秦 宣

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全面深化改革的部署中，對(duì)如何深化政治體制改革做了十分詳盡的規(guī)劃，從而引起人們對(duì)中國(guó)未來政治走向的關(guān)注。我們認(rèn)為，推進(jìn)中國(guó)政治發(fā)展，必須對(duì)過去的政治體制改革有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，對(duì)當(dāng)前中國(guó)政治體制改革的難點(diǎn)和熱點(diǎn)有一個(gè)正確的分析，對(duì)中國(guó)政治未來發(fā)展必須一個(gè)清醒的判斷。

一、正確看待35年來的政治體制改革

推進(jìn)中國(guó)民主政治發(fā)展，必須首先確定中國(guó)政治發(fā)展的方位。為此，我們需要回顧中國(guó)過去35年的政治體制改革歷程，總結(jié)政治體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，分析改革付出的代價(jià)。

在評(píng)價(jià)過去35年的政治體制改革中，我們不得不面對(duì)如下幾種誤解:

誤解一:中國(guó)的政治體制改革嚴(yán)重滯后。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外人士之所以如此關(guān)注中國(guó)的政治體制改革，有一個(gè)重要原因，就是大家認(rèn)為在過去35年中，中國(guó)的政治體制改革嚴(yán)重滯后。為何會(huì)得出這樣的結(jié)論?原因極為復(fù)雜。

從國(guó)外學(xué)者和政要的認(rèn)識(shí)看，中國(guó)的政治體制改革并沒有朝著西方要求的方向發(fā)展。國(guó)外學(xué)者和政要，主要以西方的民主模式作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橹袊?guó)沒有按他們的要求搞多黨制、議會(huì)民主、三權(quán)鼎立和直接選舉，所以他們認(rèn)為，中國(guó)根本就沒有進(jìn)行政治體制改革。長(zhǎng)期以來，西方學(xué)者和政要在對(duì)待全球民主化進(jìn)程時(shí)，始終遵循著這樣的邏輯:民主是普世價(jià)值，追求民主是世界潮流，任何國(guó)家不應(yīng)違背;西方國(guó)家在民主化進(jìn)程中已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，所以西方以外的國(guó)家應(yīng)該學(xué)習(xí)和照搬，否則就是逆歷史潮流而動(dòng)。如果哪個(gè)國(guó)家膽敢逆歷史潮流而動(dòng)，就應(yīng)該收到制裁甚至武裝干涉。西方就是按照這樣的邏輯來對(duì)待非西方國(guó)家的。

就國(guó)內(nèi)部分人士看來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了從公有制到多種所有制并存，從按勞分配到多種分配方式并存，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從封閉半封閉到全面開放的革命性的變革。而在政治體制改革方面，人民民主專政的國(guó)體沒變，人民代表大會(huì)制度的根本政治制度沒有變，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的政黨制度沒變，處理民族關(guān)系的民族區(qū)域制度也沒有變。因此，他們得出中國(guó)政治體制改革嚴(yán)重滯后的結(jié)論。

那么，中國(guó)的政治體制改革真的嚴(yán)重滯后么?答案是否定的。其實(shí)，改革開放35年來，我們一直在積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革。我國(guó)的政治體制改革是從十一屆三中全會(huì)開始的撥亂反正中提出和起步的。到十二大之前，政治體制改革的主要任務(wù)是恢復(fù)和重建。十二大之后，特別是十二屆三中全會(huì)作出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》之后，政治體制改革圍繞著以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革展開的。1992年十四大以后，我國(guó)的政治體制改革開始圍繞著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制展開。1997年十五大報(bào)告把政治體制改革提到了非常突出的位置上，系統(tǒng)全面地論述了繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的目標(biāo)、任務(wù)、方針、原則，勾畫了政治體制改革跨世紀(jì)的藍(lán)圖，明確提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本目標(biāo)。2002年十六大報(bào)告把發(fā)展民主確定為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，并提煉出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來”的命題。2007年十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人民民主是社會(huì)主義的生命，并全面規(guī)劃了未來政治體制改革所要達(dá)到的目標(biāo)、堅(jiān)持的原則、具體改革的要求等。2012年黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革。

誤解二，中共領(lǐng)導(dǎo)人根本不重視政治體制改革。

與認(rèn)為中國(guó)政治體制改革嚴(yán)重滯后相伴隨的，還有一種誤解，即中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政治體制改革不夠重視。在許多人看來，中國(guó)在改革開放以來，一直在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心搞物質(zhì)文明建設(shè)，一切工作都在圍繞著GDP的增長(zhǎng)做。那么，事實(shí)真如此么?答案也是否定的。其實(shí)，中共領(lǐng)導(dǎo)人一直在強(qiáng)調(diào)政治體制改革。

十一屆三中全會(huì)后，我們改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾反復(fù)闡述過政治體制改革問題。他指出:“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通”。①他曾告誡我們:“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。”②鄧小平的這些重要思想，為我們開展政治體制改革，加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了強(qiáng)有力的指導(dǎo)。

十三屆四中全會(huì)后，以江澤民為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體仍然十分重視政治體制改革問題。江澤民同志多次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)高度的社會(huì)主義民主和完備的法制，是我們的根本目的和根本任務(wù)之一，也是人民群眾的共同愿望;進(jìn)行政治體制改革，就是要興利除弊，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治。他還強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展;我們要在實(shí)踐中積極探索規(guī)律，不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，使它在21世紀(jì)展現(xiàn)出更加蓬勃的生命力③。

黨的十六大之后，以胡錦濤為總書記的黨中央繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革。胡錦濤同志在中共十六屆二中全會(huì)、紀(jì)念全國(guó)人大成立五十周年、慶祝人民政協(xié)成立五十五周年、黨的十七大、慶祝黨的十一屆三中全會(huì)30周年和慶祝建黨90周年等重要會(huì)議上，對(duì)政治體制改革必須堅(jiān)持的原則、所要達(dá)到的目標(biāo)問題、改革的具體內(nèi)容等都作過十分精辟的論述。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央也一再?gòu)?qiáng)調(diào)政治體制改革問題。因此我們認(rèn)為，如果說我們黨的領(lǐng)導(dǎo)人不重視政治體制改革，肯定也是不對(duì)的。

誤解三:中國(guó)的政治體制改革收效甚微。

認(rèn)為中國(guó)政治體制改革滯后和中共領(lǐng)導(dǎo)人不重視政治體制改革的人，自然也就看不到中國(guó)政治體制改革所取得的成績(jī)。但同時(shí)也有兩個(gè)問題長(zhǎng)期困擾著他們，一是如果中國(guó)政治體制改革長(zhǎng)期滯后，那為何經(jīng)濟(jì)體制改革能長(zhǎng)驅(qū)直入?難道沒有政治體制改革的配合，經(jīng)濟(jì)體制改革能順利進(jìn)行下去?二是如果中國(guó)政治上長(zhǎng)期專制，民主發(fā)展不充分，為何專制政體能允許經(jīng)濟(jì)上的充分自由呢?

其實(shí)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革之所以能取得成功，根本的原因還在于中國(guó)的政治體制改革也取得了驕人的成績(jī)。比如，通過理性思考和積極穩(wěn)妥地改革，中國(guó)成功探索出具有中國(guó)特色的政治發(fā)展道路;通過政治體制改革，黨政關(guān)系日趨規(guī)范化、制度化，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式日趨完善和成熟，逐步走上了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的軌道。比如，社會(huì)主義民主政治的若干制度逐步完善和發(fā)展，選舉制度改革也取得重大進(jìn)展，有效保證了人民民主權(quán)利的行使;比如，機(jī)構(gòu)改革取得一定成效，政府職能正在逐步轉(zhuǎn)變，正在逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求;比如，干部人事制度的改革取得一定成果，我們廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，逐步實(shí)施了黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制，我們建立了國(guó)家公務(wù)員制度，實(shí)現(xiàn)了干部人事工作的科學(xué)化、民主化和制度化。再比如，我國(guó)法制建設(shè)取得重要進(jìn)展，依法治國(guó)成為基本方略。

總之，改革開放35年來，中國(guó)的政治體制改革一直是與經(jīng)濟(jì)體制改革相伴隨的。經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了中國(guó)奇跡，政治改革使中國(guó)人民的政治權(quán)益、文化權(quán)益和社會(huì)權(quán)益也得到進(jìn)一步發(fā)展和保障。正是政治體制改革激發(fā)了全體人民的創(chuàng)造性、積極性和主動(dòng)性，才有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。任何否定中國(guó)政治體制改革舉措、忽視中國(guó)政治體制改革成績(jī)的觀點(diǎn)，都是錯(cuò)誤的。進(jìn)一步深化政治體制改革，必須以已有改革取得的成績(jī)?yōu)槠瘘c(diǎn)，必須充分吸收以往改革的經(jīng)驗(yàn)，必須堅(jiān)持正確的改革路線。

二、全面深化政治體制改革的難點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！比腥珪?huì)還強(qiáng)調(diào):“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！边@其實(shí)已經(jīng)明確了中國(guó)政治體制下一步改革的目標(biāo)和方向。進(jìn)一步深化政治體制改革，將不可避免地遇到以下難題:

第一，在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)入一個(gè)新階段后，如何“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?

1986年，鄧小平在談到政治體制改革時(shí)曾指出:“我們政治體制改革總的目標(biāo)是三條:第一，鞏固社會(huì)主義制度;第二，發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力;第三，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性。”④可以說，30多年來，我們的政治體制改革一直是圍繞著實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)進(jìn)行的，而且也達(dá)到了預(yù)期的效果。但現(xiàn)在，我們的改革進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)入攻堅(jiān)階段。現(xiàn)實(shí)充分表明，“發(fā)展起來以后的問題一點(diǎn)不比不發(fā)展時(shí)少”，政治體制改革面臨的任務(wù)比以往更重。

十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家體系和治理能力現(xiàn)代化，明確了下一階段政治體制改革的目標(biāo)。但如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們只是點(diǎn)了題，并未破題，更談不上解題。目前，學(xué)界似乎對(duì)字面解讀感興趣，喜歡分析從“管理”到“治理”這兩個(gè)概念“一字之差”的意義，而未能觸及問題的實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)在考察中國(guó)的國(guó)家治理體系問題，不能單純從字面上解讀，而應(yīng)該看到，當(dāng)中國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的新階段，治理國(guó)家的難度更大了;當(dāng)中國(guó)以更加開放的姿態(tài)融入全球化過程之后，國(guó)家治理受外界影響更大了;當(dāng)明確市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用之后，政治體制改革受經(jīng)濟(jì)改革的掣肘更大了。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，目標(biāo)更高、內(nèi)容更全。它不像上個(gè)世紀(jì)80年代配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革、90年代為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、21世紀(jì)初為建立服務(wù)型政府而進(jìn)行的政治體制改革，它要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系涉及內(nèi)容是多方面的，包括政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)生態(tài)、改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各方面。因此，下一階段改革“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，這將直接考驗(yàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政治體制改革的能力，也將直接考驗(yàn)黨和政府治理國(guó)家的能力。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然要調(diào)動(dòng)不同治理主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在國(guó)家治理體系中，執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)、社會(huì)組織等都是治理主體。這里又必然涉及國(guó)家權(quán)力的分割問題，即國(guó)家權(quán)力要在黨和政府、中央和地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間進(jìn)行科學(xué)界定，明確各自的邊界。中國(guó)國(guó)土面積如此之大，人口如此之多，治理主體如此之寵雜，以往改革積累的矛盾如此之復(fù)雜，加上社會(huì)轉(zhuǎn)型速度又如此之快，決定國(guó)家治理的難度比其他國(guó)家要大。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將是未來五年、十年、甚至更長(zhǎng)時(shí)間，中國(guó)政治體制改革的難題。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須走法治化道路。改革開放以來，雖然我們已經(jīng)建立了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，實(shí)現(xiàn)了從法制不健全到比較健全的飛躍。但目前，保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在;關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威。這說明，法治建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。比起法律體系的建成，建成法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的任務(wù)更加艱巨。如果說我們實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略，過去的重點(diǎn)在“法”的健全上，那么現(xiàn)在的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“治”的能力和水平上。

第二，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用后，政府職能如何轉(zhuǎn)變?

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào):“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！边@里明確的是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，但核心卻指向了政治體制改革，因?yàn)樘幚砗谜c市場(chǎng)的關(guān)系，必然涉及政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等政治體制改革的內(nèi)容。

實(shí)事求是地講，中國(guó)35年經(jīng)濟(jì)政治體制改革的過程，就是逐步從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程，就是政府逐步簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的過程。面向未來，正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系，必須著力解決最基本的三個(gè)問題:

一是如何明確市場(chǎng)與政府在資源配置中的邊界，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?具體包括:如何通過體制改革建立規(guī)范的市場(chǎng)秩序，消除以不正當(dāng)手段謀取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象?如何促進(jìn)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)展，既防止出現(xiàn)要素閑置，又防止出現(xiàn)大量有效需求得不到滿足的情況?如何建立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，防止部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義泛濫?如何保證充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰和結(jié)構(gòu)調(diào)整?為此，我們必須弄清楚一個(gè)基本常識(shí)問題，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)該干什么、政府該干什么?我們現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用之后，政府的主要職能是:經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。但政府要真正“到位”，既不“缺位”，也不“越位”、“錯(cuò)位”，還需要進(jìn)一步深化政治體制改革。

二是如何通過深化行政體制改革，著力簡(jiǎn)政放權(quán)?中國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與西方國(guó)家走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的路徑不同，中國(guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，西方國(guó)家是從自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，中國(guó)走向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程是簡(jiǎn)政放權(quán)的過程，而西方走向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程是不斷賦予政府權(quán)力的過程。給政府更多的權(quán)力和剝奪政府已有的部分權(quán)力，差別甚大。這是為什么中國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)十分困難的原因，也是中國(guó)取消和下放行政審批權(quán)十分困難的原因。因此，在中國(guó)，政府既是推動(dòng)改革的主體，也是改革的客體;既是改革的動(dòng)力，也是改革的阻力。繼續(xù)深化改革，政府必須進(jìn)行自我革命，必須積極推進(jìn)政府向市場(chǎng)放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;推進(jìn)政府向社會(huì)放權(quán)，更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用;推進(jìn)政府向地方和基層放權(quán)，切實(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

三是政府職能如何轉(zhuǎn)變?在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須完成從“全能政府”到“有限政府”，從“管制型政府”到“法治政府”和“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，我們必須通過政治體制改革實(shí)現(xiàn)政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、科學(xué)管理社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變中的任何一個(gè)轉(zhuǎn)變都不是一件容易的事情，都需要革命性的變革。

第三，如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，如何讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?

公共權(quán)力的腐敗問題是一個(gè)世界性難題，也稱為政治之癌。當(dāng)今世界，沒有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)這樣對(duì)腐敗如此痛恨，沒有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)這樣對(duì)反腐敗如此之重視，也沒有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)這樣懲治腐敗的力度如此之大。黨的十八大以來，我們黨提出“老虎”、“蒼蠅”一起打的懲治思路，僅一年多時(shí)間就懲治了十多位副部以上的官員。然而，腐敗問題仍然是影響黨群關(guān)系和政府公信力的最重要因素，也仍然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的一個(gè)重大障礙。

為什么腐敗如此猖獗，如此難以治理?原因極為復(fù)雜。根本的原因是法律不健全，權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)督制度不完善。因此，十八屆三中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！边@表明，我們黨已經(jīng)有了治理腐敗的明確思路，也展示了我們黨治理腐敗的決心和信心。但下一階段，治理腐敗仍然充滿許多難題:

一是如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子?權(quán)力有自我膨脹的特性。不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是世界公理。如何根據(jù)中國(guó)國(guó)情和過去積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)外有效做法，對(duì)關(guān)權(quán)力的籠子進(jìn)行“私人定制”，防止權(quán)力向資本、權(quán)貴等少數(shù)人手中集中，防止權(quán)力的異化?權(quán)力的籠子誰來設(shè)計(jì)、誰來制?籠子的鑰匙掌握在誰手中?這是解決權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督首先要解決的問題。

二是如何讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?要確保人民賦予的權(quán)力在陽光下運(yùn)行，政務(wù)活動(dòng)必須公開、公平、公正，公開是前提。政務(wù)不公開，信息不對(duì)稱，群眾無法進(jìn)行監(jiān)督。政務(wù)公開應(yīng)該是一種常態(tài)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少地方和部門設(shè)立“政府開放日”，這是一件好事，說明我們的政務(wù)公開有了一個(gè)良好開端。但政務(wù)公開不能僅僅靠“政府開放日”，而應(yīng)該把它變成一種制度。還需要說明的是，政務(wù)公開并不意味著政府的一切信息都必須公之于眾，在此方面，我們必須建立健全的制度，弄清楚哪些東西應(yīng)該公開，在什么范圍公開，在什么時(shí)間公開、通過何種方式公開，使一切有章可循。

三是如何讓監(jiān)督起作用?公民的廣泛參與是監(jiān)督與制約行政權(quán)的重要力量，如在政府行政決策、行政執(zhí)行、以及行政調(diào)解等環(huán)節(jié)邀請(qǐng)公民參與，既能使政府的決策更好地反映民意，也體現(xiàn)了政府決策的合法性。當(dāng)前，我們提出要構(gòu)建“陽光政府”，這無疑需要完善公民監(jiān)督體系。要加強(qiáng)宣傳和教育，提高公民的監(jiān)督意識(shí)。要暢通監(jiān)督渠道，保護(hù)公民的監(jiān)督權(quán)利。

第四，如何加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)?

協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它與票決民主相結(jié)合，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的特色。十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。但國(guó)內(nèi)學(xué)者和政要對(duì)協(xié)商民主并沒有給予足夠的重視，有的認(rèn)為協(xié)商民主在中國(guó)早已有之，繼續(xù)推行即可。有的把人民政協(xié)的政治協(xié)商等同于協(xié)商民主，主張協(xié)商民主仍然要局限于人民政協(xié)之內(nèi)。我國(guó)有協(xié)商民主的傳統(tǒng)，協(xié)商民主的實(shí)踐也積累了不少的經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)階段我們強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)協(xié)商民主，絕不是重復(fù)以往的做法。

——推進(jìn)協(xié)商民主的環(huán)境變了。我們必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在整個(gè)國(guó)家治理體系的框架內(nèi)，在社會(huì)階層多樣化、利益訴求多元化的條件下，在積極推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主進(jìn)程中，來深入思考如何推進(jìn)協(xié)商民主這個(gè)問題。

——協(xié)商民主的內(nèi)容更豐富了。協(xié)商民主不能僅僅等同于政治協(xié)商，協(xié)商的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所有重大問題和人民群眾的切身利益，協(xié)商的范圍擴(kuò)展到全社會(huì)。立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商成為協(xié)商民主的主要框架。

——協(xié)商的程序更復(fù)雜、形式更多樣。民主協(xié)商不僅體現(xiàn)于決策之前，也體現(xiàn)在決策實(shí)施之中。十八屆三中全會(huì)明確提出要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道”。僅就人民政協(xié)的政治協(xié)商而言，就有專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多種形式。

因此，在全面深化改革的過程中，如何加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化?如何構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系?如何規(guī)范協(xié)商民主的內(nèi)容和程序?如何拓展協(xié)商民主形式?這是中國(guó)下一階段民主化進(jìn)程必須面對(duì)和解決的問題。

第五，如何發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參政、網(wǎng)絡(luò)民主和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用?

當(dāng)今世界正進(jìn)入社交媒體(如微博、微信等)迅速崛起的時(shí)代。截止2013年上半年，我國(guó)網(wǎng)民有近6億人，手機(jī)網(wǎng)民有4．6億人，其中微博用戶達(dá)到3億多人。網(wǎng)絡(luò)成為民眾了解各種信息，進(jìn)行參政議政和民主監(jiān)督的主要形式，網(wǎng)絡(luò)成為政府電子政務(wù)的主要形式，網(wǎng)絡(luò)也成為國(guó)家治理的主要手段。

僅就電子政務(wù)來說，世界各國(guó)的實(shí)踐表明，電子政務(wù)在確保提高人民的生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、公平的發(fā)展方面能起著非常重要的作用。而提高服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵還在于政府能夠不斷地改進(jìn)管理和運(yùn)行水平，積極開展合法、有效的公共治理。據(jù)此，《2012年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》明確提出，政府部門要利用社交媒體在公眾中推廣電子政務(wù)的使用，提高公共服務(wù)質(zhì)量，利用社交媒體降低成本，努力使社會(huì)各個(gè)群體都能通過這種方式享受到電子政務(wù)的服務(wù)。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者和政要認(rèn)為，借助互聯(lián)網(wǎng)社交媒體改進(jìn)公共治理，促進(jìn)官民溝通，是當(dāng)前成本最小、風(fēng)險(xiǎn)最低的政治體制改革舉措?；ヂ?lián)網(wǎng)等社交媒體是一把雙刃劍，用得好，對(duì)推進(jìn)政治體制改革有促進(jìn)作用，否則會(huì)帶來很多矛盾和問題。從好的方面講，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于實(shí)行政務(wù)公開，開展群眾監(jiān)督，促進(jìn)公民民主參與會(huì)提供許多便利條件。從壞的方面講，如果管理不當(dāng)，會(huì)出現(xiàn)信息失真、監(jiān)督錯(cuò)位、參與失序等問題。

面對(duì)傳播快、影響大、覆蓋廣、社會(huì)動(dòng)員能力強(qiáng)的微博、微信等社交網(wǎng)絡(luò)和即時(shí)通信工具用戶的快速增長(zhǎng)，執(zhí)政黨該如何利用網(wǎng)絡(luò)了解民情，掌握民意?廣大民眾該如何利用網(wǎng)絡(luò)參政議政，實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利?政府應(yīng)如何運(yùn)用信息和通訊技術(shù)工具來優(yōu)化法律框架，健全規(guī)章制度，加快機(jī)構(gòu)重組，明確業(yè)務(wù)辦理程序，做好人力資源開發(fā)，從而順應(yīng)公民新的需求，接受新的挑戰(zhàn)，真正做到以公眾為中心來提供服務(wù)?如何加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)和輿論引導(dǎo)，確保網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序和國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，已經(jīng)成為我們深化政治體制改革必須面對(duì)的突出問題。

三、積極穩(wěn)妥地深化中國(guó)政治體制改革

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來帶領(lǐng)人民為爭(zhēng)得民主奮斗了90多年，積累的最大成就是開辟了中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度。面向未來，全面深化改革的方向已經(jīng)明確，目標(biāo)已經(jīng)確定，但任務(wù)依然艱巨。中國(guó)有2000多年封建統(tǒng)治留下的集權(quán)傳統(tǒng)，歷史包袱沉重，不尊重歷史不行;中國(guó)有13億多人口，地區(qū)發(fā)展差別巨大，民眾民主素質(zhì)參差不齊，推進(jìn)民主政治發(fā)展困難重重，瞎折騰不行;當(dāng)今國(guó)際環(huán)境惡劣，來自西方國(guó)家的干擾復(fù)雜多樣，挑戰(zhàn)十分明顯，不積極應(yīng)對(duì)不行。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)如何轉(zhuǎn)變政府職能、如何加強(qiáng)民主政治制度建設(shè)，如何建設(shè)法治中國(guó)，如何建立權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系等都做了具體的部署。現(xiàn)在的任務(wù)是如何把這些部署貫徹到政治體制改革的實(shí)踐中，落到實(shí)處。

第一，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。

人類政治文明發(fā)展的歷史，反復(fù)印證了一個(gè)道理:一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的政治制度，走什么樣的民主道路，要與本國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)。每一個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，其選擇的政治發(fā)展道路必然不同。當(dāng)今世界，沒有哪一個(gè)國(guó)家是通過移植別國(guó)的民主制度而走向成功的。如照搬美式民主架構(gòu)的菲律賓并沒有讓其逃過馬科斯的獨(dú)裁，同樣照搬美國(guó)民主模式的利比里亞比菲律賓更糟，自1989年以來一直處于內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)，是世界上最窮的國(guó)家之一⑤。

新中國(guó)成立以來，尤其是改革開放以來，我國(guó)形成了中國(guó)特色社會(huì)主義的政治發(fā)展道路。這條政治發(fā)展道路，有它形成的歷史必然性，具有鮮明的特點(diǎn)。它堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，從而保證了我國(guó)民主政治發(fā)展的正確方向;堅(jiān)持對(duì)多數(shù)人實(shí)行民主與對(duì)少數(shù)人實(shí)行專政的統(tǒng)一，從而保證了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民;堅(jiān)持民主與集中的統(tǒng)一，以民主集中制為根本組織原則和活動(dòng)方式，從而保證了社會(huì)主義民主的有效性;堅(jiān)持民主內(nèi)容和形式的統(tǒng)一，從而保證社會(huì)主義民主的真實(shí)性;堅(jiān)持黨內(nèi)民主、黨際民主、人民民主的統(tǒng)一，從而推動(dòng)了社會(huì)主義民主的全面發(fā)展;堅(jiān)持選舉民主、協(xié)商民主、自治民主等形式相統(tǒng)一，從而確保人民群眾的民主權(quán)利得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。

黨的十八大關(guān)于政治發(fā)展的一個(gè)中心思想是:發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主，必須堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。繼續(xù)深化政治體制改革，必須著眼于中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展，充分發(fā)揮中國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)，而不是否定甚至顛覆中國(guó)的政治制度。為此，我們必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，必須確立政治體制改革的正確方向。四項(xiàng)基本原則是立國(guó)之本，人民民主專政的國(guó)體、人民代表大會(huì)制度的政體，以及中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，民族區(qū)域自治制度、基層民主制度是符合中國(guó)國(guó)情，是經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn)的，雖然其運(yùn)行還存在著一些問題，在其未來發(fā)展過程中會(huì)遇到新的矛盾和問題，但恰恰是我們政治體制改革要解決的問題。如果把改革理解成為徹底顛覆中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，那么這種改革是必須反對(duì)的，在這個(gè)問題上我們必須保持清醒，保持冷靜。

第二，增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度自信。

我們現(xiàn)階段之所以特別強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)制度自信，是因?yàn)樵S多人對(duì)我們的制度缺乏自信。我們有一些人之所以總幻想照搬西方的民主模式，搞西方的多黨制、議會(huì)民主，根本原因還是因?yàn)閷?duì)中國(guó)的政治發(fā)展道路缺乏自信;我們有一些人之所以質(zhì)疑甚至否定中國(guó)特色社會(huì)主義的政治制度，根本原因仍然在于缺乏制度自信。如果我們對(duì)自己的政治制度缺乏應(yīng)有的自信，每到關(guān)鍵時(shí)刻總是糾結(jié)于是否需要繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)有的政治制度，每到困難時(shí)刻總是糾結(jié)于是否需要照搬西方的政治制度，那么中國(guó)的政治發(fā)展必然會(huì)受到這樣那樣的干擾，民主化進(jìn)程也有可能出現(xiàn)中斷的危險(xiǎn)。

因此，繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)的政治發(fā)展，我們必須對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度有充分的自信。為此，我們要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和政治制度的宣傳和研究。一要從人類社會(huì)政治發(fā)展的一般規(guī)律、中國(guó)悠久的政治文化傳統(tǒng)和當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度設(shè)計(jì)的合理性、合法性，闡述堅(jiān)定制度自信的理論依據(jù);二要從中國(guó)的發(fā)展進(jìn)步中充分認(rèn)識(shí)中國(guó)民主政治建設(shè)取得的巨大成績(jī)和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，闡述堅(jiān)定制度自信的歷史依據(jù)和實(shí)踐依據(jù);三要從民主政治發(fā)展的國(guó)際比較中充分認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)，闡述這一制度的比較優(yōu)勢(shì)，消除國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)中國(guó)政治制度的各種詰難，增強(qiáng)人們對(duì)我國(guó)政治制度的認(rèn)同。

第三，要敢于突破既得利益的障礙。

改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)人們經(jīng)濟(jì)政治利益關(guān)系的調(diào)整。30多年改革實(shí)踐已經(jīng)證明，經(jīng)濟(jì)體制的改革必然導(dǎo)致利益的分化，利益的分化進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致利益的紛爭(zhēng)，利益的紛爭(zhēng)又必然引發(fā)利益沖突。隨著全面改革的深化，我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別敏感化、利益表達(dá)公開化、利益矛盾復(fù)雜化的局面。進(jìn)一步深化改革必然觸及到既得利益集團(tuán)的利益，既得利益集團(tuán)自然會(huì)成為政治體制改革的障礙。如果說我們的改革，以往的障礙更多是觀念問題，那么現(xiàn)階段面臨的主要問題是利益障礙問題。如果說以往的改革遇到的阻力更多地來自于體制外，那么現(xiàn)階段的主要阻力則來自于體制內(nèi)。面對(duì)利益矛盾沖突的新格局，首先必須沖破思想觀念的障礙，通過解放思想看清各種利益矛盾的癥結(jié)所在，找準(zhǔn)突破的方向和著力點(diǎn);必須十分注意體制機(jī)制變革，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，形成能夠全面表達(dá)社會(huì)利益，有效平衡社會(huì)利益，科學(xué)調(diào)整社會(huì)利益的利益均衡協(xié)調(diào)機(jī)制和利益整合機(jī)制。要通過政治體制改革，暢通民眾政治參與渠道，吸納和消化新生的社會(huì)力量，消解因參與渠道不暢而可能引發(fā)的不滿、抗議和騷亂，從而為政治體制改革創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。

第四，加強(qiáng)政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)。

民主政治的發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的歷史過程，必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)。為此，要做到:一是加強(qiáng)和改進(jìn)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)改革的能力，促進(jìn)共產(chǎn)黨治國(guó)理政能力的現(xiàn)代化。需要說明的是，當(dāng)今中國(guó)，任何企圖脫離共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)而進(jìn)行的改革都是不允許的，也是不現(xiàn)實(shí)的。但共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也必須通過自身改革和建設(shè)，不斷增強(qiáng)治國(guó)理政的合法性，從而鞏固黨的執(zhí)政地位;二要按照十八屆三中全會(huì)要求，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。我們認(rèn)為，在中國(guó)法制化程度不高，法治進(jìn)程緩慢的情況下，改革最大的問題是缺乏系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，結(jié)果改革的政策缺乏穩(wěn)定性。為什么我們制度不夠自信，就是因?yàn)槲覀冎贫ǖ姆结樥呷狈Ψ€(wěn)定性，充滿著不確定性。改革開放以來，我們總是在用不穩(wěn)定的辦法來解決穩(wěn)定問題，結(jié)果越來越不穩(wěn)定。三要注重改革的頂層設(shè)計(jì)，確定明確的目標(biāo)和步驟。我們需要堅(jiān)持改革，但這種改革不能總摸著石頭過河，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。即使我們?nèi)匀灰獔?jiān)持摸著石頭過河，那也應(yīng)該是摸規(guī)律。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確提出，到2020年，要在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果沒有理性的思考和頂層的設(shè)計(jì)，沒有具體可操作的舉措，是很難實(shí)現(xiàn)的。

正如鄧小平所強(qiáng)調(diào)，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制改革。過去35年來，中國(guó)從未停止過政治體制改革的步伐。十八屆三中全會(huì)的召開，讓中國(guó)改革的航船駛?cè)肓巳f眾矚目的歷史新起點(diǎn)。我們只有繼續(xù)揚(yáng)帆遠(yuǎn)航，以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和辦法，攻堅(jiān)克難，全面深化政治體制改革，才能最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

注:

①②④《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第164、176、178 頁。

③參見《江澤民論有中國(guó)特色社會(huì)主義(專題摘編)》，中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第298—325頁。

⑤參見王紹光《民主四講》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008年版。