李米換，靳曉芳

（蘭州大學 哲學社會學院，甘肅 蘭州 730000）

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱 《救助管理辦法》）及 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》的頒布實施，為城市流浪乞討人員提供了生存的最后一道社會安全保障網[1]78，在社會經濟快速轉型變革的10余年間，有效保障了流浪乞討人員的基本生活權益，為維護社會穩(wěn)定、和諧社會的建設做出了巨大的貢獻，反映了政府執(zhí)政理念和社會政策方向的轉變?！白栽盖笾?、無償救助”的救助原則和 “以民為本，為民解困，為民服務”的救助服務理念，體現著社會工作價值理念和專業(yè)倫理。社會弱勢群體中的流浪乞討人員是社會工作實務領域中的重點服務對象。推動只注重單一生存型救助向注重能力救助、積極救助、多元化救助及注重預防發(fā)展性救助[2]64，就必須在救助服務領域實施社會工作制度。社會工作中 “助人自助”的價值倫理和個案、團體、社區(qū)等工作方法，可以提高救助服務的專業(yè)化水平。但是，10年來社會的發(fā)展變化使得 “孫志剛事件”影響下倉促制定的 《救助管理辦法》已經不能適應新的形勢和要求，存在著 “治標不治本”等諸多困境。追根溯源，這些困境的產生多與沒有的社會工作的職業(yè)道德倫理內化到救助管理工作中去。

一、社會工作倫理的概念及發(fā)展

（一）社會工作倫理的概念

社會工作是提供服務的助人專業(yè)，專業(yè)價值和倫理是其 “核心”[3]54。價值觀是好與壞的區(qū)分標準，是對 “渴望有的事物狀態(tài)的認識，被運用在選擇性行為操守中，作為偏好或抉擇的標準，或者是充當提議的行為或實際行為的尺度”[4]317。王思斌認為社會工作的專業(yè)價值觀就是社會工作者長期奉行和遵守的一套指導其實踐的原則和理念[5]85。《美國社會工作者協(xié)會專業(yè)倫理守則》（1999年版）規(guī)定，“服務、社會公正、個人尊嚴與價值、人際關系的重要性、誠信和能力”為社會工作專業(yè)的核心價值觀。專業(yè)倫理是對與錯的判定標準，用來幫助社會工作者進行倫理篩查和評估社工選擇和行為的對錯[6]20-242。羅肖泉認為社會工作倫理是作為應用倫理學分支的職業(yè)倫理的一個組成部分，它以社會工作職業(yè)實踐中的倫理問題和社會工作者應當遵循的道德規(guī)范為研究對象，也為評判社會工作從業(yè)者的道德行為提供依據[7]167。理論意義上的專業(yè)價值和實務意義上的社會工作倫理包含人道主義精神，社會工作倫理由社會價值和專業(yè)價值共同決定，為兩者在社會工作實踐層面的具體表現，也是社會工作者的職業(yè)道德操守和行為規(guī)范。社會工作專業(yè)價值和倫理及制定的社會工作倫理守則規(guī)定了社會工作者對自身、服務對象、同事、雇主和機構、社會工作專業(yè)、社會的權利和義務，更為社會工作者應對社會工作實務處境中的倫理困境提供了不同層面的指導。

（二）社會工作倫理的本土化發(fā)展

黨的十六屆六中全會決議明確提出，要 “建設一支結構合理、素質優(yōu)良的宏大的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要”，中國社會工作的良性發(fā)展和社會工作參與和諧社會建設及化解以 “文化沖突”為主要倫理困境的前提是本土化。何歷宇認為成熟于西方社會的社會工作倫理本土化的根本出路是用社會主義核心價值觀為引領，建構適合我國國情的社會工作倫理價值體系。西方社會工作倫理關注的是社會工作者在實務層面的倫理問題，而中國社會工作倫理關注的是社會工作發(fā)展中的整體困境。顯然，在中國社會工作倫理的建構過程中，抽象和原則層面的社會主義核心價值觀和專業(yè)價值觀優(yōu)先于制度和技術層面的專業(yè)倫理原則和守則。所以，中國社會工作倫理的建構要在 “以人為本、公平正義、文明和諧”的社會主義和諧社會基本內涵的引領下，首先確立國家層面的制度倫理，接著確立社會工作專業(yè)的核心價值觀及基本目標，最后制定社會工作者職業(yè)道德倫理守則[8]118。處在社會轉型期的社會工作將在解決社會問題、化解社會矛盾、建設和諧社會上發(fā)揮重要建設性作用，但傳統(tǒng)行政型社會工作將在相當長的一段時期里處于主導作用，民間專業(yè)型社會工作處于從屬地位。羅彩娟、李紅武認為社會工作和民政工作 （又稱半專業(yè)、行政性社會工作或本土性社會工作）在工作理念、工作內容、工作方法和服務對象上相似，而社會工作嵌入民政工作，吸收、借鑒民政工作的優(yōu)良作風和價值理念，將有力推動社會工作的本土化，更將有力地提高民政工作專業(yè)化水平[9]29-30。2006年黨的十六屆六中全會之后，社會工作在救助領域得到了快速地發(fā)展，社會工作理念、內容和倫理被嵌入到救助工作，提升了救助工作的服務質量和專業(yè)化水平。下面通過探討救助工作面臨的困境，分析社會工作價值倫理和我國救助制度的關系。

二、社會工作倫理視角下的救助管理工作困境

社會工作專業(yè)價值觀和目標堅持以人為本、注重社會公平、促進社會和諧、致力于社會問題的解決、重視家庭價值，服務于服務對象、滿足服務對象需求并提升自助能力，要求做到敬業(yè)、接納、自覺、尊重、個別化、非批判、保密、道德與責任并重。但在社會工作實務中，社會工作者經常陷于隱私保密與信息公開、社工倫理與法律沖突、價值中立與價值介入、社工強勢與服務對象弱勢、資源限制與權益倡導、科層制目標與專業(yè)目標之間的矛盾或沖突等社會工作倫理困境中。這些倫理困境也反映在以社會工作價值倫理為指導思想的救助工作中。

（一）實際救助對象與政策規(guī)定相矛盾

《救助管理辦法》規(guī)定的救助對象是 “城市生活無著的流浪乞討人員”，而且還要符合 “自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”的四項具體規(guī)定，否則，即使有流浪乞討行為，也不屬于救助對象。2012年M救助站受助人員統(tǒng)計如下。

表1 2012年M救助站受助人員類型

表1統(tǒng)計數據顯示：M救助站救助的人員中，流浪乞討者為32.7%，傳銷解救者為15.4%，離家出走者為12.8%，打工無著者為9.7%，遺失錢財者為6.5%，跑站騙助者為6.3%，此外，還有家人離棄者、旅行被盜者等落難人員。對不符合 《救助管理辦法》的困境人員，M救助站給予了救助，而沒有將其拒之門外。就政策的執(zhí)行情況和調查研究結論來看，大部分實際 “被救助者”不是政策所規(guī)定的的人群。非制度規(guī)定的救助群體獲得了救助管理站的救助，這說明立法關于規(guī)定救助對象的條件的規(guī)定不科學。借鑒社會工作倫理準則內容，根據救助工作實際情況，相關部門需重新修訂 《救助管理辦法》，以符合救助工作實際情形。

（二）行政救助工作層次與救助對象需求滿足相矛盾

政府不僅制訂和執(zhí)行救助工作的制度章程，為救助機構的正常運行創(chuàng)造適宜的環(huán)境，而且直接從事救助的日常工作。事業(yè)單位性質的救助站，其日常工作必然帶有傳統(tǒng)計劃經濟時代的行政色彩。目前，救助政策規(guī)定對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施，這種救助方式只能幫助流浪乞討人員度過暫時性的困難局面，而不能夠從根本上解決他們面臨的經濟問題，也不可能對他們面臨的精神和社會層面的問題有所助益。救助工作人員按照救助流程圖為他們提供流水線式的管理服務，流程是勸導、主動、護送、引導進站—接待詢問—核查甄別—入站—衣食住衛(wèi)等服務—助票返鄉(xiāng)或安置等離站方式。

表2 M救助站提供的救助類型

表3 M救助站受助人員對救助類型滿意度

表2顯示救助站工作人員和受助人員均認為救助站提供了住宿、餐飲、醫(yī)療、車票、通訊等服務，沒有提供心理輔導、就業(yè)幫扶、能力發(fā)展等服務。表3顯示在M救助站提供的救助類型中，受助人員不滿意達41.2%，且認為一般的為30.1%，很不滿意為7.6%。這說明救助工作還是停留在基本的原始救助層面，沒有滿足受助人員更高層次的需求?！拔沂莻€沒有本事的人，來到這邊已經有半個多月了，不僅工作沒有找著，而且身上帶的錢也花光了，不得已沿街流浪乞討混口飯吃。有一位好心人給救助站打電話，讓他們來救助我。我很感激救助站免費為我提供住宿、餐飲、通訊等服務，但他們要把我送回家鄉(xiāng)，我很不情愿，因為我回到家還是要出來打工的。我希望他們能夠對我進行就業(yè)培訓，幫我找一份工作。他們說：‘我們這兒不提供你說的這些服務，我們只能把你送回家，要找工作你就自己出去找’?！雹僭L談對象為2012年在M救助站調查研究中的一名站內受助者張某。從訪談語錄中可以發(fā)現，救助站內的受助人員希望救助站不止給他們提供簡單的低層次的原始救助，而是能夠給他們給予就業(yè)幫扶、心理輔導、精神慰藉、能力發(fā)展等服務。救助站的這種臨時性原始救助不可能從根本上解決他們的問題，也達不到助人自助的目的?；氐皆乃麄?，由于當地社會經濟發(fā)展的落后及相關的社會保障制度的缺失，不能解決造成他們生活困境的根本問題。屢遣屢返的重復救助說明社會工作 “以人為本，助人自助”的價值倫理和促進案主能力發(fā)展的專業(yè)理念沒有被運用到救助工作中。造成現行的行政救助體系效率低、服務質量差等主要原因是社會工作的價值觀和專業(yè)倫理沒有完全嵌入到救助工作，也沒有被救助人員接納、內化和運用。

（三）救助人員專業(yè)水平與救助制度要求不相符

《救助管理辦法》要求救助站工作者在提供基本物質保障的基礎上，還要向其提供經濟援助、就業(yè)幫扶、醫(yī)療救助、心理輔導、精神慰藉和能力發(fā)展等服務內容，轉變行政性、強迫式的管理為專業(yè)性、人性化的服務，同時還要求救助人員具備多學科的知識和社工技能。但救助站工作者中相當一部分是干部子弟和軍轉安置人員，專業(yè)人員所占比例偏低[10]10，況且救助站中的多數工作者是原先收容遣送工作人員轉變而來。“我學歷不高，又是軍隊轉移安置到這兒的，從事這個工作已經有30多年了，經歷了從 ‘收容遣送’到 ‘救助管理’的轉變歷程。我人老了，思想跟不上時代的發(fā)展了，覺得原來的那套救助理念和方法不適用了，但感覺還是原來的那套方法管用。雖然我也參加了社會工作的學習培訓，但思維觀念還是轉變不過來，不會用社會工作的理念和方法為受助人員服務，認為用社會工作理念和方法幫助那些受助人員見效慢，所以，要想轉變救助站的工作作風，靠我們這些人是不行了，還是要引進受過社會工作專業(yè)教育的新人”②訪談對象為2012年在M救助站調查研究中的某科室王科長。。從訪談語錄中可以看出，雖然救助站的工作人員通過參加培訓和自主學習，有的還通過了社會工作職業(yè)資格考試，但沒有將社會工作的價值理念和技術方法內化，他們的思想狀態(tài)仍然停留在收容遣送層面，開展著非專業(yè)的救助工作。原有體制內的工作人員對被救助者存有很大偏差，對這套專業(yè)助人價值理念和方法不以為然。所以，加大對體制內工作人員進行社會工作知識、技巧和方法的培訓，尤其著重展開社工價值觀和專業(yè)倫理的培訓，以及設置社工崗位引進社會工作人才，提高救助人員的專業(yè)化水平，為求助者提供全方位的人性化的救助服務。

三、改進救助管理工作的對策

處在社會轉型期的流浪乞討問題一直是學界和政界關注的社會問題，如何幫助流浪乞討人員脫離困境，改善他們的生活，成為社會主義和諧社會建設的目標?？茖W發(fā)展觀指導下的社會主義和諧社會建設把維護人民利益和改善民生作為其出發(fā)點和落腳點。 “以人為本、公平正義、文明和諧”的社會主義和諧社會基本內涵，強調每個人都有權利獲得基本生活保障并過上有尊嚴的生活，社會福利政策要向弱勢群體傾斜，維護國家的長治久安和社會的和諧穩(wěn)定[8]120。而社會工作的使命是協(xié)助人解決問題，促進其自助并實現能力發(fā)展，維護社會公正與社會和諧。它同社會主義和諧社會的基本內涵有共同之處，故可以從社會工作倫理的視角有針對性的提出救助對策。

（一）健全救助法規(guī)體系，完善社會保障制度

救助工作的發(fā)展方向是建立規(guī)范化的救助法規(guī)及 “制度倫理”[11]68，建設專業(yè)化的救助人才隊伍，提供人性化的救助服務。依據社會工作價值觀和專業(yè)倫理及救助現狀，修改或重新規(guī)定救助條款，才可順應救助工作的轉變和發(fā)展。國家應重新修訂 《救助管理辦法》及配套制度，通過政策法規(guī)支持、鼓勵、引導本土性社會工作的救助工作要引進、消化、吸收、創(chuàng)新產生于西方的社會工作價值觀和專業(yè)倫理，在這過程中實現社會工作價值倫理和方法技巧在救助工作中的運用和發(fā)展，提高救助工作質量，提升救助服務水平，促進救助服務專業(yè)化。鼓勵社會資本投向新農村建設，允許企業(yè)和社會組織在農村興辦各類事業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化[12]，建立與其他社會保障制度的銜接，健全完善農村社會福利保障制度體系，這是解決救助效率低、減少外出流浪社會現象并走出 “救助—遣返—再救助—再遣返”救助怪圈的根本之策。

（二）政府試行購買救助服務，調動社會機構的救助力量

創(chuàng)新社會管理，推進政治體制改革，構建現代市場經濟條件下的服務型政府，有條件的放開事務性管理服務給社會。在救助服務領域，需要國家鼓勵、支持、引導包括社會工作服務機構在內的社會力量參與流浪乞討人員的救助，把流浪乞討人員的救助服務工作通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務，發(fā)揮社會工作者為流浪乞討人員提供社會融入、心理疏導等專業(yè)服務，建立社會工作機構等社會力量參與的制度和渠道[13]。未來相當長一段時間內，救助站仍然是提供救助服務的主力，但實現救助服務的多元化和社會化是必然趨勢。支持有資質、專業(yè)的民辦社工性質的機構提供救助服務，發(fā)展民間社工救助機構[14]125，依照 《關于民政事業(yè)單位崗位設置管理的指導意見》，在救助站內設置社會工作崗位，引進社會工作人才隊伍，提高救助工作的專業(yè)服務能力[15]12。推進救助工作的的專業(yè)化和人性化，形成救助服務的高質優(yōu)效運轉和可持續(xù)發(fā)展機制。

（三）社會工作嵌入救助工作，走預防發(fā)展型的救助道路

社會工作參與流浪乞討救助服務工作應以 “政府主推與民間運作的結合為發(fā)展動力，以社會管理與社會服務的互補為模式目標，以專業(yè)社工和機構社工相并存為運作方式，以專業(yè)知識與本土經驗的統(tǒng)一為現實基礎”[16]74。引入接受過社會工作專業(yè)教育的社工，創(chuàng)新救助的理念、價值、技術和方法，對現有救助工作者進行社會工作專業(yè)培訓，轉化為專業(yè)救助工作者，提高救助工作的專業(yè)化水平。針對受助者的問題需要長期持續(xù)救助的情況，應把預防發(fā)展型社會工作納入救助工作中。社會工作 “以人為本、助其自助”的價值理念和 “解決社會問題，滿足社會需求，維護社會穩(wěn)定”的目標，可以提升救助工作的專業(yè)化水平和社會公共服務的能力。

四、結語

本文在論述了社會工作倫理概念及本土化進程的基礎上，從社會工作倫理的視域分析了救助工作中存在的困境，認為在救助工作中健全社會工作制度，普及社會工作倫理價值理念，發(fā)揮社會工作的治療、預防、發(fā)展功能，設置社會工作崗位，建立職業(yè)化的社會工作人才隊伍，這是推動救助工作朝向人性化、專業(yè)化、制度化方向發(fā)展的可行路徑。目前，對流浪乞討人員和身處困境中的人員所提供的救助是 “授之以魚，而不是授之以漁”式的救助，沒有將社會工作價值觀和倫理理念融入日常的救助機制中，這種臨時性的救助于事無補[17]81。在今后的救助工作中，在救助工作中加快建立社會工作制度，促進社會工作價值觀和倫理理念與救助工作理念的融合，實現救助工作主體的多元化，推動《社會救助法》的出臺及救助工作與其他社會保障制度體系相銜接。

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