劉敏

摘 要 在我國(guó)，政府一直是教育公共服務(wù)的供給主體，政府在供給教育公共服務(wù)的過(guò)程中表現(xiàn)出“政府控制型”、“市場(chǎng)主導(dǎo)型”和“強(qiáng)化服務(wù)型”三種傾向。在建設(shè)服務(wù)型政府和推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的大背景下，文章致力于分析政府供給教育公共服務(wù)的三種取向，思考并理清政府究竟需要提供什么樣的教育公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞 教育公共服務(wù) 供給 政府控制 市場(chǎng)主導(dǎo) 強(qiáng)化服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：G462 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Analysis the Government Orientation in the

Educational Public Service Supplying

LIU Min

（School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097）

Abstract In china， the government has been the main body of educational public service supply. The process of government supplying educational public service shows three kinds of tendency， they are the "government controlled" type， the "market oriented" type， and the "service enhanced" type. Under the background of constructing a service-oriented government and promoting the equalization of basic public education service， this paper devotes to the analysis of the three kinds of tendency of government supplying educational public service， thinking and clarifying what kind of educational public service the government should supply.

Key words educational public service； supply； government controlled； market oriented； service enhanced

1 教育公共服務(wù)

19世紀(jì)的英國(guó)政論家白哲特（Walter）談到“民族是什么”時(shí)說(shuō)：“你要是不問(wèn)，我們都知道它是什么；但要馬上對(duì)它做出解釋或定義，卻是不能”。①研究教育公共服務(wù)問(wèn)題時(shí)，界定“教育公共服務(wù)”是邏輯起點(diǎn)，白哲特的話在此同樣適用。通過(guò)考察教育公共服務(wù)的定義，筆者發(fā)現(xiàn)，在教育領(lǐng)域教育公共服務(wù)還沒(méi)有比較完整或統(tǒng)一的定義，有的學(xué)者是從公共產(chǎn)品的規(guī)定性來(lái)界定教育公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵，而有些學(xué)者界定教育公共服務(wù)的定義大多借助或套用公共服務(wù)的概念。盡管界定教育公共服務(wù)的內(nèi)涵有不同的視角，但存在一點(diǎn)共識(shí)，即政府在提供教育公共服務(wù)的過(guò)程中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。教育公共服務(wù)是隨著政府公共服務(wù)職能的日益凸顯而在公共教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一個(gè)新命題，公共管理理論和公共服務(wù)實(shí)踐的發(fā)展也催生了教育公共服務(wù)相關(guān)理論。20世紀(jì)中葉以來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)的公共部門(mén)管理模式發(fā)生了一系列變革，大致經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的范式轉(zhuǎn)變與發(fā)展歷程，我國(guó)在學(xué)習(xí)和借鑒歐美公共管理理論的過(guò)程中，政府治理和改革也表現(xiàn)出類(lèi)似的發(fā)展歷程。當(dāng)前世界各國(guó)政府都在努力構(gòu)建公共服務(wù)型政府，我國(guó)政府的主要職能也逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，教育是公共服務(wù)領(lǐng)域中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在公共服務(wù)理論歷經(jīng)的“老公共行政”、“新公共管理”和“新公共服務(wù)”三種主要范式的演變中，我國(guó)政府在提供教育公共服務(wù)的過(guò)程中也表現(xiàn)出“政府控制型”、“市場(chǎng)主導(dǎo)型”和“強(qiáng)化服務(wù)型”三種鮮明的傾向。

2 政府供給教育公共服務(wù)的表現(xiàn)傾向

2.1 政府控制型

教育的公益性決定了政府應(yīng)該提供教育公共服務(wù)。不過(guò)，由于時(shí)代的不同，政府的主要職能和工作重心存在差異，其所提供的教育公共服務(wù)也表現(xiàn)出不同形態(tài)。從建國(guó)到現(xiàn)在，我國(guó)政府一直是教育公共服務(wù)提供的主體，受官僚階層制和權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向的老公共行政理論的影響，政府直接向社會(huì)提供教育公共服務(wù)，政府既是教育服務(wù)的決策者和付費(fèi)者，也是教育的提供者和生產(chǎn)者，政府在提供教育公共服務(wù)的過(guò)程中表現(xiàn)出包攬一切的控制和自我服務(wù)色彩。政府壟斷教育公共服務(wù)的供給，能夠在更大范圍上提供教育服務(wù)和產(chǎn)品，能夠推進(jìn)教育公平、推動(dòng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，但需要注意的是，在這種傳統(tǒng)的教育管理模式中，政府使自己背上了沉重的負(fù)擔(dān)，忽視了服務(wù)提供與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別，這也在一定程度上影響了教育公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量以及忽視了學(xué)生與家長(zhǎng)多樣化的需求。

2.2 市場(chǎng)主導(dǎo)型

20世紀(jì)后半葉以來(lái)，老公共行政管理模式及其指導(dǎo)理論不斷受到來(lái)自實(shí)踐和理論的雙重挑戰(zhàn)，這種模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)等級(jí)、集權(quán)、計(jì)劃和直接控制主義，針對(duì)傳統(tǒng)政府行政模式的弊端，80年代初西方國(guó)家掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，其核心內(nèi)容是力圖將私營(yíng)部門(mén)和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門(mén)，很快新公共管理風(fēng)靡全美乃至全世界。我國(guó)的公共部門(mén)在此理論和實(shí)踐的影響下也實(shí)施了很多積極的變革，同時(shí)教育領(lǐng)域也掀起了一場(chǎng)以市場(chǎng)化、民營(yíng)化為主題的新公共管理運(yùn)動(dòng)。在新公共管理理論的滲透下，我國(guó)教育領(lǐng)域中產(chǎn)生了以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理范式的革命，政府提供的教育公共服務(wù)引入了市場(chǎng)機(jī)制、實(shí)行教育分權(quán)、實(shí)施績(jī)效管理和強(qiáng)化顧客導(dǎo)向，政府不再是教育公共服務(wù)唯一的提供者和生產(chǎn)者，私營(yíng)企業(yè)或者非營(yíng)利性組織成為教育服務(wù)產(chǎn)品的供給者和生產(chǎn)者，政府向市場(chǎng)和公民社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移公共教育權(quán)力， 把過(guò)去由政府提供的具有競(jìng)爭(zhēng)性的、選擇性的公共教育交由市場(chǎng)和公民社會(huì)提供。②政府提供的教育公共服務(wù)更多表現(xiàn)出市場(chǎng)主導(dǎo)型色彩，這有利于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量參與辦學(xué)，使學(xué)校享有較大的辦學(xué)自主權(quán)，有利于極大豐富教育公共服務(wù)的供給，提高教育供給水平和效率，增強(qiáng)對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)需要的回應(yīng)力。然而，當(dāng)市場(chǎng)介入教育領(lǐng)域，教育公共服務(wù)的公益性遭遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，市場(chǎng)化運(yùn)作的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)天然地追求私人利益的滿足和利潤(rùn)的最大化，注重教育效益至上，致力于滿足“顧客”的需求，這必然會(huì)忽視其它一部分學(xué)生和家長(zhǎng)，加重了教育的不公平現(xiàn)象，有可能將那些因社會(huì)和地理位置的原因而被邊緣化的群體排除在競(jìng)爭(zhēng)新機(jī)制之外，③這必然會(huì)在深層次和廣范圍內(nèi)為教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展埋下隱患。endprint

2.3 強(qiáng)化服務(wù)型

當(dāng)新公共管理思想指導(dǎo)下的教育公共服務(wù)出現(xiàn)公平責(zé)任和價(jià)值訴求的缺失時(shí)，新公共服務(wù)作為一種基于公共利益、民主治理的全新觀念，通過(guò)對(duì)新公共管理價(jià)值的反思，以為人民服務(wù)來(lái)促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，致力于使公共管理中那些具有價(jià)值性的理念重新回歸，并在實(shí)踐中通過(guò)構(gòu)建服務(wù)型教育政府來(lái)不斷完善政府責(zé)任，在一定程度上彌補(bǔ)了新公共管理的不足。④將新公共服務(wù)理論應(yīng)用到教育管理中，我國(guó)政府在提供教育公共服務(wù)時(shí)注重強(qiáng)化服務(wù)，而不是力圖壟斷、控制或引導(dǎo)方向，重新重視政府責(zé)任、公民權(quán)、公共利益和公共性在公共管理和教育管理中的作用，強(qiáng)調(diào)公民、社會(huì)、市場(chǎng)和政府資源的互融和協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)這兩種資源配置方式的效力，而不是純粹地將管理手段和方法運(yùn)用到教育公共服務(wù)的供給中，也不用效益或效率來(lái)作為其目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)的首要標(biāo)準(zhǔn)，這有利于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)教育公平和基本公共教育服務(wù)均等化。

3 我們需要什么樣的教育公共服務(wù)供給

較之老公共行政理論和新公共管理理論，新公共服務(wù)理論以全新的理論視角在指導(dǎo)政府供給教育公共服務(wù)的過(guò)程中更能實(shí)現(xiàn)公共性和服務(wù)性。當(dāng)前我國(guó)政府確立的行政體制改革目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，自2005年政府工作報(bào)告中明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的行政改革目標(biāo)已歷經(jīng)10年，而發(fā)展教育公共服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)涵中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確提出了“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此雙重大背景下，我國(guó)政府在提供教育公共服務(wù)的同時(shí)需要從自身的職責(zé)出發(fā)，不斷優(yōu)化教育公共服務(wù)的供給。

政府的服務(wù)宗旨決定了其必然是一個(gè)責(zé)任政府，在教育行政管理中，政府工作的一切出發(fā)點(diǎn)和歸宿要立足于為公民和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)，政府若不能正確地履行責(zé)任會(huì)造成服務(wù)異化，⑤這就要求政府要做到以下幾點(diǎn)：首先，對(duì)教育利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。政府和教育行政主管部門(mén)面對(duì)教育利益相關(guān)者不同的利益訴求，需要用教育的公益性這根準(zhǔn)繩將這些利益主體緊緊地團(tuán)結(jié)在一起，促進(jìn)不同利益相關(guān)者之間進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，進(jìn)而使這些利益相關(guān)者的利益得到平衡。其次，對(duì)維系社會(huì)公平與正義負(fù)責(zé)。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，教育對(duì)個(gè)人前途的作用日益提升，當(dāng)今社會(huì)受教育的過(guò)程和結(jié)果在一定程度上造成了社會(huì)分層，加重了社會(huì)的不公平現(xiàn)象。政府提供的教育公共服務(wù)在維護(hù)社會(huì)的公平與正義方面具有基礎(chǔ)且關(guān)鍵性的作用，⑥這就要求政府提供的教育公共服務(wù)應(yīng)該跨越區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群的差異，關(guān)注到任何應(yīng)該享受服務(wù)的對(duì)象，要求政府努力提高教育公共服務(wù)的普惠性和可及性，從而為受教育者的機(jī)會(huì)公平和以后的生存、發(fā)展奠定基礎(chǔ)，以確保社會(huì)的公平與正義得到真正的落實(shí)。最后，對(duì)改革和完善相關(guān)配套機(jī)制負(fù)責(zé)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，教育公共服務(wù)的發(fā)展還不適應(yīng)廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求，甚至在一些發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育需求旺盛而供給不足的矛盾，因此政府需要在體制、機(jī)制方面進(jìn)行深刻的變化，以保障優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)。盡管當(dāng)前公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求更加迫切，對(duì)政府提供公共教育服務(wù)的要求日益提高，但目前政府最需要做的還是進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。此外，在教育公共服務(wù)的供給機(jī)制方面，要建立起政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的多元化供給體系，教育的公益性要求政府在教育公共服務(wù)供給中的主體地位不容改變，同時(shí)政府不應(yīng)該直接回應(yīng)公眾所有的利益需求，政府應(yīng)該合理地界定市場(chǎng)的供給能力和范圍，在保障教育的公益性和社會(huì)穩(wěn)定的前提下，對(duì)以個(gè)人選擇為主的教育服務(wù)需求，應(yīng)合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置教育資源；對(duì)于特殊的個(gè)人教育需求、特別是各種學(xué)歷后的培訓(xùn)需求，應(yīng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制從全社會(huì)要素中配置資源，以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，⑦針對(duì)教育領(lǐng)域面向社會(huì)自主開(kāi)展服務(wù)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)非常少，需要政府在轉(zhuǎn)變管理方式的過(guò)程中讓渡權(quán)力和利益空間，以促進(jìn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。⑧

注釋

① 柏良澤.公共服務(wù)研究的邏輯和視角[J].中國(guó)人才，2007（5）：28-30.

② 何鵬程，宋懿琛.教育公共服務(wù)的理論探討[J].教育發(fā)展研究，2008（9）：39-43+48.

③④田華.從新公共管理到新公共服務(wù)：服務(wù)型教育政府的構(gòu)建[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2006（8）：6-9.

⑤ 江賽蓉.服務(wù)型政府背景下的教育公共服務(wù)性[J].現(xiàn)代教育論叢，2009（12）：24-27.

⑥ 江賽蓉.淺析教育的公共服務(wù)性[J].基礎(chǔ)教育研究，2008（12）：3-5.

⑦⑧劉海波.促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的公共教育服務(wù)改善機(jī)制研究[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）：47-51.endprint