肖冬華

（南昌工程學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330099）

一、引言

回溯近代以來關(guān)于農(nóng)村信用合作社的歷史文獻(xiàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)自農(nóng)村信用合作社誕生之日起關(guān)于農(nóng)村信用合作社的改革從未間斷，但迄今為止農(nóng)村金融的發(fā)展不僅大大落后于城市金融，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展也是一個(gè)不爭的歷史事實(shí)。眾多探究近代以來農(nóng)村信用合作社的成果都在論述農(nóng)村信用社嬗變的歷史，鮮有問及背后的真正原因。歷史與現(xiàn)實(shí)的相通性無不昭示著我們，前事不忘，后事之師。探尋近代農(nóng)村信用合作社制度變遷的基本邏輯及深層次原因，有助于我們在當(dāng)下的農(nóng)村合作金融改革實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

本文擬從新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對我國近代農(nóng)村信用合作社問題進(jìn)行再探討。2003年，Djankov、La Porta、Lopez-de-Silanes、Shleifer等當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家共同提出：“從傳統(tǒng)比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的廢墟上又浮現(xiàn)出了一個(gè)嶄新的領(lǐng)域，我們稱之為新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)?！盵1]這4位經(jīng)濟(jì)學(xué)家以產(chǎn)權(quán)理論為基石構(gòu)建的新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，對近代農(nóng)村信用社的演進(jìn)有著難以企及的解釋力，為深入研究該問題提供了難得的理論契機(jī)。采用新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架縷析近代農(nóng)村信用社發(fā)展的脈絡(luò)，將使我們對該問題的研究更為系統(tǒng)和深入，更能抓住問題的關(guān)鍵與核心。

二、新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)理論闡釋

新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的理論前沿，發(fā)端于產(chǎn)權(quán)理論，主要著眼于對制度的選擇與設(shè)計(jì)等問題進(jìn)行比較分析，正如Aadrei Shleifer所強(qiáng)調(diào)，“新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)集中分析制度的多樣性”[1]。該理論認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)應(yīng)力圖避免兩種極端情形的發(fā)生：一種極端情形是 “無序”，即因私人主宰著一切而導(dǎo)致秩序處于崩潰的邊緣；另一種極端情形則是 “專制”，即因政府主宰一切而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)被政府侵占及私人生產(chǎn)積極性受壓制。2003年，Djankov、 La Porta、Lopez-de-Silanes、Shleifer等提出了 “制度可能性邊界”（Institutional Possibility Frontier，簡寫為IPF），并以此說明應(yīng)如何選擇與設(shè)計(jì)制度，揭示出政府是如何在控制無序和避免專制之間實(shí)現(xiàn)均衡的。

Djankov、 La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer等以無序?yàn)榭v軸，以專制為橫軸，在二維的空間內(nèi)勾畫出制度可能性邊界曲線，分析了政府在無序和專制之間的權(quán)衡。如圖1所示，在制度可能性邊界曲線上有4個(gè)點(diǎn)，代表四種控制戰(zhàn)略，即私立秩序、獨(dú)立執(zhí)法、國家監(jiān)管和國家專制。這四種控制戰(zhàn)略是根據(jù)政府權(quán)力的介入程度由輕而重排序的。如圖1顯示，由無序所導(dǎo)致的社會(huì)成本呈遞減之勢，由專制所導(dǎo)致的社會(huì)成本呈遞增之態(tài)。圖中向右下傾斜的直線表示一定程度的無序和專制狀態(tài)下的社會(huì)總成本，這條直線與制度可能性邊界曲線的切點(diǎn)即表示一個(gè)社會(huì)或者一個(gè)部門能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)成本最小化的有效制度選擇。

圖1 制度可能性曲線

本文意在新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一分析框架內(nèi)勾畫近代中國農(nóng)村信用合作社的制度可能性邊界曲線，并以此作為基準(zhǔn)探討近代中國農(nóng)村信用合作社制度變遷的基本邏輯及深層次原因。

三、近代中國農(nóng)村信用合作社制度變遷的基本邏輯

回溯中國農(nóng)業(yè)金融史，近代是一不可逾越的重要時(shí)期，最矚目的農(nóng)業(yè)金融事件即誕生了與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)金融截然不同的新型農(nóng)業(yè)金融組織——農(nóng)村信用合作社，且在社會(huì)力量及國家力量的交替作用下，掀起了一場長達(dá)26年、波及全國、規(guī)?？涨暗霓r(nóng)村合作運(yùn)動(dòng)。其間，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展歷經(jīng)了幾個(gè)迥然不同的歷史階段，制度發(fā)生了變遷，對經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生了重要影響。在新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)全新的分析框架中，近代農(nóng)村信用社被置于了一個(gè)從原子型社會(huì)形態(tài)中的私人秩序戰(zhàn)略狀態(tài)到國家主宰一切的制度譜系，任何一個(gè)階段都可以依據(jù)維持農(nóng)村信用社秩序的方式及效率在該譜系中找到相應(yīng)的位置，并可以清晰地顯示各階段各戰(zhàn)略狀態(tài)所引致的損失抑或收益。

（一）農(nóng)村信用合作社的私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)：1923-1927年

1923年6月，在民間團(tuán)體華洋義賑會(huì) （全稱為中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)）的扶持下，河北省香河縣第一信用合作社成立，成為近代中國歷史上的第一個(gè)農(nóng)村信用合作社，此后農(nóng)村信用合作社如雨后春筍般出現(xiàn)在中國大地上。然而，由于北洋政府政權(quán)式微，實(shí)力孱弱，農(nóng)村信用合作社自誕生之日起即陷入無法自拔的私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)。這也讓新生的農(nóng)村信用社歷經(jīng)了發(fā)展之快，也承受著發(fā)展之痛。

1923-1927年，短短4年時(shí)間，北洋政府相繼歷經(jīng)高凌霨、曹錕、黃郛等9位總統(tǒng)，無一人有統(tǒng)御中國之能力，北洋政府形同虛設(shè)。軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，政府權(quán)力消解，作用式微，無力管控各方事務(wù)，整個(gè)社會(huì)基本處于無政府的狀態(tài)。政權(quán)式微的北洋政府，不可能為新生的農(nóng)村信用社提供強(qiáng)有力的制度供給，亦無法引導(dǎo)其健康成長。這一點(diǎn)在民國經(jīng)濟(jì)學(xué)家張鏡予所著 《中國農(nóng)村信用合作運(yùn)動(dòng)》中得到佐證：“關(guān)于合作社內(nèi)部的章程，沒有政府的法令為之保障?！盵2]106顯而易見，新生的農(nóng)村信用社陷入了沒有法令沒有慣例的無政府叢林中，處境堪憂。事實(shí)上，在此期間負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)村信用社的是身為民間慈善組織的華洋義賑會(huì)。綜觀古今中外金融事業(yè)，即使是專門性的金融同業(yè)組織都難以完成監(jiān)管任務(wù)，更何況是隔行而又不具法定監(jiān)督職能的民間慈善性組織華洋義賑會(huì)。況且，信用合作社事務(wù)并不是華洋義賑會(huì)的主要業(yè)務(wù)，這就更是加劇了農(nóng)村信用社的無序發(fā)展。根據(jù)民國學(xué)者孔雪雄著《中國今日的農(nóng)村運(yùn)動(dòng)》，自1923-1927年，短短4年時(shí)間，僅京兆直隸地區(qū) （今河北?。?，農(nóng)村信用社就由8個(gè)激增至561個(gè)，增長了70倍；農(nóng)村信用社成員人數(shù)也由256人快速升至13 190人，增長約52倍；與此同時(shí)，股金也呈迅猛增長之勢，由起初的286元擴(kuò)充至20 698元，增長約72倍[3]225。農(nóng)村信用社增速之快，遠(yuǎn)超出華洋義賑會(huì)預(yù)期，致使華洋義賑會(huì)愈來愈無法掌控。甚至一些信用合作社沒有經(jīng)過華洋義賑會(huì)承認(rèn)就成立了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1923-1927年未經(jīng)華洋義賑會(huì)承認(rèn)就成立的農(nóng)村信用社持續(xù)激增，1924年僅2個(gè)，至1927年已增至432個(gè)，甚至是當(dāng)年華洋義賑會(huì)承認(rèn)的農(nóng)村信用社社數(shù)的3倍多[3]225。這些農(nóng)村信用社皆游離于華洋義賑會(huì)的管轄之外，亦不受北洋政府控制。而且，即使是獲得華洋義賑會(huì)承認(rèn)資格的農(nóng)村信用社，華洋義賑會(huì)亦難以全面有效管理。根據(jù) 《農(nóng)村信用合作社模范空白章程》規(guī)定可知，“社員資格得因自請出社”[2]97。社員擁有進(jìn)出農(nóng)村信用社的完全自由，近乎用腳投票。制度安排的缺乏與監(jiān)管的缺失使農(nóng)村信用社處于了無序的狀態(tài)，猶如霍布斯所描述的所有人反對所有人的原始叢林戰(zhàn)爭。

古今中外經(jīng)濟(jì)史實(shí)反復(fù)證明，無序狀態(tài)將使經(jīng)濟(jì)體隨時(shí)處于暴力、犯罪、侵權(quán)、賄賂、掠奪等威脅之中。北洋政府時(shí)期農(nóng)村信用社亦未幸免。由于監(jiān)管缺失，農(nóng)村信用社社員時(shí)常出現(xiàn)挪用貸款、不按時(shí)清償貸款本息、妨害信用合作社社務(wù)等喪失信用甚至是犯罪的行為。這嚴(yán)重影響了農(nóng)村合作金融事業(yè)的健康發(fā)展，也背離了復(fù)蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、救濟(jì)農(nóng)民生活的初衷。“一切都似乎在表明，中國鄉(xiāng)村的沒落和衰頹，已經(jīng)無可挽回”[4]。社會(huì)各界均不愿看到農(nóng)村信用社曇花一現(xiàn)的結(jié)局，迫切希望農(nóng)村合作金融由無序走向有序。諸多人士呼吁國家力量干預(yù)扶持，以期農(nóng)村信用社統(tǒng)一有序發(fā)展。時(shí)人壽勉成、鄭厚博指出：“在中國的合作運(yùn)動(dòng)，因民智幼稚……故必須由合作者援用政治力量以圖促進(jìn)，冀于政府一貫的經(jīng)濟(jì)政策之下加以推廣?！盵5]323中國合作運(yùn)動(dòng)的導(dǎo)師、近代金融家薛仙舟也強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)以國家的權(quán)力，用大規(guī)模的計(jì)劃去促使全國的合作化?！盵6]591927年，薛仙舟還將畢生心血凝聚之作《中國合作化方案》呈請剛剛成立的南京國民政府，希望新任政府力挽狂瀾，悉力推行。毋庸置疑，社會(huì)渴望強(qiáng)有力政府的出現(xiàn)和干預(yù)，以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村信用合作事業(yè)的私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)。

（二）農(nóng)村信用合作社的國家監(jiān)管戰(zhàn)略狀態(tài)：1927-1937年

1927年4月，南京國民政府成立，與北洋政府的孱弱截然不同，南京國民政府不僅成為名義上的中央政府，而且獲得了實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)，方方面面均展現(xiàn)出前所未有的強(qiáng)勢作風(fēng)。面對農(nóng)村信用社所處的私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)和處境，南京國民政府實(shí)施了一系列的干預(yù)性措置，以克服私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)引致的負(fù)面影響。

第一，將農(nóng)村信用合作運(yùn)動(dòng)當(dāng)做一項(xiàng)重要的事業(yè)來實(shí)施，提上國民黨中央委員會(huì)重要議程，寫進(jìn)國民黨中央重要議案，確定為國民黨重要工作綱領(lǐng)。國民黨中央曾言：“要造成新的社會(huì)，建設(shè)新的國家，方法雖多，但合作是最重要的方法。農(nóng)村合作尤為關(guān)緊，是國家民族復(fù)興基石?！盵7]573國民黨將合作運(yùn)動(dòng)的推行作為重要議題列入歷次重要會(huì)議，如1928年4月二屆137次國民黨中政會(huì)提出《改善勞動(dòng)生活建議案》，建議國民政府通令各省捐基金建立農(nóng)業(yè)銀行并在鄉(xiāng)村設(shè)立信用合作社[5]108。1928年7月，國民黨二屆157次中政會(huì)提出商民協(xié)會(huì)條例建議案，建議創(chuàng)設(shè)合作社銀行。1929年，國民黨建設(shè)委員會(huì)擬具了詳盡的 《意見書》，系統(tǒng)地闡述了設(shè)立農(nóng)村信用合作社的重要意義及實(shí)施辦法[8]320。實(shí)際上，每一年國民黨重要會(huì)議幾乎都有農(nóng)村信用合作相關(guān)議案提出，僅1928-1930年，國民黨歷次中政會(huì)、中央全會(huì)等會(huì)議上呈交的相關(guān)議案多達(dá)20余項(xiàng)。與此同時(shí)，國民黨還將農(nóng)村信用合作運(yùn)動(dòng)納入國策運(yùn)動(dòng)中，確定為國民黨重要工作綱領(lǐng)之一。經(jīng)過一段時(shí)間的醞釀，國民政府及國民黨中央于1928年10月正式出臺 《七項(xiàng)運(yùn)動(dòng)宣傳綱要》，明確指出合作運(yùn)動(dòng)為七項(xiàng)國策運(yùn)動(dòng)之一。隨后，國民黨中央還制定了下級黨部工作綱領(lǐng)，通令國民黨各級黨部都必須遵照實(shí)施，切實(shí)開展農(nóng)村合作事業(yè)。諸多議案綱要的出臺為農(nóng)村信用合作社走出私立秩序狀態(tài)提供了難得的政策保證。第二，逐步設(shè)立并調(diào)整相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，力求有效管控農(nóng)村信用合作事業(yè)。1928-1929年，江蘇、浙江、安徽、湖北等省先后設(shè)立了農(nóng)村合作運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)機(jī)關(guān)。在此基礎(chǔ)上，1929年2月，國民黨中常會(huì)通過并頒布 《下層黨部工作設(shè)計(jì)委員會(huì)組織條例》，遵照條例，成立合作運(yùn)動(dòng)組，委員5至7人，負(fù)責(zé)制定合作運(yùn)動(dòng)計(jì)劃[5]110。1933年，為更好地管理農(nóng)村信用社，國民政府行政院在南京設(shè)立了新的管理部門，即農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)，并確定其中的經(jīng)濟(jì)組具體承擔(dān)監(jiān)管農(nóng)村信用合作社之職。1935年，國民政府再一次作出調(diào)整，確定全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和實(shí)業(yè)部兩大部門為農(nóng)村合作組織的主管部門。次年，為避免多頭管理帶來的問題，國民政府決定取消全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對農(nóng)村合作組織的管理權(quán)，由實(shí)業(yè)部一個(gè)部門管理全國范圍的農(nóng)村合作事業(yè)。這為農(nóng)村信用社由無序走向有序提供了重要的權(quán)力保障。第三，陸續(xù)頒布關(guān)于農(nóng)村信用合作社的相關(guān)法律法規(guī)。1931年3月，訓(xùn)政時(shí)期約法草案出臺，其中關(guān)于農(nóng)村信用合作社作出了這樣的明確規(guī)定：“為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民生活，增進(jìn)佃農(nóng)福利，國家應(yīng)積極設(shè)立農(nóng)業(yè)金融機(jī)關(guān)，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村合作事業(yè)。”[9]947而且，鑒于各地農(nóng)村信用社規(guī)則的不相統(tǒng)屬與凌亂，實(shí)業(yè)部同年頒布了 《農(nóng)村合作社暫行規(guī)程》，這也意味著中國第一部統(tǒng)一性農(nóng)村合作社規(guī)程出現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，國民政府又醞釀起草了 《合作社法》，并于1934年3月1日起在全國實(shí)施，該項(xiàng)法律對合作社的性質(zhì)、地位、主管部門、內(nèi)部組織及原則、經(jīng)營業(yè)務(wù)等都作出了重要規(guī)定。遵照此法，1935年，國民政府?dāng)M定并頒布了 《合作社法施行細(xì)則》。這些法律規(guī)章的相繼頒布，為農(nóng)村信用社的健康發(fā)展?fàn)I造了良好的法律秩序。第四，悉力培養(yǎng)農(nóng)村信用合作指導(dǎo)人員，并派遣指導(dǎo)人員及專家赴各地實(shí)地考察農(nóng)村信用合作社，為引領(lǐng)農(nóng)村金融合作事業(yè)由無序走向有序提供了必要的人才保障。國民黨中央黨部曾建立專門的農(nóng)村合作人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)即中央合作指導(dǎo)人員訓(xùn)練所，面向社會(huì)選拔人才，以培養(yǎng)為農(nóng)村合作指導(dǎo)監(jiān)察人員，待其訓(xùn)練結(jié)束即派往各省考察和監(jiān)督合作社的進(jìn)展。而且，國民政府還從國外聘請專家考察農(nóng)村合作事業(yè)。英籍專家甘布雨就是其中之一，其受命到河北、安徽、浙江、江西、湖南等省份，考察當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作事務(wù)，指出當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作社存在的問題，對改進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。上述一系列的措置推動(dòng)南京國民政府逐步建立起新的監(jiān)管體系與治理模式，讓農(nóng)村信用社事業(yè)逐漸打上了 “政府的烙印”，成為由南京國民政府推動(dòng)與管控的系統(tǒng)化工程。在南京國民政府的強(qiáng)力干預(yù)與推動(dòng)下，農(nóng)村信用合作事業(yè)由制度可能性曲線上的私立戰(zhàn)略秩序狀態(tài)轉(zhuǎn)入國家監(jiān)管戰(zhàn)略狀態(tài)。

這一時(shí)期，南京國民政府對農(nóng)村信用社實(shí)施的監(jiān)管戰(zhàn)略是富有成效的。一方面，南京國民政府推行的一系列措置，有效地約束了各地各級農(nóng)村信用社及其社員的行為，大大減少了農(nóng)村信用合作社因私立秩序狀態(tài)造成的嚴(yán)重?fù)p失。曾時(shí)常發(fā)生的挪用貸款、不按時(shí)清償貸款本息、妨害信用合作社社務(wù)等喪失信用甚至是犯罪的行為較少出現(xiàn)，即印證了這一點(diǎn)。另一方面，國民政府對農(nóng)村信用社實(shí)行的監(jiān)管戰(zhàn)略，使鄉(xiāng)村合作金融市場的能力得以顯著增強(qiáng)，極大地助推了農(nóng)村金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，使農(nóng)業(yè)金融順利實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，富有現(xiàn)代意義的金融組織農(nóng)村信用合作社由此走上有序發(fā)展軌道。至1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)前，全國各地農(nóng)村信用社，無論是社數(shù)、社員人數(shù)還是股金積累數(shù)，都呈穩(wěn)步增長之勢，對猖獗的高利貸形成了明顯的沖擊，有效地緩解了農(nóng)村金融枯竭、農(nóng)民生活困苦的局面，刺激了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。正如時(shí)人熊在渭所言：“救濟(jì)貸款，雖僅百余萬元，而農(nóng)民恢復(fù)生業(yè)之速，有令人難以置信者，如寧都、石城各縣匪陷七八年，卒能于兩三年恢復(fù)舊觀，農(nóng)貸工作之有助于善后實(shí)信而有征?！盵10]4

（三）農(nóng)村信用合作社的國家專制戰(zhàn)略狀態(tài)：1937-1949年

農(nóng)村信用合作社的國家專制戰(zhàn)略狀態(tài)肇始于抗戰(zhàn)的爆發(fā)。1937年盧溝橋事變后，因抗戰(zhàn)及 “戡亂”的需要，國民政府決定實(shí)行戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制主義經(jīng)濟(jì)政策，對農(nóng)村信用合作事業(yè)嚴(yán)加管制，最終將農(nóng)村信用合作社由制度可能性邊界曲線上的國家監(jiān)管戰(zhàn)略狀態(tài)推向國家專制戰(zhàn)略狀態(tài)。

早在抗戰(zhàn)前夕，國民政府就開始了以行政命令管制農(nóng)村信用合作事業(yè)的步伐。一方面，國民政府命華洋義賑會(huì)等民間團(tuán)體將農(nóng)村信用社事務(wù)全部移交實(shí)業(yè)部合作司，由此實(shí)業(yè)部合作司將所有的合作社納入其管控范圍；另一方面，國民政府通令，凡國統(tǒng)區(qū)農(nóng)村信用合作社，不管是由公辦團(tuán)體創(chuàng)辦還是由民間私人機(jī)構(gòu)興辦，均須到所轄區(qū)域政府部門按照規(guī)定程序履行登記手續(xù)，這樣，農(nóng)村信用社全部納入到全國統(tǒng)一的行政系統(tǒng)中。

隨著抗戰(zhàn)的爆發(fā)與形勢的不斷發(fā)展，國民政府更是強(qiáng)化了對農(nóng)村信用合作社事業(yè)的管制。從國民政府大政方針來看，為最大限度集中人力、物力、財(cái)力，服務(wù)于抗戰(zhàn)，1939年1月，國民黨中央通過并推行 《加緊推進(jìn)合作事業(yè)案》，緊接著，國民參政會(huì)又通過 《強(qiáng)化合作運(yùn)動(dòng)案》。兩案的相繼通過與推行，為國民政府對農(nóng)村信用合作事業(yè)實(shí)施戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制提供了政策條件。從相關(guān)規(guī)章制度來看，1938年實(shí)業(yè)部改為經(jīng)濟(jì)部后，對 《合作金庫規(guī)程》予以修訂，擬建立全國統(tǒng)一嚴(yán)密的合作金庫系統(tǒng)，對農(nóng)村信用社資金嚴(yán)加控制。次年，為契合抗戰(zhàn)及新縣制的需要，國民政府通過行政院對外公布 《縣各級合作社組織綱要》，要求農(nóng)村信用社必須與新縣制配合。1945年經(jīng)濟(jì)部又修正頒布了 《合作社法施行細(xì)則》。這樣，國民政府對農(nóng)村信用合作社的戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制有了法律的助推。從管理部門來看，1938年，經(jīng)濟(jì)部 （前稱實(shí)業(yè)部）將農(nóng)村信用社相關(guān)事務(wù)交予下級部門農(nóng)林司單獨(dú)管理。次年，國民政府又下設(shè)合作事業(yè)管理局，作為管理合作事務(wù)的最高機(jī)關(guān)，同時(shí)各省各市各縣分設(shè)合作事業(yè)管理處，以強(qiáng)化對農(nóng)村信用合作社的層層管理與計(jì)劃指令。1942年，在合作事業(yè)管理局的主持下，一份詳密的全國農(nóng)村合作事業(yè)三年計(jì)劃出臺，合作事業(yè)管理局要求各地各級管理處遵照該計(jì)劃嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，保證完成計(jì)劃任務(wù)。四年后，該局再次制定五年計(jì)劃，要求各地遵照執(zhí)行，進(jìn)一步強(qiáng)化了對農(nóng)村合作社的指導(dǎo)。從農(nóng)村信用合作社體系來看，為密切配合抗戰(zhàn)，1940年，行政院推行新縣制，并要求各地合作社設(shè)置應(yīng)與行政區(qū)劃相一致，逐層設(shè)立縣聯(lián)合社、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）合作社、保合作社 （每保一社），甚至要求每家每戶必須有一社員。這樣，農(nóng)村就普遍設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作社單元，這些合作社單元整體上構(gòu)成了一種特殊的戰(zhàn)時(shí)體系，服務(wù)于新縣制的推行。農(nóng)村信用合作社戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制功能的不斷強(qiáng)化，讓這一時(shí)期的政府監(jiān)管由激勵(lì)型監(jiān)管走向抑制型監(jiān)管，最終將農(nóng)村信用合作社置于了制度可能性曲線的國家專制戰(zhàn)略狀態(tài)。

誠然，戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下，農(nóng)村信用合作社作為一市場主體，面臨著系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，政府對于農(nóng)村信用合作社實(shí)施管制以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是有必要的，但是，過度的監(jiān)管只會(huì)導(dǎo)致高昂的成本與低下的效率，不幸的是國民政府踐履了這一極端。國民政府利用國家專制強(qiáng)權(quán)將農(nóng)村信用合作運(yùn)動(dòng)與新縣制的推行捆綁在一起，致使農(nóng)村信用合作社發(fā)展路徑偏移，漸趨異化，極大地影響了信用社功能的正常發(fā)揮。農(nóng)村信用社經(jīng)濟(jì)功能日趨弱化，已不再是獨(dú)立的金融組織，而是日益流變?yōu)閲裾孕姓α客苿?dòng)的為鞏固國民黨政權(quán)、加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)控制的工具。這是人們不愿意看到的，一些地方，“佃戶采取集體反抗行動(dòng)”，以示抗?fàn)巼裾膽?zhàn)時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)控制[11]。不僅如此，國家專制也導(dǎo)致了利益集團(tuán)的滋生，他們利用國家權(quán)力謀取私利，為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化而不惜踐踏國家利益與民眾利益。這種現(xiàn)象對于抗戰(zhàn)爆發(fā)后處在國家專制狀態(tài)下的農(nóng)村信用合作社來說，屢見不鮮。農(nóng)信社工作人員與地主豪紳相勾結(jié)，“合作社和農(nóng)會(huì)亦多被富戶和土劣掌握”[12]47。如在農(nóng)貸之貸糧業(yè)務(wù)上，工作人員與地主豪紳暗中聯(lián)合 “囤積居奇，借以牟利，而于糧食管理上，反貽狡猾以利機(jī)會(huì)?！盵13]即便是貸出糧食，工作人員也是優(yōu)先將糧食尤其是質(zhì)優(yōu)者貸給地主豪紳或向自己行賄之人，而對農(nóng)民則 “大斗進(jìn)小斗出”，且“對收回之糧食的色澤、品種、顆粒都十分考究，但貸出給農(nóng)民時(shí)便是低劣之谷”[14]?？梢?，利益集團(tuán)的出現(xiàn)讓農(nóng)村信用合作社由救濟(jì)農(nóng)民的金融合作組織異化為了剝削農(nóng)民的新式工具。毋庸置疑，國家專制狀態(tài)下，農(nóng)民對國民政府推行的農(nóng)村信用合作運(yùn)動(dòng)徹底絕望，農(nóng)村合作金融事業(yè)最終走向失敗。

四、余論

完全的自由主義政策，不可能使農(nóng)村信用社事業(yè)健康地發(fā)展；同樣，極端的戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制主義政策，也只可能給農(nóng)村信用社事業(yè)帶來損失。在新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的坐標(biāo)系中，重新審視近代農(nóng)村信用合作社的制度變遷，自1923-1927年，由于北洋政府實(shí)力孱弱，政府對農(nóng)村信用合作社無力管控，政府缺位造成的監(jiān)管空缺使農(nóng)村信用社處于制度可能性曲線的私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)，猶如叢林戰(zhàn)爭。私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)的無序與混亂，致使北洋政府時(shí)期農(nóng)村信用合作社未能取得盡如人意的績效，暴露出種種問題，在一定程度上阻礙了農(nóng)村金融的健康發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。1927年，南京國民政府成立，與北洋政府的孱弱截然不同，南京國民政府實(shí)現(xiàn)了政治上的統(tǒng)一，作風(fēng)強(qiáng)勢，憑借國家力量悉力推行農(nóng)村信用合作社制度創(chuàng)新，南京國民政府的積極參與將農(nóng)村信用合作社由制度可能性曲線的私立秩序戰(zhàn)略狀態(tài)推向國家監(jiān)管戰(zhàn)略狀態(tài)。這種國家監(jiān)管戰(zhàn)略狀態(tài)推動(dòng)了農(nóng)村信用合作事業(yè)的健康與快速發(fā)展，至1937年農(nóng)村信用合作社以 “星星之火燎原之勢”遍及全國各地，有效地緩解了農(nóng)村金融枯竭的局面。1937-1949年，國民政府實(shí)行戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制主義經(jīng)濟(jì)政策，對農(nóng)村信用合作社嚴(yán)加管制，農(nóng)村信用合作社進(jìn)入制度可能性曲線的國家專制戰(zhàn)略狀態(tài)。長達(dá)12年的國家專制戰(zhàn)略狀態(tài)致使農(nóng)村信用社組織異化，發(fā)展路徑偏移，農(nóng)村信用社事業(yè)陷入了低效率甚至是無效率，最終落得愈加衰敗的結(jié)局。檢視近代農(nóng)村信用合作社興衰的歷程，對于當(dāng)前深化農(nóng)村信用社的改革實(shí)踐具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

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