◎ 文/田玉敏 張雅光

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策

◎ 文/田玉敏 張雅光

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量逐年增加，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊群體——農(nóng)民工。截至2012年底，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬(wàn)人。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！蓖七M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，已經(jīng)成為“十二五”乃至更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出重點(diǎn)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概念

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化并獲得作為城鎮(zhèn)居民的合法身份和權(quán)利的過(guò)程。具體包括“五化”：

（1）戶籍關(guān)系城鎮(zhèn)化，即戶籍所在地由農(nóng)村遷至城鎮(zhèn)，戶籍關(guān)系從農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，取得城鎮(zhèn)戶籍資格，獲取完整的市民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的轉(zhuǎn)換。

（2）轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定化，即實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)換，由非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人，就業(yè)狀態(tài)趨于穩(wěn)定，非正規(guī)就業(yè)、臨時(shí)性就業(yè)的人口比例大大減少，就業(yè)逐步正規(guī)化和固定化。

（3）綜合素質(zhì)提升化，即受教育程度、法治觀念、道德修養(yǎng)、適應(yīng)能力、社交能力等均得到較大的提高。

（4）價(jià)值觀念與行為習(xí)慣市民化，即逐漸形成市民的世界觀、人生觀、價(jià)值觀等，依照現(xiàn)代城市規(guī)則行事，逐漸形成現(xiàn)代市民的生活方式及行為習(xí)慣。

（5）公共服務(wù)均等化，即自身和家庭融入就業(yè)地的城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，并獲得與城鎮(zhèn)居民均等一致的社會(huì)身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會(huì)福利。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心利益訴求

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心利益訴求是最終融入城市社會(huì)，實(shí)現(xiàn)市民身份的認(rèn)同與市民權(quán)利的共享。一般而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)要經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)融入和文化融入三個(gè)層面。

（1）經(jīng)濟(jì)融入是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)的起點(diǎn)，也是融入城市體系的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展前提，它包括職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)福利等方面的融入情況。

（2）社會(huì)融入是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市生活的進(jìn)一步要求，它反映了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市生活的廣度，包括生活方式和社會(huì)交往等方面的融入情況。

（3）文化融入是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市化生活方式等的認(rèn)同程度，包括心理、觀念等方面的融入情況。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨著制度抑制、認(rèn)識(shí)偏見(jiàn)和自身綜合素質(zhì)偏低等多重障礙。歸結(jié)起來(lái)主要有：

1.制度抑制

近年來(lái)，我國(guó)不斷加快戶籍制度改革，但改革進(jìn)程緩慢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的子女上學(xué)、勞動(dòng)報(bào)酬、住房租購(gòu)、公共衛(wèi)生以及社會(huì)保障等問(wèn)題日益突出，這些問(wèn)題都是現(xiàn)行戶籍制度造成的。不改革戶籍制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就很難受到與城市居民一樣的平等對(duì)待，難以真正實(shí)現(xiàn)市民化。此外，農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題，使長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在放棄土地權(quán)益時(shí)得到合理補(bǔ)償，這制約著他們順利融入城鎮(zhèn)，不利于農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)綜合承載能力不足

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率連續(xù)提高，截至2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53．73%。但是，從總體上看，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)城鎮(zhèn)化超越工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐不夠；城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城市的空間布局與資源承載能力不匹配，城市功能定位趨同；部分城市資源利用粗放，環(huán)境壓力加大，水資源短缺與空氣污染問(wèn)題突出，受資源環(huán)境承載能力的限制，大城市、特別是特大城市的戶籍門檻日漸提高等。

3.自身綜合素質(zhì)低

人力資本是勞動(dòng)力進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源動(dòng)力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，自身文化素質(zhì)和技能水平是保證其融入城市社會(huì)的前提。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村教育發(fā)展很快，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化教育程度有了明顯提高。但是，與城市居民相比仍有很大的差距。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資收入水平偏低，面對(duì)城市居高不下的房?jī)r(jià)以及被帶動(dòng)起來(lái)的房屋租金，尋找到穩(wěn)定的住所成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活的最大難題之一。

4.人文關(guān)懷缺失，文化生活、城市歸屬感缺乏

文化生活與人文關(guān)懷是新生代農(nóng)民工融入城市的精神支柱。特別是新生代農(nóng)民工的文化程度較高，求知欲旺盛，對(duì)城市豐富多彩的精神文化生活十分向往，對(duì)精神文化的需求和對(duì)人文關(guān)懷的需求非常強(qiáng)烈。但是，總的看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在精神文化生活上相對(duì)貧乏，精神文化需求不能得到滿足，而人文關(guān)懷缺失的問(wèn)題又普遍存在。據(jù)共青團(tuán)江西省委2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：近20%的新生代農(nóng)民工沒(méi)有任何業(yè)余文化活動(dòng)；58．6%的新生代農(nóng)民工每月用于文化的支出在80元以內(nèi)，僅夠支付上網(wǎng)和手機(jī)費(fèi)用；53．2%的新生代農(nóng)民工每年參加單位安排的文化娛樂(lè)活動(dòng)少于2次。作為現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)特殊群體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游離在城市與農(nóng)村之間，處于邊緣地位，“城市邊緣人”的社會(huì)角色，又讓他們面臨著巨大的心理落差，導(dǎo)致其城市歸屬感缺乏。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須堅(jiān)持以黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》的精神為指導(dǎo)，以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)為目標(biāo)，需要中央和地方政府以及社會(huì)各界的共同努力。

1.加強(qiáng)制度建設(shè)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度保障

（1）加快戶籍制度改革，逐步放寬和消除戶籍制度的“準(zhǔn)入門檻”。大城市要繼續(xù)發(fā)揮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用；中小城市及小城鎮(zhèn)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)放寬落戶條件，有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)居住落戶，使其真正享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

（2）推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下，強(qiáng)化承包地和宅基地的用益物權(quán)屬性，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式；加快征地制度改革，對(duì)被征地農(nóng)民給予公平合理補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民采取集體留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

（3）建立城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度。加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)體系建設(shè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，破除對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工的不合理限制和規(guī)定。

（4）努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。明確城鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭成員的基本公共服務(wù)職能，加大相關(guān)公共支出力度，拓展投融資渠道，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務(wù)能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。

2.積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強(qiáng)城市綜合承載能力

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和集中，在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路中，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既是難中之難，更是重中之重。

（1）科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局。以大城市為依托，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大、人口集聚能力強(qiáng)的城市群，促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。圍繞構(gòu)建城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，推動(dòng)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)發(fā)展的國(guó)家級(jí)城市群和區(qū)域型城市群集聚，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；以轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式和調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)；強(qiáng)化城鎮(zhèn)體系專業(yè)化分工協(xié)作，提升中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)承接能力；逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)分工合理、特色突出、功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局；提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性，發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；c現(xiàn)代化，切實(shí)保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)同步，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化筑牢工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。

（3）增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平。合理確定城市開(kāi)發(fā)邊界，加大存量建設(shè)用地挖潛力度，開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，提高土地節(jié)約集約利用水平。

3.建立合理的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制

解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，應(yīng)發(fā)揮中央政府的資金引領(lǐng)和激勵(lì)作用，深化財(cái)政體制改革，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任；以常住人口為財(cái)政分成依據(jù)調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，解決城鎮(zhèn)人口增加帶來(lái)的公共支出增大問(wèn)題；設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，完善分?jǐn)倷C(jī)制，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)補(bǔ)助建設(shè)資金，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模掛鉤，支持城鎮(zhèn)建設(shè)更多面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施。

4.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)，提升其市民化的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、職業(yè)轉(zhuǎn)換能力和創(chuàng)業(yè)能力。

（1）優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育。各級(jí)政府及教育行政部門必須全面認(rèn)識(shí)農(nóng)村教育的性質(zhì)與功能，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育，切實(shí)加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，把對(duì)農(nóng)村教育的投資看成是生產(chǎn)性投資。

（2）以城市勞動(dòng)力市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，構(gòu)建“模塊式”的教學(xué)體系。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，列出不同行業(yè)、不同工種的培訓(xùn)菜單，然后依據(jù)職業(yè)資格證書(shū)的要求設(shè)計(jì)課程菜單，構(gòu)建“模塊式”的教學(xué)體系。

（3）以人為本，設(shè)置培訓(xùn)課程。在課程設(shè)置上，以就業(yè)為目標(biāo)，充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)需求，以培養(yǎng)崗位所需要的職業(yè)技術(shù)為核心，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由“體力型”勞動(dòng)者向“技能型”勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變。

（4）以融入城市社會(huì)為目標(biāo)充實(shí)培訓(xùn)內(nèi)容。基礎(chǔ)知識(shí)和基本技能的訓(xùn)練應(yīng)該置于核心地位，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快掌握就業(yè)所需職業(yè)技能；增加必要的法律法規(guī)、公共政策、文明禮貌、城市生活知識(shí)等方面內(nèi)容。

（5）采用快捷、靈活的培訓(xùn)模式。采用“短、平、快、靈”的培訓(xùn)模式，可以在短時(shí)間內(nèi)改變勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)，傳授相應(yīng)的崗位技能，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化素質(zhì)和職業(yè)技能。

5.搭建社會(huì)化的公共服務(wù)平臺(tái)

提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人力資本，加快其市民化進(jìn)程，應(yīng)搭建一個(gè)由政府、企業(yè)以及社會(huì)各界廣泛參與的社會(huì)化的公共服務(wù)平臺(tái)。

（1）政府應(yīng)提高基本公共服務(wù)水平和均等化程度。

（2）強(qiáng)化企業(yè)職工文化服務(wù)。城市企業(yè)特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較集中的企業(yè)，應(yīng)經(jīng)常組織開(kāi)展針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的內(nèi)容豐富、形式多樣的集體文化活動(dòng)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化生活的常態(tài)化，注重人文關(guān)懷和人性化管理，不斷增強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)在凝聚力。

（3）社會(huì)各方積極參與。各社會(huì)團(tuán)體與民間公益性組織等各類社會(huì)力量應(yīng)積極搭建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他群體進(jìn)行文化交流的平臺(tái)，以文化活動(dòng)消除隔閡，增進(jìn)相互了解和關(guān)愛(ài)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要中央和地方政府以及社會(huì)各界的共同努力，齊抓共管，方能取得實(shí)效。

（作者單位：天津農(nóng)學(xué)院社科部）

編輯：張涵