王紅曼

（華東政法大學商學院，上海 200042）

金融立法與金融發(fā)展存在著密切的聯(lián)系。20世紀90年代西方興起的 “法與金融學”理論認為：各國金融發(fā)展的差距關鍵就在于不同的金融法律制度安排。從這個意義上來說，金融立法既是一種經濟現(xiàn)象，又是一種制度現(xiàn)象，更是重要的文化事件，有待深入研究。迄今為止，學界涉及北洋政府時期金融立法方面的成果極為少見，僅在部分相關經濟立法或某些涉及中國近代金融監(jiān)管體制、銀行監(jiān)管制度、中央銀行制度的論著中有所論及。故筆者依據(jù)大量檔案史料及相關文獻，對北洋政府時期的貨幣、銀行、證券、保險等各方面的立法情況進行系統(tǒng)梳理，以期對該時期金融立法與金融發(fā)展之間的關系作一探討，尚祈方家教正。

一、貨幣立法

北洋政府時期的貨幣制度依然是清末幣制的延續(xù)，銀兩并沒有退出流通界。當時的貨幣主要有銀兩、銀元、銀角、銅元、外國銀行鈔票、中交兩行鈔票、政府紙幣與變相鈔票、華資商業(yè)銀行鈔票、地方銀行鈔票等，并且還有許多小品種，該時期貨幣發(fā)行與流通極其紊亂，較清末有過之而無不及。貨幣種類繁多的直接后果之一，就是許多貨幣具有區(qū)域局限性，而不能在全國通用，對社會經濟發(fā)展極為不利。比如：在流通領域，由于銀兩換算，輾轉折合，貼水虧耗非常大，經營國外貿易時，買賣要受金銀比價變動與兩元比價變動的雙重影響。于是，部分投機商人專門操縱元兩兌換折合利潤，給商業(yè)貿易發(fā)展帶來了不利；在財政稅收方面，由于各地銀兩的不一致，國家在征收賦稅時，除折算煩難之外，還要受市價漲落的影響，稅收工作效率難以提高。

貨幣流通的混亂情況，迫使北洋政府不得不進行幣制改革。從1912年秋開始，即由財政部設置了幣制委員會，專門負責研究幣制改革問題。與此同時，北洋政府改組大清銀行，成立中國銀行，并于次年1月5日頒布《中國銀行兌換券暫行章程》，主要規(guī)定：一切官款出納及商民交易，都通用中國銀行兌換券；兌換券按照內地名由中國銀行隨時兌現(xiàn)，不得拒收及折扣、貼水。該章程標志北洋政府欲統(tǒng)一紙幣兌換券，開始著手幣制改革。

1913年秋，國務會議討論并最終決定實行銀本位幣制，對清末《幣制則例》進行修改，于次年2月7日頒布《國幣條例》十三條，規(guī)定國幣之鑄發(fā)權專屬于政府，由中國、交通兩行發(fā)行；國幣單位為“元”。并開始鑄造新幣“袁頭幣”。 但發(fā)行數(shù)量不多，流通范圍不廣，影響不大。盡管如此，新幣的發(fā)行終于使全國有了統(tǒng)一標準的銀元，以此為基礎，北洋政府開始著手統(tǒng)一紙幣的發(fā)行。

1915年財政部頒布《取締紙幣條例》，規(guī)定：“除中國銀行外，新設的金融機構或現(xiàn)已設立但未發(fā)行紙幣者，皆不得發(fā)行紙幣；原有準其發(fā)行的金融機構于營業(yè)年限內仍準發(fā)行，但至少必須有五成現(xiàn)款準備兌現(xiàn)，其余準以公債、證券為保證準備，限滿應即全數(shù)收回。 ”但由于當時擁有紙幣發(fā)行權的金融機構各有受保護的利益牽扯，各地軍閥也加以抵制，措施收效不大，以致銀元取代銀兩的改革未能一步到位。

1917年2月，財政部在《國幣條例》的基礎上，頒行《國幣法草案》，再次確認標準銀元成色為銀八九銅一一。同年4月，財政部錢幣司擬訂《各省官銀錢行號善后辦法提議案》，提出：“從前各官銀錢行號濫發(fā)紙幣為害甚大，現(xiàn)在各省如廣東、浙江、直隸，雖已收回，其余各官銀錢行號紙幣，亦按截止發(fā)行額定為限制?！彪S即頒布《中國銀行兌換券法草案》，對中國銀行發(fā)行兌換券及發(fā)行稅問題進行了詳細規(guī)定。該條例目的為加強政府發(fā)行貨幣的權力，但同時也為政府日后濫發(fā)紙幣提供了法律依據(jù)。

1920年北洋政府借整理中、交兩行之名，發(fā)行6000萬元短期公債，并隨即頒布《實業(yè)債券條例》，為政府募集有獎實業(yè)債金，總額達2000萬元，目的是為政府財政開支服務。 1921年 8月幣制局擬訂了《銀行公庫兌換券條例草案》，聲稱為了反對各官辦銀行濫發(fā)紙幣，全國的官辦銀行應全體聯(lián)合，共同設一公庫，所有紙幣發(fā)行權，即完全歸公庫主持，統(tǒng)一發(fā)行“公庫兌換券”。公庫成立以后，從前各行所享有的紙幣發(fā)行權即行取消，已行使的紙幣，陸續(xù)收回銷毀。該辦法一公布，立即受到公眾的反對。

1923年，北洋政府為了籌款，以大量銅元票向私人銀行、銀號押借大筆款項，結果引起銅元票的貶值和擠兌風潮。1924年5月22日，錢幣司公布《整頓鈔券辦法》，規(guī)定各銀行以后由分行發(fā)行紙幣，必須先經地方官或監(jiān)理官報由本部核準后方準發(fā)行，以示限制。至從前發(fā)行紙幣各分行，應令監(jiān)理官查明呈報候核。事實上，此辦法并未從中國幣制真正統(tǒng)一上考慮，而是把財政、金融與政治混為一體，導致中國幣制混亂無法根除。

1927年1月24日，北洋政府再次頒布《中國銀行發(fā)行銀輔幣券暫行章程》九條，第一條寫明，中國銀行為劃一幣制、補充貨幣流通起見，呈準財政部發(fā)行銀輔幣券；第四條規(guī)定，銀輔幣券之準備金為十足現(xiàn)金準備，由中國銀行監(jiān)理官監(jiān)督之。從表面上看，規(guī)定的內容都是為統(tǒng)一幣制而規(guī)劃的，但實際上，并未得到非常好的實施與執(zhí)行，仍是一紙空文，中國幣制持續(xù)混亂。

二、銀行立法

北洋政府時期，隨著各類銀行的興起，銀行法規(guī)也漸成體系，內容涉及國家銀行、省地方銀行、商業(yè)銀行及各類專業(yè)銀行。

第一，在國家銀行方面，北洋政府改組大清銀行，成立中國銀行，并著力控制交通銀行，實行“雙央行制”。為控制兩行，1913年4月財政部頒布《中國銀行監(jiān)理官服務章程》，置財政部于中行監(jiān)理之上，從法律層面上剝奪了中行作為中央銀行的獨立性。同年5月，財政部仿《日本銀行法》頒布《中國銀行則例》三十條，規(guī)定股本總額為6000萬元，分60萬股，政府認購30萬股，余數(shù)由人民認購。隨即頒布《委托交通銀行代理金庫暫行章程》，明確中、交兩行具有相同的金融職責：“有中國銀行之一金庫出納區(qū)域，如款項出納過巨，或遇特別情形時，交通銀行得分任代理”。并頒布《金庫條例草案》，委托中行掌握總金庫及全國分支金庫，并大量承接政府財政墊款。

1914年擬訂《財政部關于將中國銀行改歸本部直轄飭稿》，將中國銀行的設立、裁撤或歸并等大權都交由財政部核準。1914年4月北洋政府頒布《交通銀行則例》二十三條，規(guī)定股本總額1000萬兩，分10萬股，除前郵傳部4萬股為固定股本外，其余6萬股由人民承購；交通銀行掌管特別會計之國庫金；得受政府委托分理金庫，專理國外款項。自此，北洋政府基本控制兩行實權，兩行財政放款逐漸增大。據(jù)統(tǒng)計，中國銀行1919—1921 年財政放款超過 35%。交通銀行至1915年底，為政府墊借款項達3115萬元之多，已占其中的一半以上。

由于兩行被政府控制，給政府墊款過多，遂釀成停兌風潮。面對危局，兩行決定改組。1921年中國銀行增收商股，官股也陸續(xù)出售為商股，股本總額達1900多萬元，使中國銀行逐漸擺脫對政府的依附關系。交通銀行于1922年6月開始增收股本，改股本總額為2000萬元，并制定擺脫軍閥控制、依重工商實業(yè)的新營業(yè)方針。1925年5月，段祺瑞政府為控制交通銀行，特頒布《交通銀行章程》六十一條，明確規(guī)定交通銀行的營業(yè)權限得呈請財政部展限立案。但由于華資銀行發(fā)展的大勢所趨，政府只得順應交行新的營業(yè)方針，使其漸脫離政治之羈絆。

第二，在省地方銀行方面，各地軍閥為鞏固自己勢力和解決龐大的地方軍政費用，紛紛創(chuàng)辦銀行和濫發(fā)紙幣，這類金融機構多數(shù)稱銀行，也有仍以官錢局、官銀號為名的，共有 29家。其中，制度較完備的是1924年8月15日在廣州成立的廣東“中央銀行”。該行以發(fā)行中央銀行基金公債1000萬元充作股本，并于22日正式頒布《中央銀行章程》和《中央銀行組織規(guī)程》。1926年10月，國民革命軍會師武漢，特頒布《整理湖北金融公債條例》和《整理湖北財政公債條例》，發(fā)行金融、財政公債3500萬元，其中500萬元抵借現(xiàn)金，作為開辦漢口中央銀行的基金。1927年3月頒布《中央銀行章程》。 蔣介石發(fā)動政變后，南京國民政府加緊對武漢實行經濟封鎖，武漢政府的財政狀況日益惡化，于1927年4月17日頒布《集中現(xiàn)金條例》，欲限制武漢現(xiàn)洋、現(xiàn)銀出口，以控制武漢的金融市場。但這些強硬政策使武漢金融陷入更加孤立的狀態(tài)。不久汪精衛(wèi)集團公開背叛革命，各種情形混亂，漢口中央銀行隨之無所作為。

第三，在商業(yè)銀行方面，則充分把握第一次世界大戰(zhàn)及民族資本主義大發(fā)展的良機，許多銀行紛紛設立，其中出現(xiàn)著名的 “南三行”、“北四行”，成為中國金融市場上一支重要的金融力量。據(jù)統(tǒng)計，僅1919—1923年共新設商辦銀行143家，占商辦銀行總家數(shù)的57.9%，實收資本共5716.8萬元，約占1912—1927年新設商辦銀行實收資本總額的53.5%。隨著商業(yè)銀行的發(fā)展，各地銀行公會紛紛成立。據(jù)調查，1922年時各地銀行公會會員計為：上海21家、北京22家、天津19家、漢口11家、杭州7家、南京7家、蚌埠5家、濟南9家。為管理不斷發(fā)展的銀行公會，政府于1918年8月出臺 《財政部公布改訂銀行公會章程令》；上海銀行公會也先后于1919年3月和1920年8月出臺 《上海銀行公會關于訂定公共準備金規(guī)則呈》、《上海銀行公會場檢送上海銀行營業(yè)規(guī)程呈》。

第四，在專業(yè)銀行方面，北洋政府主要是仿照日本的專業(yè)銀行制度來建立中國的專業(yè)銀行體制，如仿日本《橫濱正金銀行法》有《興華匯業(yè)銀行則例》三十一條（1912年11月）；仿日本《勸業(yè)銀行法》有《勸業(yè)銀行條例》五十三條（1914年4月）；仿日本《農工銀行法》有《農工銀行條例》四十六條（1915年10月）；仿日本《興業(yè)銀行法》有《中國實業(yè)銀行章程》四十條（1919年10月）等。此外，同時期還大量設立各類專業(yè)銀行，并頒布《海外匯業(yè)銀行則例》（1912年3月）、《中華惠工銀行則例》（1912 年3 月）、《庶民銀行則例》（1912年3月）、《新華儲蓄銀行儲蓄章程》（1914年11月）、《中國惠工銀行則例》（1918 年）、《新華儲蓄銀行章程》（1919年4月）等相關法規(guī)；加之還有自清末以來設立的各類專業(yè)銀行及各類專業(yè)銀行法，共同構成北洋政府時期的專業(yè)銀行體系。

日益發(fā)展起來的各類銀行，迫使北洋政府的銀行監(jiān)管意識也有所加強。早在1916年12月即頒布《銀行稽查章程》，確定銀行稽查制度的對象是全國各類銀行，該章程標志中國近代銀行稽查制度開始確立。1924年財政部廢除清末的《銀行通行則例》，頒行《銀行通行法》二十五條，對普通銀行最低資本限額和外國銀行在華設立分支機構應受本法管轄首次作出了明確規(guī)定，體現(xiàn)了該法規(guī)的進步性。1927年北洋政府頒布《銀行注冊暫行章程》，對銀行注冊進行規(guī)制。由于不采取強制措施，全國銀行247家中，仍有從農商部注冊、省財政廳注冊，或從銀號改辦后并未換發(fā)執(zhí)照，甚至有根本未經注冊而設立的各種違法情況，說明政府對銀行注冊監(jiān)管不嚴密。

三、證券業(yè)與保險業(yè)的立法

民國初年，華商證券業(yè)較清末有所發(fā)展，證券立法也較清末大為豐富。1914年秋上海股票商業(yè)公會成立，會員有13家。為管理和規(guī)范日益發(fā)展的證券業(yè)，1914年12月29日北洋政府以日本明治二十六年《改正取引所法》為藍本，制定并頒布《證券交易所法》三十五條，這是中國近代第一部關于證券交易的法規(guī)，是中國近代證券專門立法的嚆矢。同年頒布《公司條例》及其施行細則，以規(guī)范公司股票與債券發(fā)行。1915年5月5日又頒布《證券交易所法施行細則》二十六條及《證券交易所法附屬規(guī)則》十三條，對證券交易所建立的具體條件、必備手續(xù)與申請注冊程序均予以明確規(guī)定，促進該時期證券交易的規(guī)范發(fā)展。

1918年北平證券交易所成立，實收股本100萬元，是中國第一家正式的證券交易所。1920年上海證券物品交易所成立，資本實收500萬元，居上海乃至全國交易所第一位，第一期即獲利36萬余元。 此外，天津、青島、武漢、寧波亦相繼成立證券交易所。一時間，證券交易所的設立風起云涌并出現(xiàn)許多不規(guī)范的問題。1921年5月至11月，上海一地開設的交易所竟達112家。它們相繼開設后，并沒有多少正常的交易，而熱衷于經營其他交易所的股票，還有相當一部分是把本身的股票在本交易所的市場內進行違法買賣。同時，有些人在辦不成交易所后就轉辦信托公司，于是，上海又忽然間出現(xiàn)了許多家信托公司。在上海掀起設立信托公司狂熱的同時，浙江、北京、漢口等地亦紛紛效仿。不久，上海大批交易所、信托公司倒閉，歷史上把這次金融危機稱“信交風潮”。

“信交風潮”充分暴露了中國近代證券市場初期的缺陷，引起社會各界廣泛關注，政府決定修改證券法規(guī)，加強證券交易所監(jiān)管力度：1921年3月5日頒布《物品交易所條例》四十八條，對物品集中交易市場進行規(guī)范；3月10日頒布 《證券交易所課稅條例》四條，規(guī)定交易所稅的繳納比例為證券交易所每次結帳后的純利之3%，繳納方式由地方實業(yè)廳征解，農商部核明后轉報財政部國庫列收，未設實業(yè)廳的地方由農商部委托相當官屬征解；同年4月16日又公布《物品交易所條例實施細則》和《物品交易所條例附屬規(guī)則》等相關法規(guī)。

1924年，北京證交所利用公債期貨交易法規(guī)的不健全，在公債價格暴落的情況下，為謀自己利益，沒有通知做期貨的客戶及時增繳保證金，造成金融秩序混亂。為此，農商部查辦了北京證交所，并公布《期貨辦法簡章》，對其經營行為作出嚴厲的規(guī)定。1925年8月15日北京警察廳發(fā)布《北京警察廳取締證券交易所辦法》十四條，直接介入證券交易所的監(jiān)管，以扼殺北京證券市場的投機之風。1926年9月9日北洋政府農商部頒布《交易所監(jiān)理官條例》，規(guī)定“農商部對于核準設立交易所之區(qū)域，每區(qū)得派交易所監(jiān)理官一員，作為中央主管機關的派出機構，對交易所進行就地監(jiān)管。”這些法規(guī)對于維持證券市場的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了一定的作用。

北洋政府時期的華商保險業(yè)在晚清保險業(yè)的基礎上有了一定的發(fā)展。據(jù)1914年《第一次農商統(tǒng)計表》統(tǒng)計，1912年保險公司共42家，其中分支公司21家，已繳資本金額1483.1萬元，保險費收入1593.5萬元，保險賠償金為24.8萬元，成交保險契約件數(shù)為6246件，金額為611.7萬元。1915年，全國保險公司有了更明顯的發(fā)展，共計59 家。 到 1926 年時，僅漢口就有 41 家。該時期保險業(yè)的發(fā)展使保險立法也較清末時更為發(fā)達。1914年3月政府公布《商人通例》七十三條，內容包括一切商業(yè)主體人以及經營買賣、制造、水電、銀行信托、保險運輸、牙行等均搜集在內，成為民國以來第一項保護工商企業(yè)的法令。

1917年，北洋政府農商部擬訂《保險業(yè)法案》四十二條，這是繼清末《保險業(yè)章程草案》后第二部以“保險”為名的專門法規(guī)。翌年，法制局作了修改，力主嚴加監(jiān)督。該法案曾刊載于1918年12月10日《銀行周刊》第二卷第四十八號，重點規(guī)定：農商部為保險業(yè)監(jiān)管部門；經營保險業(yè)的組織形式為股份有限公司和相互保險組織，如有外國人入股，股份不得超過資本總額的1/3；不得兼營兼業(yè)；人壽保險公司除將1/3收入作為保證金交農商部存儲外，負監(jiān)督之責的官署須派員列席保險公司股東和董事會議。此規(guī)定是為加強對保險業(yè)的監(jiān)管力度。后因北洋政府的解體，這個法案迄未公布。

1921年12月，北洋政府海軍部將許繼祥草擬的《船東船長責任條例草案》（共16條）送交通部審核。其中條3條規(guī)定：“航行避撞方法依萬國章程，其沖突、救助、船舶途中抵押、共同受損及水上保險等事，凡為萬國海法會議之既經議決，為各國所共認者亦同?！痹摬莅高€針對共同海損一款作如下解釋：“至共同海損及航海中欲免船舶所載之貨共同危險之故，犧牲其一而救全其他，此中損害及費用共同攤派，見于1890年之約，為萬國船東及保險營業(yè)之所遵守”等。

1927年4月，北洋政府修訂法律館聘請法國顧問愛斯嘉拉訂立《保險契約法草案》共四章一百零九條，這是繼《大清商律草案》后第二部由外國人協(xié)助起草的保險法草案。該法案主要參考了1904年及1925年法國保險法草案，1908年德國與瑞士法律，1925年意大利商法法典草案及1899年日本商法典。草案分別對保險契約、保險人與被保險人之義務、時效、火災保險、責任保險、人身保險、人壽保險、災害保險、終結條款等內容作了相應的規(guī)定。隨著北洋政府瓦解，該草案未能公布實施。不過，此時期的保險立法已開始較多考慮中國保險市場的實際發(fā)展狀況，在立法技術上較清末已有了很大的提高。

綜上所述，北洋政府為維護金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展積極制定各類金融法規(guī)，掀起了民國時期的第一個金融立法高潮，促進該時期金融立法體系漸次完善，較清末時期已有較大發(fā)展，對南京國民政府時期的金融立法影響甚大。從這個意義上來說，北洋政府時期的金融立法在中國近代金融立法史上起承上啟下的作用。但是，由于該時期的軍閥政治本身，導致中央銀行獨立執(zhí)行貨幣政策無法真正實現(xiàn)，加之其特殊財政狀況直接導致金融資本普遍財政化，形成各類金融業(yè)表面發(fā)展和畸形繁榮，從而導致其金融發(fā)展不足。

注釋：

（1）1926年6月，張嘉璈在上海設副總裁駐滬辦事處，進一步向商業(yè)性銀行邁進。

（2）廣東中央銀行與漢口中央銀行仍不是真正意義上的中央銀行。

（3）南三行是：上海商業(yè)儲蓄銀行、浙江興業(yè)銀行、浙江實業(yè)銀行；北四行是：鹽業(yè)銀行、金城銀行、中南銀行、大陸銀行。

（4）1918年7月8日，中國、交通等12家銀行召開上海銀行公會成立大會，宣布近代第一家銀行業(yè)同業(yè)組織——上海銀行公會成立。此后，全國陸續(xù)出現(xiàn)天津銀行公會、漢口銀行公會等多家銀行公會。在地區(qū)性同業(yè)組織中，上海銀行公會無疑是最為重要的。

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