李熙賢

【摘 要】城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的銳減，使失地農(nóng)民作為一個獨(dú)立群體日漸發(fā)展壯大，文章通過對湖北恩施地區(qū)與仙桃地區(qū)走訪調(diào)研，將從農(nóng)民信訪權(quán)角度，剖析失地農(nóng)民的政治權(quán)利現(xiàn)狀，為失地者更好的維護(hù)權(quán)利提供思路。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；政治權(quán)利；信訪權(quán)；維權(quán)意識；制度保障

一、農(nóng)民信訪權(quán)現(xiàn)狀介紹

農(nóng)民問題實(shí)質(zhì)上是權(quán)利問題。美國著名政治哲學(xué)大師羅爾斯提出了社會平等的基本原則，其理論基礎(chǔ)就是政治權(quán)利平等。然而，在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，占我國人口的絕大多數(shù)的農(nóng)民，其基本的政治權(quán)利，諸如言論集會自由、信仰自由和思想自由尚未得到充分的享有，其基本的人權(quán)與身份權(quán)都難以保障。最近這幾年，不斷“上訪”的農(nóng)民與不斷“截訪”的政府之間的博弈，也逐漸成為一大社會熱點(diǎn)。

當(dāng)今中國進(jìn)入了城市化快速發(fā)展時期，全國城鎮(zhèn)人口從1985年的2.12億上升到1995年的3.52億，從1995年到2003年，我國城市化率從29%上升到40.5%，平均每年上升1.28%。伴隨著城市建設(shè)的腳步，與之相對的是農(nóng)村土地的減少。根據(jù)國土資源部調(diào)查顯示，我國耕地從1996年的19.51億畝降到2002年18 .89億畝。城市的高速擴(kuò)張，不但改變著城市土地、農(nóng)村土地千百年來的布局與面積對比，也深刻影響著以此為生存、發(fā)展基礎(chǔ)的廣大農(nóng)民群體。失地農(nóng)民作為一個新的社會群體正日漸發(fā)展壯大。因此，作為廣大農(nóng)民群體權(quán)利缺失的集中代表——失地農(nóng)民的權(quán)利問題與維權(quán)之路備受矚目，失地農(nóng)民的信訪自由尤為重要。

那么什么是信訪呢？信訪是當(dāng)代中國各級黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位在處理人民來信來訪工作的實(shí)踐中逐漸形成的新詞匯。從廣義上說，信訪指的是古今中外的社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省恩施市J村和G村簽訂的征地協(xié)議中土地補(bǔ)償費(fèi)本是按每畝年產(chǎn)值10倍計(jì)算，而辦事處對農(nóng)民按照8倍補(bǔ)償，致使兩村隱瞞土地補(bǔ)償費(fèi)100余萬元，對此，村民們組織上訪，但多次遭“截訪”。至此“恩施市有關(guān)部門克扣、挪用征地的補(bǔ)償資金”的說法不脛而走。關(guān)于政府“截訪”，不僅發(fā)生在恩施市，乃至在全國范圍內(nèi)都是普遍現(xiàn)象，筆者隨后走訪了湖北仙桃地區(qū)的部分上訪農(nóng)民群眾，雖然不全是因失地上訪，但與恩施市“金桂大道”農(nóng)民現(xiàn)狀也大同小異。作為其中的代表人物，李老漢一家五口人因仙桃市政府“城南開發(fā)項(xiàng)目”被強(qiáng)征農(nóng)地?cái)?shù)十畝，至今仍未落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)，老漢三年內(nèi)五次上報(bào)省政府，均音訊全無。還有陳太太一家人位于S街道辦的三百多平米的獨(dú)棟私房，自從作為開發(fā)區(qū)被政府征收后，經(jīng)過多年催討，政府協(xié)同房地產(chǎn)商承諾按“1：0.8”的比例返還新房200多平米，但所還的所謂“還建房”據(jù)稱因?yàn)椤耙恢痹诮ā倍冀K懸而未決。對于陳太太的上訪，上級信訪部門一直未能及時有效地接待和處理，實(shí)行推諉、拖延，也使陳太太萬分苦惱。不容樂觀的現(xiàn)狀，讓越來越多的失地農(nóng)民在維權(quán)道路上步履蹣跚。

二、失地農(nóng)民信訪現(xiàn)狀原因分析

縱觀全國，地方政府在對待多數(shù)失地農(nóng)民上訪問題處理粗糙，有的地方動輒扣之以“群體鬧事”的帽子加以粗暴平息，這樣不僅妨害了眾多失地農(nóng)民的信訪自由，也給政府“陽光執(zhí)政”的正面形象蒙上一層陰影。造成如今農(nóng)民“上訪”與政府“截訪”對立的局面，無外乎包括以下兩方面：

（一）農(nóng)民自身上訪程序不規(guī)范

由于農(nóng)民接受信息的渠道不暢，法制意識淡薄，導(dǎo)致這部分農(nóng)民采取的方式略顯單薄，但靠單個行為難撼整體體制。更有一些農(nóng)民由于“護(hù)土心切”，進(jìn)而直接拿起鋤頭與土地征收執(zhí)法部門“討說法”。出于農(nóng)村社會安定的大局考慮，政府也是迫于無奈地將這部分農(nóng)民進(jìn)行強(qiáng)制遣散。

（二）政府管理缺乏調(diào)理

首先，政府規(guī)制辦法失衡，部分地區(qū)村干部為圖方便，常常不計(jì)情面，粗暴執(zhí)法，這樣往往使得矛盾更加激化。

其次，對被征收的土地管理上也存在諸多問題，有的村干部辨別是非能力差，法制觀念單薄，政務(wù)不公開，更有甚者以權(quán)謀私，關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的重大事物上擅自做出決定，決策不民主，在救災(zāi)物資發(fā)放、宅基地審批等項(xiàng)目上優(yōu)親厚友、處事不公。

三、如何完善我國信訪制度

由于社會轉(zhuǎn)型期帶來的社會矛盾復(fù)雜化等問題，導(dǎo)致農(nóng)民的訴求層次上升，帶給信訪制度更大的壓力。筆者在走訪調(diào)查湖北恩施與仙桃地區(qū)之后，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的切實(shí)需求，通過對我國當(dāng)前信訪形勢的剖析，主要將從農(nóng)民自身層面與政府制度保障層面理順信訪主體多元、非正常上訪增多與公權(quán)力亂入等問題。

第一，從農(nóng)民自身層面上，要培育和增強(qiáng)農(nóng)民法律意識和權(quán)利意識，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民的主體意識與主體觀念。由于農(nóng)民工自身文化素質(zhì)與法律素質(zhì)相對不高，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)往往會走向極端維權(quán)。作為城市邊緣群體的農(nóng)民工，他們自我維權(quán)的方式主要有平和與過激兩種。過激維權(quán)行為，從上塔吊誓死討薪，跳樓、服毒自殺，找人報(bào)復(fù)等個體方式，到圍攻單位領(lǐng)導(dǎo)，與保安人員發(fā)生流血沖突，靜坐、游行甚至沖擊國家機(jī)關(guān)等群體方式，應(yīng)有盡有。因此從制度上引導(dǎo)農(nóng)民理性對待和妥善化解利益糾紛和社會矛盾，維護(hù)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村的穩(wěn)定勢在必行，積極發(fā)揮村委會等基層群眾組織與工會組織的主導(dǎo)性作用，加大對農(nóng)民的普法教育力度。

第二，從政府制度保障層面上，政府要全方位拓寬公民參政和維權(quán)的渠道。首先，通過建立各級信訪網(wǎng)絡(luò)機(jī)制與信訪案件督查機(jī)制，保障農(nóng)民的信訪自由。在基層政權(quán)如縣、鄉(xiāng)、村級配備信訪聯(lián)絡(luò)員，在市級、省級部門開設(shè)專門的信訪管理辦公室，將每個信訪案件的督查程序法律化，從源頭打擊徇私舞弊的行為，解決審案結(jié)案拖拖拉拉的問題，確保信訪案得到公平公開公正的解決。其次，效仿政府管理市場的模式，建立信訪責(zé)任領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。把抓好農(nóng)村信訪工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廉政建設(shè)責(zé)任制的范圍，加強(qiáng)地方自治的鐵腕與效率，建設(shè)一個法治政府與可問責(zé)的政府。最后，發(fā)揮人大、政協(xié)與各人民團(tuán)體的作用，讓人民組織參與對信訪部門的監(jiān)督工作，并可以與新聞媒體聯(lián)合，將失地農(nóng)民的“上訪”維權(quán)困難與政府部門的“截訪”行為公之于眾，動員社會力量參與到農(nóng)民權(quán)利保障的監(jiān)督與管理上。

英國法律史學(xué)家亨利·梅因（Henry Sumner Maine）有句名言：“所有進(jìn)步社會的運(yùn)動，到此為止，是一個從身份到契約的運(yùn)動?！钡钤诠怩r的現(xiàn)代化城市中而身份無法“洗白”的失地農(nóng)民卻深刻體會著政治權(quán)利的缺失與維權(quán)的艱辛。農(nóng)民集體上訪不但增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更重要的是干擾了農(nóng)村社會正常的生產(chǎn)生活秩序，給社會增加了不安定因素。由于受到上訪農(nóng)民的干擾和沖擊，不少村社的正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法開展，大都處于半癱瘓狀態(tài)，由此產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)輻射到周圍村，甚至出現(xiàn)多村聯(lián)動與基層政權(quán)抗衡的混亂局面。進(jìn)而引起了越來越多的農(nóng)民把集體上訪當(dāng)作表達(dá)自己利益和不滿的主要形式?！耙胗谐雎罚仨毶像R路”的觀念已成為集體上訪農(nóng)民的普遍心態(tài)，農(nóng)民群眾的這種不健康的心理變化對中國的政治現(xiàn)代化產(chǎn)生的負(fù)面影響不言而喻?；诖耍瑲W洲中世紀(jì)城市市民階級在與封建政權(quán)的政治斗爭中形成的理性精神在今天的村社社會中仍有借鑒作用。理性精神，無論是對農(nóng)民自身的道德法制觀念的增強(qiáng)，還是對政府“服務(wù)型”功能的發(fā)揮都至關(guān)重要。農(nóng)民法律信仰的培育是城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求，也是農(nóng)民真正成長成為“城里人”的精神動員。當(dāng)廣大農(nóng)民感受到法律所帶來的實(shí)惠與效益，那么城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)也就變得水到渠成。因此，農(nóng)民政治權(quán)利特別是信訪自由的保障，從根本上要求從農(nóng)民到村社再到政府“自下而上”的進(jìn)步。

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