益借鑒：美、英、日的金融監(jiān)管體制改革31美國(guó)：建立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)

美國(guó)在政治上實(shí)行聯(lián)邦制，與此相對(duì)應(yīng)，金融監(jiān)管也實(shí)行聯(lián)邦與州的雙軌制度，此所謂“分層”監(jiān)管；此外，美國(guó)并不存在一個(gè)高度集權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是由美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，此為“多元”監(jiān)管。聯(lián)邦層面，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承擔(dān)對(duì)銀行業(yè)內(nèi)金融消費(fèi)者的保護(hù)職責(zé)，證券行業(yè)內(nèi)金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)構(gòu)則由證券交易委員會(huì)擔(dān)任。

為避免多元監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管缺位，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，2010年6月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，設(shè)專章對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)問題進(jìn)行闡述，并建立了獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)——消費(fèi)者金融保護(hù)局（The Bureau of Consumer Financial Protection，BCFP），賦予其廣泛的規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)和執(zhí)法權(quán)，例如有權(quán)管理、執(zhí)行并以全體方式實(shí)施聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法，享有獨(dú)立的規(guī)則制定權(quán)，收集、研究、監(jiān)督并公布與消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)行有關(guān)的信息，對(duì)提供抵押貸款或信用卡等消費(fèi)金融產(chǎn)品的公司采取強(qiáng)制行動(dòng)等，[8]以貫徹執(zhí)行聯(lián)邦消費(fèi)者金融法，確保金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的公平與透明，減少聯(lián)邦在監(jiān)管和執(zhí)法方面的漏洞，推動(dòng)與各州的合作，提高對(duì)金融中介的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)對(duì)相似金融產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管的一致性。[9]

32英國(guó)：施行集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制

英國(guó)早期實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制，由九家主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及若干法律構(gòu)成的監(jiān)管體系使英國(guó)成為當(dāng)時(shí)較為典型的分頭金融監(jiān)管的國(guó)家之一。然而，機(jī)構(gòu)繁復(fù)、指令重疊、效率低下、權(quán)威缺乏既使消費(fèi)者無所適從，也影響了金融體系的整體穩(wěn)定。[10]

迫于監(jiān)管體制改革的必要性，英國(guó)開始施行統(tǒng)一兼容的監(jiān)管體制。1998年，金融服務(wù)局（Financial Services Authority，F(xiàn)SA）在英國(guó)得以成立。在2000年，英國(guó)出臺(tái)了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》（Financial Services and Markets Act，F(xiàn)SMA）此處需要特別說明的是，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者在論及英國(guó)2000年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》時(shí)，提出其首次采用了“金融消費(fèi)者”的概念，是立法的創(chuàng)新，然而事實(shí)上，該法從未直接出現(xiàn)過“金融消費(fèi)者”這一表述，而只有對(duì)“消費(fèi)者”的相關(guān)描述。，確認(rèn)了金融服務(wù)局的法律地位，并賦予其全面的、單一的金融監(jiān)管權(quán)力，從而開啟了集中統(tǒng)一型金融監(jiān)管新模式。

具體到金融消費(fèi)者保護(hù)，英國(guó)將金融消費(fèi)者分為專業(yè)和非專業(yè)兩類，對(duì)非專業(yè)消費(fèi)者給予高于專業(yè)消費(fèi)者的保護(hù)程度；明確金融服務(wù)局在消費(fèi)者保護(hù)方面的具體職責(zé)，例如提供建議與咨詢、提示信息、監(jiān)督投資者賠償基金根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，金融服務(wù)局建立了金融服務(wù)賠償計(jì)劃（Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS），為因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)而蒙受財(cái)產(chǎn)損失的消費(fèi)者提供賠償。的管理與使用、開展金融消費(fèi)者教育等；設(shè)立金融巡視員服務(wù)公司（Financial Ombudsman Service，F(xiàn)OS），作為替代訴訟的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄，處理消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的投訴糾紛。

33日本：構(gòu)建橫向統(tǒng)合的法律制度

日本在全面推行金融制度改革之前，實(shí)行的是金融分業(yè)立法模式和縱向垂直監(jiān)管體制。在1993年，日本開始穩(wěn)步推行金融制度改革，致力于建立自由、公平、透明的國(guó)際化金融市場(chǎng)。為避免金融分業(yè)立法模式帶來的監(jiān)管真空、規(guī)范沖突和救濟(jì)缺乏等一系列問題。

2000年和2006年，日本相繼頒布了《金融商品銷售法》《金融商品交易法》，打破了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等行業(yè)的界限，避免了因縱向垂直監(jiān)管格局而導(dǎo)致的法律監(jiān)管真空，構(gòu)架了從銷售、勸導(dǎo)到資產(chǎn)管理、投資顧問的全方位、總括化的行業(yè)監(jiān)管和行為監(jiān)管的基本框架，使以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法，[11]同時(shí)較好地協(xié)調(diào)了金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系。

4我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)制度的構(gòu)建

41立法模式：推動(dòng)金融領(lǐng)域橫向立法

金融消費(fèi)者保護(hù)的立法模式既關(guān)涉到金融消費(fèi)者與普通消費(fèi)者的關(guān)系定位，也關(guān)涉到金融消費(fèi)者保護(hù)與金融審慎監(jiān)管的關(guān)系定位。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的框架下專設(shè)章節(jié)或增加新條款，以突出對(duì)金融服務(wù)關(guān)系的調(diào)整和對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)出臺(tái)一部保護(hù)金融消費(fèi)者的法律，并成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。[12]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，既要將金融消費(fèi)者保護(hù)納入到《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂之中，又要研究和制定以功能性監(jiān)管為基礎(chǔ)的《金融服務(wù)法》。[13]

正如前文所述，金融消費(fèi)者與普通消費(fèi)者的概念在制度起源和本質(zhì)特征上均有不同，并非簡(jiǎn)單的種屬關(guān)系，而我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體制又存在著種種弊端，因此，筆者建議，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)和日本的改革經(jīng)驗(yàn)，以金融消費(fèi)者保護(hù)和金融審慎監(jiān)管為立法起點(diǎn)，系統(tǒng)、全面地構(gòu)建一部總括性、橫向性的金融服務(wù)法，針對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、期貨等各類金融產(chǎn)品和服務(wù)，從設(shè)計(jì)、勸導(dǎo)、銷售到資產(chǎn)管理、投資顧問以及賠償?shù)雀鱾€(gè)階段中對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行全面的監(jiān)管，建立金融消費(fèi)者的權(quán)利體系，明晰金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)與責(zé)任，以達(dá)到規(guī)制金融機(jī)構(gòu)行為和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的雙重目的。

但是，法律的出臺(tái)并非一朝一夕之事，在專門的法律法規(guī)出臺(tái)前，筆者建議應(yīng)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)作出總括性、原則性的規(guī)定，同時(shí)實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者與投資者兩個(gè)概念、兩套體系的并存：就資本市場(chǎng)而言，保留和延續(xù)既有的投資者概念及其相關(guān)制度和規(guī)則；而在投資者概念所不能涵蓋的、資本市場(chǎng)以外的金融領(lǐng)域，金融消費(fèi)者則成為統(tǒng)合存款人、投保人、銀行卡持卡人、消費(fèi)貸款人等群體的集合概念，與資本市場(chǎng)投資者相并列。[14]這種做法，既實(shí)現(xiàn)了資本市場(chǎng)之外的金融消費(fèi)者概念的整合，也為未來的立法留出了空間。

42監(jiān)管體制：設(shè)立獨(dú)立性較強(qiáng)的保護(hù)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前很多國(guó)家紛紛通過立法設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)的目的，如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。中國(guó)政府也相繼在“一行三會(huì)”內(nèi)部成立相應(yīng)的金融消費(fèi)者保護(hù)局。但是，正如前文所述，在“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體制下，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)與國(guó)外金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)相比缺少獨(dú)立性，同時(shí)存在著多頭監(jiān)管導(dǎo)致效率低下、缺乏互相有效協(xié)調(diào)以及難以整合有限資源防范國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等問題，因此，中國(guó)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管體系改革已經(jīng)迫在眉睫，推動(dòng)“一行三會(huì)”內(nèi)部所設(shè)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)并嘗試在這些機(jī)構(gòu)之間建立聯(lián)動(dòng)制度，進(jìn)一步推動(dòng)獨(dú)立性較強(qiáng)的保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，勢(shì)必對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融法律體系的改革產(chǎn)生重大的示范和帶動(dòng)作用。[15]

43爭(zhēng)議解決方式：構(gòu)建金融糾紛多元解決機(jī)制

訴訟是金融民事糾紛解決的傳統(tǒng)方式，也是主要方式，但是其在解決金融糾紛時(shí)存在著兩個(gè)問題。

其一，在當(dāng)今金融創(chuàng)新層出不窮的時(shí)代，金融糾紛呈井噴式增長(zhǎng)，但司法資源卻是有限的，如果金融民事糾紛全部涌入司法部門，既難以得到高效解決，又會(huì)影響到司法部門解決其他領(lǐng)域糾紛的能力。

其二，金融糾紛高度復(fù)雜，對(duì)法官的金融專業(yè)知識(shí)要求很高，如果法官不具備這些知識(shí)和技能，可能會(huì)降低處理案件的效率，同時(shí)也難以公正、客觀地裁判。

正是鑒于金融糾紛的復(fù)雜性、專業(yè)性和司法資源的優(yōu)先性，金融糾紛多元解決機(jī)制才迫切需要得以建立，以在訴訟之外尋求替代性的糾紛解決方式。

那么，我國(guó)的金融糾紛多元解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建呢？

首先，建立和完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴及處理機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定投訴處理部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、處理金融消費(fèi)者的投訴事項(xiàng)。

其次，建立專業(yè)的金融糾紛調(diào)解機(jī)制。目前，金融糾紛調(diào)解都隸屬于訴訟或者仲裁程序，不能體現(xiàn)金融糾紛調(diào)解的獨(dú)有特點(diǎn)，也難以有效發(fā)揮調(diào)解的功能。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)金融糾紛設(shè)計(jì)專業(yè)的調(diào)解機(jī)制。例如創(chuàng)建包括金融領(lǐng)域的專家、學(xué)者等在內(nèi)的金融糾紛調(diào)解員數(shù)據(jù)庫，保證金融糾紛能夠獲得專業(yè)、迅速和有效的調(diào)解；確保金融糾紛調(diào)解結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行力，在雙方當(dāng)事人同意的情況下，相關(guān)調(diào)解結(jié)果能夠成為具有強(qiáng)制執(zhí)行力的文書；設(shè)立金融糾紛調(diào)解的時(shí)效制度，如對(duì)立案、指定調(diào)解員等程序的時(shí)效進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保金融糾紛得到快速解決。[16]

最后，完善金融消費(fèi)者訴訟制度。在金融民事糾紛案件中，單個(gè)的金融消費(fèi)者為了維權(quán)需要耗費(fèi)大量的精力和財(cái)力，成本頗高，并且常常因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而面臨舉證困難和敗訴風(fēng)險(xiǎn)，所以大部分金融消費(fèi)者只能選擇放棄維權(quán)。

因此，我們應(yīng)當(dāng)著眼于金融消費(fèi)者弱勢(shì)的訴訟地位，完善金融消費(fèi)者訴訟制度，例如賦予金融消費(fèi)者公益訴訟的主體資格，賦予金融消費(fèi)者組織起訴的主體資格，為金融消費(fèi)者訴訟設(shè)計(jì)有利于金融消費(fèi)者的證據(jù)規(guī)則，確立金融消費(fèi)者訴訟對(duì)同類產(chǎn)品的普遍約束力等。[17]

44市場(chǎng)約束機(jī)制：防范金融消費(fèi)者道德風(fēng)險(xiǎn)

金融消費(fèi)者道德風(fēng)險(xiǎn)是指金融消費(fèi)者本有義務(wù)獲取更多的信息從而做出明智的選擇，但政府監(jiān)管和保護(hù)降低了其因不當(dāng)金融交易而蒙受損失的風(fēng)險(xiǎn)，因此從客觀上促使其降低自身獲取信息的動(dòng)力以及做出最優(yōu)決策的激勵(lì)，而完全依賴監(jiān)管機(jī)構(gòu)的第三方保護(hù)。[18]防范金融消費(fèi)者保護(hù)可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，必須要重構(gòu)金融市場(chǎng)約束機(jī)制，即強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)退出法律或政策以維護(hù)市場(chǎng)紀(jì)律，建構(gòu)一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的有效金融監(jiān)管體制。

例如，通過建立適合國(guó)情的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度以實(shí)現(xiàn)有序的市場(chǎng)退出，既對(duì)金融機(jī)構(gòu)施以市場(chǎng)約束，同時(shí)又發(fā)揮金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)金融消費(fèi)者的督促作用，促使金融消費(fèi)者對(duì)自己行為的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，而不是保持政府剛性兌付等高枕無憂的心態(tài)，從而防范和化解金融消費(fèi)者保護(hù)可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的動(dòng)態(tài)平衡。[19]

5結(jié)論

2008 年全球金融危機(jī)的爆發(fā)表明，只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益而忽視對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的切實(shí)保護(hù)，將破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，進(jìn)而影響金融體系的穩(wěn)定性，因此，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)是金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容之一。

構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度的起點(diǎn)，是科學(xué)界定金融消費(fèi)者的概念。“金融消費(fèi)者”雖已植入我國(guó)法律法規(guī)的體系之內(nèi)，但其具體含義還尚待厘清。金融交易的復(fù)雜性、專業(yè)性和金融消費(fèi)者的特殊性決定了金融消費(fèi)者并非普通消費(fèi)者在金融領(lǐng)域的自然延伸，同時(shí)鑒于我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管體制存在的諸多弊端，建議在借鑒美、英、日有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑一部橫向性的金融服務(wù)法，在規(guī)制金融機(jī)構(gòu)行為的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的統(tǒng)合性保護(hù)。

此外，推動(dòng)金融分業(yè)監(jiān)管體制改革、建立金融糾紛多元解決機(jī)制、重構(gòu)金融市場(chǎng)約束機(jī)制也是構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)制度的題中之義。

參考文獻(xiàn)：

[1]林越堅(jiān)金融消費(fèi)者：制度本源與法律取向[J].政法論壇，2015（1）：145

[2]楊東論金融消費(fèi)者概念界定[J].法學(xué)家，2014（5）： 67

[3]陳潔投資者到金融消費(fèi)者的角色嬗變[J].法學(xué)研究，2011（5）： 85

[4]徐明，盧文道證券交易“買者自負(fù)”原則的司法適用及法制化初探[M]//張育軍，徐明.證券法苑（第四卷） 北京： 法律出版社，2011： 218

[5]于春敏金融消費(fèi)者的法律界定[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（8）： 40

[6]楊東論金融消費(fèi)者概念界定[J].法學(xué)家，2014（5）： 75

[7]陽建勛金融創(chuàng)新、權(quán)義平衡與風(fēng)險(xiǎn)防范——金融消費(fèi)者保護(hù)的法理分析與制度完善[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2013（2）： 22

[8]胡文濤金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究：以發(fā)展趨勢(shì)為中心[J].河北法學(xué)，2014（3）： 88

[9]吳弘，徐振金融消費(fèi)者保護(hù)的法理探析[J].東方法學(xué)，2009（5）：17

[10]李沛金融危機(jī)后英國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制的演變及對(duì)我國(guó)的啟示[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（3）： 151

[11]胡文濤金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究：以發(fā)展趨勢(shì)為中心[J].河北法學(xué)，2014（3）：89-90