嚴 敏 朱春奎

在西方主要發(fā)達國家中，美國的社會福利政策一直最為保守，福利項目實施得最晚，在福利資格、福利范圍和福利開支方面也限制得最為嚴格①。由于美國社會崇尚獨立奮斗的個人主義精神，對市場機制充滿信心，認為只要市場創(chuàng)造出就業(yè)機會，身心健全的人就應該通過就業(yè)養(yǎng)活自己，因此，美國一直以來都是一個不情愿的福利國家。從第一個以工代賑項目到如今工作福利制度的形成，美國社會福利制度的政策、內(nèi)容和運作歷經(jīng)數(shù)次重大調(diào)整，始終以反貧困為導向、不斷完善項目體系、提升個人自立能力，在目標對象上從弱勢群體擴展至全體公民，在功能定位上從經(jīng)濟救濟轉(zhuǎn)向工作激勵。作為少數(shù)幾個至今還能保持良好發(fā)展狀態(tài)的福利國家之一，美國經(jīng)歷了從遲到的福利國家到窮人福利國家再到工作福利國家的發(fā)生、發(fā)展與改革過程。本文旨在從縱向歷史發(fā)展和橫向項目運作管理兩個維度對美國社會福利制度的發(fā)展演進、制度框架、項目運作與政策效果進行系統(tǒng)考察，以期為我國的社會福利制度建設(shè)提供有益啟示。

一、美國社會福利制度的歷史發(fā)展

美國的社會福利制度建設(shè)源于減貧的公共救濟需要。雖然美國1787年憲法明文規(guī)定促進公共福利，但是在20世紀30年代以前，美國一直以英國1601年的《濟貧法》為樣板，將貧困視為道德或性格缺陷的產(chǎn)物，只對極度貧困者提供最低限度的關(guān)照:其中，寡婦、老人、孤兒和殘疾人等值得幫助的人被送往救濟院，而包括失業(yè)者在內(nèi)的體格健全的窮人則被送往縣貧民習藝所;同時，救濟被認為是地方政府、社區(qū)和私人慈善團體的事務，而非國家或中央政府的責任②③。直到20世紀工業(yè)化的完成與城市化的加快帶來了不斷加劇的貧困現(xiàn)象與各種社會問題，才使得濟貧責任與福利建設(shè)進入到國家的議事日程。在這一進程中，勞工、家庭、健康、兒童與單身母親等一般福利問題首先獲得立法保障，為美國社會福利制度的形成奠定了基礎(chǔ)。

(一)福利建設(shè)時期(1933－1945)

20世紀30年代，美國進入經(jīng)濟大蕭條時期，日益嚴重的失業(yè)問題促使人們對公共福利的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，福利被認為是社會和政府應該關(guān)注的問題。美國聯(lián)邦被迫介入社會保障事務，開啟了福利國家構(gòu)建之路。以救濟、改革和復興為主要內(nèi)容的羅斯福新政為美國社會福利制度建設(shè)奠定了思想基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)，使?jié)氊熑斡傻胤秸?、民間組織轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府。由于福利救濟是作為經(jīng)濟體制改革的內(nèi)在組成部分加以推進的，因而這一時期的福利制度建設(shè)都更加關(guān)注貧困人口的物質(zhì)需求，通過以工代賑、現(xiàn)金救濟和實物救濟的方式增加人們的經(jīng)濟福利。

1933年5月，羅斯福總統(tǒng)敦促國會通過《聯(lián)邦緊急救濟法》(Federal Emergency Relief Act)，成立聯(lián)邦緊急救濟署(FERA)，旨在通過向州和地方提供資金與貸款，來提供現(xiàn)金救濟和創(chuàng)造一些非技術(shù)性公共服務崗位(如修建草坪、清掃樹葉等)。但是，這種無償救濟的快速攀升引發(fā)了羅斯福對救濟依賴的警惕①。為此，羅斯福于1935年4月說服國會通過《緊急救濟撥款法》(E-mergency Relief Appropriation Act)，在聯(lián)邦緊急救助署下成立工程進度管理署(WPA)，旨在雇傭有勞動力的人從事建房修路、農(nóng)村供電等公共工程工作，而無勞動能力的人則可繼續(xù)享受公共救濟。1935年底，聯(lián)邦緊急救助署正式被工程進度管理署和社會保障委員會(SSB)取代，前者負責提供公共工作，后者則負責提供公共救助。

聯(lián)邦緊急救助署和工程進度管理署為失業(yè)者提供了范圍廣泛的工作機會，包括建設(shè)、專業(yè)(如作家、藝術(shù)家、演員和音樂家)設(shè)計以及消費品生產(chǎn)。與此同時，還實施了包括職業(yè)培訓、婦女勞動與食品救濟(包括直接發(fā)放、食品券和學校午餐)在內(nèi)的多種項目。從1933－1935年間，聯(lián)邦累積向州和地方撥付了數(shù)十億美元，為超過2000萬人提供了工作。盡管如此，仍然有大批失業(yè)者和無勞動能力者無法獲得救濟，只能轉(zhuǎn)向州和地方政府求助。這使得州和地方不堪重負，紛紛削減救濟水平甚至廢除救濟項目①。在此高壓下，羅斯福不得不推出第二次新政，希望運用凱恩斯主義刺激經(jīng)濟復蘇并進一步幫助失業(yè)人口。

1934年6月8日，羅斯福向國會提出，要求通過立法在全美建立一種新體制，能立即提供保障以預防幾種重要因素對人們生活的沖擊④。1935年，國會通過《社會保障法案》(Social Security Act)，主要有五大條款:一是強制征收工薪稅，建立聯(lián)邦養(yǎng)老保險;二是向各州撥款建立失業(yè)保險，統(tǒng)一管理失業(yè)補貼;三是向各州撥款，為老人、盲人和殘疾人提供福利救助;四是建立未成年子女家庭救助(AFDC)項目;五是組建社會保障委員會，負責管理各類項目。這一法案確立了美國社會福利制度的基本框架，形成高度依賴社會保險計劃與公共救助計劃的雙軌制福利模式。至此，美國成為主要發(fā)達國家中最后一個建立全國性福利制度的國家。

在羅斯福新政時期，美國在增強政府福利責任和維護社會經(jīng)濟秩序上取得顯著效果。在1929－1940年間，美國社會福利支出從占全國GNP的3．9%(39億美元)攀升至9．2%(88億美元)⑤。但是與歐洲相比，美國福利救助仍然相當保守，救助額度并不算大;各種福利救濟項目只限于有針對性地向貧困人口發(fā)放;各州在救助對象和救助數(shù)額上有自由裁量權(quán);同時，醫(yī)療保險項目尚未建立①?？傮w上看，這一時期的福利建設(shè)被認為是充滿了不公平的局限，包括對婦女的歧視、對窮人進入工作領(lǐng)域的歧視、對現(xiàn)有經(jīng)濟秩序的維護和既得利益集團的保護等⑥。

(二)福利停滯時期(1946－1960)

自羅斯福新政以后，二戰(zhàn)的爆發(fā)打斷了美國社會福利制度的建設(shè)進程，并使之在戰(zhàn)后經(jīng)歷了長時期的停滯與徘徊狀態(tài)。由于戰(zhàn)后的繁榮、景氣與富裕景象，使美國人淡忘了普遍存在的貧困現(xiàn)象，出現(xiàn)了削減福利開支、減少資助人數(shù)的趨勢，比如實行更為嚴格的福利資格審查，更多地使用資產(chǎn)調(diào)查方法等，目的是為了削減稅負、實現(xiàn)預算平衡④。但是，迫于反對者的壓力，美國政府仍然采取了一些積極的福利措施來擴展福利項目或提高福利供給，比如實行全國學校午餐計劃(1946年)、《住房法案》(1949年)、《國防教育法》(1958年)等。在此期間，《社會保障法》也進行了多次修訂，包括增加“終身殘疾與完全殘疾救助”(1950年)、社會服務(1951年)、傷殘保險(1956年)、將社會保障稅率提高到雇主和雇員各3%(1960年)等?？傮w來說，這一時期的福利制度并未有大的建樹。

(三)福利擴張時期(1962－1969)

然而，戰(zhàn)后的繁榮時期并未持續(xù)多久，就轉(zhuǎn)入動蕩時期。正如經(jīng)濟大蕭條成為美國建立第一個重大社會福利項目的催化劑一樣，20世紀50年代開始的民權(quán)運動和60年代的貧民窟暴亂推動了美國福利國家的再一次擴張。為了應對貧困和實現(xiàn)社會公平，肯尼迪與約翰遜總統(tǒng)發(fā)起了一場擴大福利體系的運動，但是這場運動依然反映了羅斯?？偨y(tǒng)的理念，即反對福利依賴。這一時期，美國的福利政策重點開始轉(zhuǎn)向提高勞動者的能力和落實公民權(quán)利方面，力求通過服務、預防、激勵和培訓四類措施提高貧困者的自立自強能力，并使其逐步擺脫政府救助。為了配合這一政策導向，美國的福利體制開始從集權(quán)走向分權(quán)，地方政府尤其是社區(qū)力量在提供社會服務與就業(yè)培訓上發(fā)揮了重要作用。

1962年的《公共福利修正案》(Public Welfare Amendments)，是美國自《社會保障法》實施以來第一次特別認識到預防性、保護性和恢復性服務在公共福利中的重要性。除擴大兒童、老人、盲人和殘疾人的福利支出，該法案大幅度增加了聯(lián)邦對州政府的工作培訓與工作安置的支持力度?？夏岬峡偨y(tǒng)明確指出:此項措施代表一種新的政策取向，即強調(diào)支持與恢復之外的服務，而非單純的救濟;強調(diào)有助于工作的培訓，而非長期依賴。我們的目標是預防或減少福利依賴，并通過維護和改善家庭生活來鼓勵自立自強⑦。根據(jù)該法案，美國聯(lián)邦在1962－1965年間累積撥款上千萬美元，用于勞工部每年調(diào)查和研究失業(yè)問題的趨勢，提供對就業(yè)促進的各類教育咨詢和訓練，以改善勞動力市場和提高勞動力素質(zhì)。

1964年，約翰遜總統(tǒng)正式提出偉大社會計劃(Great Society)和向貧困開戰(zhàn)(War on Poverty)的政治宣言，試圖通過幫助窮人自立，而非施舍來減除貧困，并結(jié)束靠救濟生活的日子⑧。該方案包括教育補助、疾病防控、醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、郊區(qū)重建、資源保護、地區(qū)發(fā)展、全面反貧困、預防犯罪，以及優(yōu)化投票權(quán)等一攬子問題，其中絕大多數(shù)建議獲得國會通過⑨。實現(xiàn)該方案的核心手段是同年通過的《經(jīng)濟機會法案》(Economic Opportunity Act)，旨在為每一個人提供教育與培訓機會、工作機會，以及體面和尊嚴的生活機會，以消除富裕中的貧困這一悖論。法案創(chuàng)設(shè)了總統(tǒng)直接領(lǐng)導的經(jīng)濟機會辦公室(OEO)，以動員國家的人力與經(jīng)濟資源用以反貧困，并且監(jiān)管繁多的社區(qū)反貧困項目。經(jīng)濟計劃辦公室認為，解決貧窮的最好辦法不是單純提高收入，而是通過教育、職業(yè)培訓、自主參與和社區(qū)發(fā)展來提升人力資本。1965年，《經(jīng)濟機會法案》予以修訂，鼓勵州政府參與到反貧困計劃中。

約翰遜改革成為羅斯福新政以來最大的一次福利改革議程，它使得除老人與殘疾人之外的人群，第一次得到來自政府的生活保障承諾。此時，福利政策所著力解決的已不再是絕對貧困人口的生存問題，而是要雄心勃勃地解決相對貧困人口的平等權(quán)利和全面發(fā)展問題。社會福利計劃由此迅速擴張到醫(yī)療、教育、營養(yǎng)等各個領(lǐng)域，尤其是建立了醫(yī)療保險制度(Medicare)和醫(yī)療補助制度(Medicaid)，包括食品券在內(nèi)的多種福利計劃也成為永久法定。但是，這種快速擴張不僅沒有有效實現(xiàn)既定的多種社會目標，反而造成官僚機構(gòu)的急劇膨脹與聯(lián)邦撥款的大量浪費，在相當程度上演變成了一種社會及社會政策的動蕩。到1966年，約翰遜總統(tǒng)對這一改革日漸失去信心，經(jīng)濟機會辦公室也開始分崩離析，直到1969年尼克松總統(tǒng)上臺，這場動蕩才得以結(jié)束④。

(四)福利調(diào)整時期(1972－1995)

20世紀70年代，兩次石油危機加劇了經(jīng)濟衰退，成為美國福利體系改革的又一催化劑。由于福利系統(tǒng)過于龐大和浪費，尼克松總統(tǒng)譴責聯(lián)邦政府過多地介入個人救濟，主張自救自助和自強自立的價值追求。為減少福利依賴并摧毀龐大的官僚－社會工作者福利網(wǎng)絡，尼克松提出一個全面的福利改革方案——家庭援助計劃(Family Assistance Plan)，成為美國福利戰(zhàn)爭的開始。該方案旨在以負收入稅取代眾多福利計劃，規(guī)定家庭或個人收入一旦低于國家設(shè)定的標準線即為負收入，政府將向其補貼差額部分;而有能力工作的人若拒絕工作，就將失去補助。但是，該計劃卻因參議院的強烈反對而流產(chǎn)。不過，工作福利卻成為普遍的改革共識，比如福特總統(tǒng)于1975年推行的勞動所得稅減免(EITC)政策就已成為普受歡迎的福利措施之一。

尼克松政府在福利改革方面的重大舉措是通過推行新聯(lián)邦主義向下放權(quán)和強化州政府的責任，在收縮聯(lián)邦責任的同時實行聯(lián)邦層面的高度集權(quán)。1972年，《社會保障修正案》將原來由聯(lián)邦與州共同舉辦的老年補助和永久殘疾補助合并為補充保障收入(Supplemental Security Income)由聯(lián)邦進行統(tǒng)一管理，旨在幫助那些沒有資格享受社會保障的老年人以及收入及財產(chǎn)低于指定下限的盲人和殘疾人。法案提供了全國統(tǒng)一的指導性指標和補助金標準，在實施分享預算的同時將社會保障支出的部分負擔從州政府與地方政府轉(zhuǎn)移聯(lián)邦政府。此外，1973年還通過了《全面就業(yè)培訓法案》，旨在大力推進社區(qū)創(chuàng)立就業(yè)與培訓計劃。

沿著新聯(lián)邦主義路線，里根總統(tǒng)重新界定了政府的福利責任，主張取消福利國家的口號，認為政府主要負責制定有關(guān)社會保障的立法工作，實施主體是州和地方政府;同時大力重振社區(qū)，鼓勵民間機構(gòu)與私人機構(gòu)從事社會保障活動。1981年，里根提出綜合預算調(diào)整法案，試圖在不增加稅收的情況下擴大政府財政收入，削減國家社會保障投入，實行提高個人和企業(yè)的社會保障稅率。1982年，美國的福利開支削減支出達數(shù)十億美元，主要涉及低收入者和患病老人的福利項目，包括未成年子女家庭救助、補充保障收入、醫(yī)療補助、食品補助、住房補助、能源補助、學校午餐和法律援助等等。1983年，《社會保障法修正案》再次縮減了聯(lián)邦政府的社會保障責任，只保留并強化了對老年人和醫(yī)療補助的責任。

里根政府解決福利困境的另一思路是實施工作福利計劃。1988年，《家庭支持法案》開始實施就業(yè)機會與基本技能計劃、子女贍養(yǎng)費強制執(zhí)行計劃、過渡性福利和對未成年父母的特殊規(guī)定等政策。這一法案要求各州制定工作機會與基本技能培訓計劃，提供教育、培訓和就業(yè)服務，旨在幫助人們脫離福利依賴，大多數(shù)成年當事人要被吸納到工作機會與基本技能培訓計劃中，但有3歲以下孩子的父母可以免除，自1994年起，要求失業(yè)的父母每周至少工作16小時等。

(五)福利改革時期(1996－ )

1996年，克林頓承諾要終結(jié)社會福利救濟，并提出工作第一戰(zhàn)略。福利改革法案，即《個人責任和工作機會協(xié)調(diào)法案》(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)的頒布，使一個工作導向的、嚴格限制個人獲得社會救助資格和時間的工作福利制得以建立。該法案旨在結(jié)束舊有的福利體制，主要內(nèi)容是用貧困家庭臨時救助(TANF)代替原來的未成年子女家庭救助。該法案對現(xiàn)金救助設(shè)置了嚴格的時間限制(5年)，強加了工作條件，通過工作優(yōu)先項目促進就業(yè)、鼓勵個人承擔責任;并且加強和支持婚姻關(guān)系，鼓勵婚姻與雙親家庭生養(yǎng)孩子，減少非婚子女的出生，以結(jié)束依賴子女家庭補助和其它政府補助。該法案還創(chuàng)立了貧困家庭臨時救助專項基金，使各州有更大的自主權(quán)對自身社會福利計劃進行設(shè)計。從本質(zhì)上講，福利改革法案的目的并非從消除貧困出發(fā)，而是以減少福利依賴為目標。

2002年，布什政府提出了第二階段深化福利改革的方案——《為自立而工作法案》(Working Toward Independence Act)，對原法案進行了部分修改和補充，其最主要內(nèi)容是倡導通過就業(yè)自食其力的工作福利，減少福利依賴，以及改善家庭結(jié)構(gòu)，強化健康的婚姻關(guān)系和減少非婚生子女數(shù)量。2003年，醫(yī)療保險法案實行，將更多處方藥品劃入公共醫(yī)療補助范圍，并且創(chuàng)設(shè)了健康儲蓄賬號(Health Savings Account)制度，使人們可以選擇省下醫(yī)療保險的一部分資金以投資在其他重要地方。2006年，布什總統(tǒng)簽署法律再次進行福利改革，對福利受益人實施更加嚴格工作條件限制。同時，簽署退休金改革法案，嚴令美國企業(yè)撥付足夠資金確保員工的退休福利，將目前承擔的90%的撥付比例提高到100%，并在未來7年內(nèi)補交完拖欠的退休金，撥付不足的企業(yè)將被嚴懲?。

如今，奧巴馬總統(tǒng)掀起醫(yī)改新政，試圖從根本上改變以往的醫(yī)保體系，建立全民醫(yī)保。2010年的《病人保護和可負擔醫(yī)療法案》提出構(gòu)建低成本、全覆蓋的醫(yī)療保險體系、強化公共項目、提高醫(yī)療服務的質(zhì)量和效率、確保透明和項目廉正、增強醫(yī)療服務人力資源建設(shè)、強化經(jīng)費保障等六大內(nèi)容。此外，社保改革的一些指導原則也得以提出，如反對一切社保系統(tǒng)私有化的舉措、不得再減少目前社保受益人的補貼，應增強對那些收入最低、最弱勢的退休老人的經(jīng)濟保障等?？傮w上看，當前美國的福利改革依然沒有突破1996年的新福利法案。

二、美國社會福利項目的運營管理

新的福利改革并沒有改變舊福利制度的政策結(jié)構(gòu)。除了以困難家庭臨時救助替代未成年子女家庭救助，新福利法案依然延續(xù)1935年《社會保障法》奠定的基本制度框架。新福利改革對公共救助的組織結(jié)構(gòu)和日常運作進行了廣泛改變，是對新聯(lián)邦主義路線的傳承與修正。小羅斯福總統(tǒng)以聯(lián)邦主義為美國的福利制度化給付開啟先河，是一個自下而上的權(quán)力上移過程，而尼克松總統(tǒng)提出的新聯(lián)邦主義則為美國福利制度的市場化與社會化改革確立了基本依據(jù)與框架，是一個自上而下的權(quán)力下放過程。二者的共通之處在于，都強調(diào)聯(lián)邦政府的社會福利責任，但不同之處在于，新聯(lián)邦主義在縮小社會福利規(guī)模，強化個人責任，提高福利申領(lǐng)條件，特別是大幅度改變社會福利的供給方式，由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向州與地方政府，由政府轉(zhuǎn)向非政府的市場或社會，使得美國的社會福利項目在供給方式、資格認定和財政手段三個方面呈現(xiàn)出獨特的運作特點。

(一)供給方式

美國的福利項目可以分為現(xiàn)金給付類和實物給付類，前者可以直接通過增加受益人的貨幣收入，比如困難家庭臨時救助、補充保障收入等;后者則是通過提供實物援助或者實際服務的方式實現(xiàn)，比如食品券、就業(yè)培訓等。在新的福利制度框架下，福利救助形式由現(xiàn)金救助為主轉(zhuǎn)為社會服務為主，包括就業(yè)培訓、兒童托管、醫(yī)療救助和交通補貼等非現(xiàn)金性質(zhì)的救助開始占據(jù)重要位置。這對于引導受益人合理消費具有重要作用，同時有助于促進其工作動機。當前，美國的社會福利項目已經(jīng)達到數(shù)百個之多。通過多種類型的組合，社會福利的保障功能與激勵功能同時得到實現(xiàn)。

新的福利制度日益重視發(fā)揮州與地方、非政府組織與市場在福利領(lǐng)域的作用?？傮w上看，20世紀30年代以前，慈善類的非政府組織發(fā)揮的作用較大;20世紀30年代以后，聯(lián)邦政府對福利負有主要責任;20世紀70年代以后，包括企業(yè)、社區(qū)和各種非營利組織在內(nèi)的非政府組織在福利管理和福利提供上的作用逐步得到增強;同時，在政府內(nèi)部，州政府與地方政府的角色得到突顯。

在聯(lián)邦層面，負責社會福利的主管機構(gòu)有四家:負責發(fā)放各種社會福利金的社會保障署、負責統(tǒng)籌管理社會保障資金的社會保障與醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會(BTSSMTF)與財政部、負責監(jiān)管就業(yè)人員及其工資稅的勞工部、以及負責戰(zhàn)略決策建議的社會保障理事會(SSAB)。由此，美國的社會保障制度的管理體制體現(xiàn)了收、支、管嚴格分立和決策、咨詢緊密聯(lián)系的特色④。

與福利項目的層次和管理相適應，福利項目的相關(guān)資金渠道也呈現(xiàn)出多樣化的特點，主要來自五方面:一是專門針對雇主與雇員的社會保險專項稅;二是政府、主要是聯(lián)邦政府的財政預算;三是非政府組織的福利支出;四是私人向保險公司投保的保費;五是來自社會的慈善捐助。其中，政府的稅費與預算是最主要的籌資渠道，但是，美國的非政府資金比重要比其他發(fā)達國家高出很多，使得美國的社會福利制度具有市場化與社會化的特點。

(2)高程控制測量：利用水準點2S01、2S02為起算點，采用拓普康自動安平水準儀按附合水準方法測量A、B、C點高程，并作為土方現(xiàn)狀地面高程起算點。

(二)資格認定

在新改革法案出臺以后，對公共救助項目的福利資格認定更為嚴格，內(nèi)容也更為豐富。目前，聯(lián)邦福利項目的資格審查條件包括兩大類，一是經(jīng)濟類概念，如聯(lián)邦貧困線(FPG)、特定受益數(shù)額、中等收入、需求分析(Need analysis)(即預期成本)、較低生活標準收入水平(Lower Living Standard Income Level，LLSIL)和資產(chǎn)/資金等;二是非經(jīng)濟類概念，包括類型/行為條件，如人屬于某一特定目標群體(如滿一定年齡、傷殘或是退伍軍人)、工作要求等，與自動獲取資格，如獲得補充社保收入可以自動獲得補充營養(yǎng)救助。

從十大生計調(diào)查項目的資格認定來看，福利資格的認定傾向于綜合性發(fā)展，除了采用貧困線、收入水平、資產(chǎn)狀況等經(jīng)濟類概念，類型條件、工作條件和自動獲取資格等非經(jīng)濟概念也被采納。從經(jīng)濟類條件來看，生計調(diào)查的主要手段仍然受到普遍運用，大部分項目是由聯(lián)邦政府限制資格條件，小部分則由聯(lián)邦指導下由州和地方進行資格認定，這說明，資格審查是較為統(tǒng)一的。從非經(jīng)濟類資格概念看，類型條件依然重要，老人、兒童、殘疾人和未成年子女家庭是十大項目資助的重點對象;相比之下，女性并未受到特殊優(yōu)待。

(三)轉(zhuǎn)移支付

目前，財政轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)成為美國各項福利計劃得以落實的主要與關(guān)鍵手段。在新的分權(quán)福利制度下，制定統(tǒng)一標準不再是聯(lián)邦政府與州建立合作關(guān)系的唯一途徑，財政轉(zhuǎn)移支付的方式得到更大程度上的運用。2011財年，美國在生計調(diào)查類福利項目的財政總支出約為9270億美元;其中，在聯(lián)邦項目上，聯(lián)邦政府支出7170億美元，州政府支出2010億美元;此外還有90億美元來自州政府的獨立項目??？梢?，大部分聯(lián)邦福利支出通過財政轉(zhuǎn)移的方式由聯(lián)邦與州合作完成的。這一方面能實現(xiàn)聯(lián)邦政府的權(quán)威性與主要責任，另一方面也為更好地調(diào)動州與地方的能動性。

從十大生計項目支出來看，所有項目的資金分配都屬于強制性支出，即由對應的法律明確規(guī)定的法定支出，以此保證了項目支出的連續(xù)性與規(guī)范性。但是，除了困難家庭臨時救助在改革以后變?yōu)槎~支出，大部分項目都是開放性支出，沒有設(shè)定最高支出限制，這顯示出新的福利改革對未成年子女家庭救助的控制，以及對單親母親的反對。與此同時，現(xiàn)金補助類項目，如補充保障收入、勞動所得抵免等，都是直接面向個體，增加可支配收入成為公共補助的重點。

對個人而言，所有的福利計劃，不論是現(xiàn)金救助還是非現(xiàn)金救助，都是財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果。這些轉(zhuǎn)移支付減少貧困的效應遠遠超過了稅收增加的貧困效應。其中，以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付減少貧困的效果最好，對貧困人口產(chǎn)生了顯著影響。但是考慮到福利依賴的問題，勞動所得抵免和非現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付仍然是最好的選擇，因為這類項目既可以增加收入又可以強化工作動機。在1979－2004年，勞動所得抵免和非現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付調(diào)整的凈效應使貧困率平均每年低于官方貧困率的2.8% 。?

三、結(jié)語

美國社會福利制度建設(shè)至今已有一個多世紀，從免遭匱乏的福利建設(shè)，到向貧困開戰(zhàn)的福利擴張，再到向福利開戰(zhàn)的福利改革，從終身福利到工作福利，項目的政策目標與政策效果不斷提升，在項目立法重點上始終圍繞個人責任與政府責任之間的平衡，直接體現(xiàn)為項目規(guī)模、申領(lǐng)資格和管理體系的變化;從政策結(jié)構(gòu)到供給方式，從資格認定到財政調(diào)控，已經(jīng)形成較為完整的制度設(shè)計。作為美國政府的主要職能，社會福利建設(shè)對于緩解美國的社會矛盾、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公平產(chǎn)生了重要作用。

總體上看，與高福利、低市場和制度型的歐洲福利模式相比，美國屬于低福利、高市場和補救型福利模式，既反映出市場經(jīng)濟導向又體現(xiàn)個人主義的社會傾向。美國一直限制和反對國家干預，最大限度地保持市場機制在福利制度中的作用與地位。如今，以投資人力資本為核心的工作福利范式宣告了美國傳統(tǒng)社會福利范式的終結(jié)。雖然新福利改革的成效有待進一步驗證，但是相對于歐洲國家，其在避免財政危機、減少福利依賴和促進經(jīng)濟發(fā)展上還是較為成功的。隨著2003年醫(yī)療保險改革與2006年的退休金改革的推行，預示著美國的社會福利體制改革已經(jīng)基本完成對公共救助項目的改造，目前著手進行的即是對社會保險項目的改造。因此，美國的福利制度改革仍是未完待續(xù)，可以預見在不遠的將來，美國的福利制度又將面臨新一輪的轉(zhuǎn)型。

注:

①Rodgers，Harrell R．(2000)．American Poverty in a New Era of Reform．Armonk，New York:ME Sharpe．

②Stewart，Jr．Joseph，et al．(2008)．Public Policy:An Evolutionary Approach．Boston，MA:Thomson Higher Education．

③Dye，Thomas R．(2008)．Understanding Public Policy．London:Pearson．

④祈亞輝:《福利國家的比較研究》，海南出版社2005年版。

⑤Gilbert，Neil．(1983)，Capitalism and the Welfare State．New Haven，CT:Yale University Press．

⑥Katz，Michael B．(1986)．In the Shadow of Poorhouse:A Social History ofWelfare in America．New York:Basic Book．

⑦White House．(1962)．Public Welfare Amendments．http://archives．lib．state．ma．us/．

⑧Lemann，Nicholas．(1991)．The Promised Land:The Great Black Migration and how it Changed America．London:Macmillan．

⑨Ushistory．(2013)．Lyndon Johnson＇s“Great Society”．http://www．ushistory．org/us/56e．a(chǎn)sp．May 31．

⑩Harrigan，John J．(1991)．Politics and Policy in States and Communities．New York:HarperCollins．

?劉洪(2006)．布什簽署退休金改革法案，http://news．xinhuanet．com/world/2006 － 08/18/content_4977313．htm，8 －17．

? Rector，Robert．(2012)．Examining the Means － tested Welfare State:79 Programs and$927 Billion in Annual Spending．Congressional Testimony，April17．

? Moomaw，Ronald L．，etal．(2009)．Economics and Contemporary Issues．Mason OH:Southern－Western College．