◎ 文/黃艷

福州試點“新農(nóng)合”政策的探索

◎ 文/黃艷

“新農(nóng)合”即新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。意在緩解日益突出的農(nóng)民因大病而出現(xiàn)的“因病致貧、因病返貧”問題。福建省福州市2005年開始“新農(nóng)合”試點工作，至今已實施8年多的時間，取得了較好成果。

政策執(zhí)行之“效”：執(zhí)行現(xiàn)狀

1.實施背景

福州市自2005年7月在羅源縣啟動“新農(nóng)合”試點，2006年下半年新增連江、福清、長樂、馬尾4個縣（市）區(qū)，2007年1月擴(kuò)大到閩侯、閩清、永泰、倉山、晉安5個縣區(qū)，至此提前1年實現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口的縣（市）區(qū)“新農(nóng)合”制度全覆蓋。到2011年，全面覆蓋農(nóng)村居民，參合率穩(wěn)定在95%以上。

2.實施現(xiàn)狀

（1）現(xiàn)行“新農(nóng)合”補償政策涵蓋住院報銷、特殊病種門診報銷、普通門診報銷、重大疾病保障等方面。據(jù)衛(wèi)生部門統(tǒng)計，2013年，福州市農(nóng)村居民參合人數(shù)332．19萬人，參合率達(dá)99．98%，預(yù)計受益率將達(dá)47．5%。

（2）現(xiàn)有“新農(nóng)合”政策中，分資助參合和醫(yī)療救助兩項對低收入等困難群體給予照顧。資助參合，指民政部門確定的農(nóng)村最低生活保障對象在參加戶籍所在地“新農(nóng)合”時需個人繳納的費用，由政府給予全額資助；醫(yī)療救助，指民政部門確定的農(nóng)村最低生活保障對象在因住院治療或特殊病種門診治療產(chǎn)生的符合“新農(nóng)合”支付范圍的醫(yī)療費用，在扣除“新農(nóng)合”基金支付金額后，再給予60%的救助。

3.具體措施

（1）提高支付限額。2013年“新農(nóng)合”年度最高支付限額統(tǒng)一提高到30萬元，較2012年提高2萬元，同比增加7．1%。

（2）擴(kuò)大保障范圍。在開展農(nóng)村兒童白血病、先天性心臟病試點基礎(chǔ)上，將急性心肌梗塞、肺癌等19類病種納入“新農(nóng)合”大病保障范圍，實行“定點救治、定額補償”，“新農(nóng)合”基金支付定額標(biāo)準(zhǔn)的70%，個人自付定額標(biāo)準(zhǔn)的30%。屬于農(nóng)村醫(yī)療救助對象，“新農(nóng)合”基金支付定額標(biāo)準(zhǔn)的70%，醫(yī)療救助基金支付定額標(biāo)準(zhǔn)的20%，個人自付定額標(biāo)準(zhǔn)的10%。

（3）延伸普診范圍?！靶罗r(nóng)合”普通門診2010年起在永泰縣、連江縣率先試點，2011年試點范圍擴(kuò)大至倉山區(qū)等其余八個縣（市）區(qū)，實現(xiàn)普通門診統(tǒng)籌全覆蓋。2013年普通門診統(tǒng)籌補償擴(kuò)面到村級，現(xiàn)已開通200家村衛(wèi)生所的普通門診“新農(nóng)合”補償。

政策執(zhí)行之“痛”：存在的問題

近年來，隨著福州市農(nóng)村居民收入與消費水平的提高，醫(yī)療支出占消費支出比重也逐年提高。農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2005年，農(nóng)民人均醫(yī)療保健支出占消費支出的5．4%，2012年為6．5%，較2005年提高了1．1個百分點。2013年1-3季度，農(nóng)民人均醫(yī)療保健支出為401元，占消費支出6．2%，同比增加2．5%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為農(nóng)村居民的一項基本醫(yī)療保障制度，有效緩解了農(nóng)民因病致貧、返貧的問題，但在具體實施過程中，因信息不對稱、補償標(biāo)準(zhǔn)與期望值的差異等原因影響了“新農(nóng)合”的實施效果。從調(diào)查結(jié)果得知，大多數(shù)被訪農(nóng)民表示對“新農(nóng)合”基本滿意，19．7%的被訪者表示不滿意。

1.認(rèn)知度不高

福州自2005年啟動“新農(nóng)合”以來，農(nóng)民其知曉率不斷提高，參合率不斷上升，受益面不斷擴(kuò)大，但是對“新農(nóng)合”的了解程度仍然有限，尤其是對政策的新改變了解不多。據(jù)調(diào)查，被訪農(nóng)民通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部宣傳了解“新農(nóng)合”制度的占75．2%，通過親戚、朋友、同事講解的占40．2%，通過廣播、電視、報紙了解的人數(shù)占25．6%，通過醫(yī)療機構(gòu)工作人員直接宣傳的占13．7%。被訪農(nóng)民對“新農(nóng)合”的具體實施事項了解有限，尤其是對“新農(nóng)合”的“起付線、報銷封頂線、各級報銷比例、報銷程序、報銷范圍”等了解程度并不高，有57．3%的被訪者表示略知，有19．7%表示不清楚，僅有23%表示了解。農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)政策咨詢的難度較大，如福清市農(nóng)民反映，當(dāng)?shù)氐摹靶罗r(nóng)合”工作機構(gòu)暫無公開宣傳網(wǎng)站，公布的咨詢電話經(jīng)常忙音。由于知識水平有限，加之個人理解的偏頗，很大程度阻礙了農(nóng)民接納新型合作醫(yī)療制度的進(jìn)程。

另外，自2010年起福州市在永泰縣、連江縣試點普通門診統(tǒng)籌補償，2011年擴(kuò)大至全市，但調(diào)查中，僅有45．3%的人知曉普通門診也可以報銷。

2.受益面不大

“新農(nóng)合”制度的宗旨在于解決農(nóng)民看病難、看病貴的難題，使農(nóng)民真正受益。但在政策的具體實施過程中卻收效不佳。調(diào)查中，在“醫(yī)療保障是否得到滿足”這一問題上，僅有8．5%的調(diào)查對象表示很滿足，基本滿足占76．1%，不滿足占15．4%。

（1）報銷比例差異化。隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高，一些小病的醫(yī)療費用基本上可以自己負(fù)擔(dān)，基層衛(wèi)生服務(wù)部門也基本可以滿足。但縣級衛(wèi)生部門醫(yī)療水平有限，農(nóng)民一旦遇到重大疾病，不得不轉(zhuǎn)診省、市綜合性醫(yī)院就診，根據(jù)“新農(nóng)合”制度規(guī)定，農(nóng)民能報銷的比例大幅降低，導(dǎo)致農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)加重。據(jù)調(diào)查了解，有47．9%的被訪者因保障水平低而對“新農(nóng)合”不滿意，有65%的被訪者由于 “報銷項目少、報銷比例小”而對“新農(nóng)合”不滿意。

（2）醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)較重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在成為定點醫(yī)療機構(gòu)后，平均住院費和門診費用出現(xiàn)普遍上漲，小病大治、無病用藥、不合理用藥、不合理檢查、大處方現(xiàn)象時有發(fā)生，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)在定點醫(yī)院報銷后，費用仍比藥店直接購藥還貴的現(xiàn)象。另外，縣級醫(yī)院的住院率也呈現(xiàn)偏高的現(xiàn)象，如閩清縣的住院率高于全市平均水平。

3.醫(yī)保卡發(fā)放不到位

目前，福州市已為參保農(nóng)民辦理發(fā)放醫(yī)?？ǎ瑓⒈＾r(nóng)民可以憑卡看病，實現(xiàn)實報實銷，但仍然存在醫(yī)?？ㄎ窗l(fā)放到位問題。沒有醫(yī)?？?，參保農(nóng)民仍然要拿著發(fā)票等相關(guān)資料到有關(guān)部門進(jìn)行報銷，極不方便。如福清市沙埔鎮(zhèn)官廳村反映，該村2013年參合的人員中目前有6%左右未領(lǐng)到醫(yī)?？?，涉及的村民意見較大。

4.重復(fù)參保問題突出

“新農(nóng)合”和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、職工醫(yī)保重復(fù)參?，F(xiàn)象較為突出，有的存在重復(fù)報銷的現(xiàn)象，重復(fù)報銷的費用有的甚至超過了醫(yī)療總費用，同時，重復(fù)參保也增加了國家補助資金，造成財政資源的極大浪費。如倉山區(qū)很大部分為失地農(nóng)民，可自由選擇參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；蛐滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療保險。由于兩種醫(yī)保資源未共享，造成農(nóng)民兩邊均參保。有的農(nóng)民認(rèn)為兩種醫(yī)保個人繳費均不多，就兩邊都交，發(fā)生醫(yī)療費用時哪邊報銷高就往哪邊報銷。

5.基層醫(yī)療服務(wù)能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是為“新農(nóng)合”服務(wù)的最主要力量，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的軟硬件配備不理想，醫(yī)療水平不高，人才短缺，一定程度上阻礙了“新農(nóng)合”政策的實施，嚴(yán)重影響了農(nóng)民就近就醫(yī)的需求。一部分參合農(nóng)民轉(zhuǎn)而就診于縣級或者市級指定醫(yī)院，這無疑增加了農(nóng)民的就醫(yī)成本，影響了農(nóng)民參合的積極性。

政策執(zhí)行之“盼”：意見建議

雖然近兩年新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)大幅提升，補償水平逐年增長，但與農(nóng)民的期望值仍有很大差距，形成了參合農(nóng)民個人報銷欲望與新農(nóng)合政策限制之間的矛盾。因此，“新農(nóng)合”制度在實踐過程中還有待進(jìn)一步完善，提高農(nóng)民的滿意度，使“新農(nóng)合”制度能夠持續(xù)、良好地發(fā)展，為農(nóng)民提供更好地醫(yī)療保障。

1.創(chuàng)新宣傳模式，重解惑

目前，“新農(nóng)合”宣傳只是村干部在年終繳費的時候向村民發(fā)放宣傳單，宣傳方式較單一，且政策推

清江幽雅

位于湖北省宜昌市長陽土家族自治縣，洋洋灑灑八百里，穿山越峽，自利川齊躍山逶迤西來，橫貫鄂西南10多個縣市。隨著隔河巖、高壩洲、水布埡水利樞紐工程的興建，在清江流域內(nèi)形成386萬畝的亦江亦湖的奇妙自然景觀，兩岸獨特的喀斯特地貌峰巒疊峰，湖內(nèi)數(shù)百翡翠般的島嶼星羅棋布。

董年龍/攝行一段時間后，宣傳逐漸淡化。因此需切實加強宣傳工作，減少因信息不對稱造成農(nóng)民對“新農(nóng)合”政策的懷疑和不信任。

（1）宣傳方式通俗易懂。鑒于村民文化水平偏低，一些文字內(nèi)容較多的宣傳單并不易被農(nóng)民所理解，因此宣傳材料的制作應(yīng)通俗易懂，用農(nóng)民容易理解的語言和形式把“新農(nóng)合”政策傳達(dá)給農(nóng)民。

（2）宣傳方法多樣化。將普遍宣傳、重點宣傳和階段宣傳有機結(jié)合起來。年終繳費時，向參合農(nóng)民集中開展宣傳，宣傳“新農(nóng)合”基金補償?shù)脑瓌t，使參合農(nóng)民理解“新農(nóng)合”政策方針；在政策有新變化新舉措的時候，開展重點宣傳，讓農(nóng)民及時了解政策，盡早享受實惠；年內(nèi)分階段對政策中農(nóng)民切實關(guān)注的報銷程序、報銷項目等內(nèi)容分塊分期介紹，對農(nóng)民報銷中遇到的難題以案例的形式分期講解，讓農(nóng)民能切身體會，享受政策帶來的實惠，切實解決農(nóng)民不敢生病、不敢看病的窘境。

2.加強管理監(jiān)督，重規(guī)范

加強對定點醫(yī)療結(jié)構(gòu)實施督查，不斷提高“新農(nóng)合”的監(jiān)管專業(yè)水平，對于規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，控制醫(yī)療費用的不合理增長，促進(jìn)“新農(nóng)合”工作的健康發(fā)展有著重要意義。

3.緊抓措施落實，重實效

財政部門應(yīng)加大對“新農(nóng)合”補助力度，逐步提高“新農(nóng)合”人均籌資標(biāo)準(zhǔn)，在短期內(nèi)無法實現(xiàn)醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況下，應(yīng)采取積極措施逐漸縮小與城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；I資標(biāo)準(zhǔn)差距。另外，切實轉(zhuǎn)變工作思路，將措施落到實處，如簡化補助手續(xù)、提高統(tǒng)籌層次。把現(xiàn)在的縣級統(tǒng)籌提升為省級統(tǒng)籌，省內(nèi)統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一補助條件，實行省內(nèi)住院、跨省住院異地補助。對于重大疾病，逐步實現(xiàn)全市醫(yī)院報銷同比例。

4.改善基層條件，重投入

要進(jìn)一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)，設(shè)立專項資金，加大對基層醫(yī)療機構(gòu)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的投資，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的財政支持，引進(jìn)高技術(shù)水平的醫(yī)生，加強對現(xiàn)有醫(yī)生的培訓(xùn)，配置必要的診療設(shè)備。同時，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村衛(wèi)生資源，加快服務(wù)模式改革，發(fā)揮市場機制作用，動員和鼓勵社會力量參與興辦農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。多渠道籌集資金，重點加強鄉(xiāng)、村兩級醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)，逐步配套必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備，合理調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村衛(wèi)生資源，加快改進(jìn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)模式，設(shè)立醫(yī)生交流機制，鼓勵大醫(yī)院的醫(yī)生下鄉(xiāng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院就診。

（作者單位 ：國家統(tǒng)計局福州調(diào)查隊）

編輯：云霞