俞平

【摘 要】黨的十八大報(bào)告明確指出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。重點(diǎn)加強(qiáng)政府部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部在用人、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理使用方面的監(jiān)督，健全責(zé)任追究體制，完善干部監(jiān)督內(nèi)容，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，提出建立以行政首長(zhǎng)為主的行政問責(zé)制。國(guó)家審計(jì)作為政府專門監(jiān)督部門，在問責(zé)制建設(shè)中責(zé)無旁貸。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)；問責(zé)；作用

近年來，我國(guó)國(guó)家審計(jì)得內(nèi)容、方式，處處體現(xiàn)政府問責(zé)這個(gè)導(dǎo)向，促進(jìn)政府問責(zé)的制度化、規(guī)范化常態(tài)化，提高政府各項(xiàng)事務(wù)的管理能力、切實(shí)提高執(zhí)政力，從而反過來進(jìn)一步推動(dòng)政府問責(zé)發(fā)展。本文主要通過回顧我國(guó)政府問責(zé)制的發(fā)展歷程，論述國(guó)家審計(jì)對(duì)政府問責(zé)制形成、發(fā)展的重要推動(dòng)作用，探討如何對(duì)國(guó)家審計(jì)制度進(jìn)行改進(jìn)來進(jìn)一步促進(jìn)政府問責(zé)制的執(zhí)行，從而促進(jìn)陽光政府建設(shè)。

一、政府問責(zé)制的涵義及體系

政府問責(zé)制體系主要由政府目標(biāo)機(jī)制、政府責(zé)任機(jī)制及政府問責(zé)制度的構(gòu)成要素三個(gè)內(nèi)容構(gòu)成。政府目標(biāo)機(jī)制是政府職能目標(biāo)確定程序的制度化，是政府目標(biāo)形成的制度原理，是政府目標(biāo)機(jī)制是政府責(zé)任機(jī)制的基礎(chǔ)。我國(guó)政府目標(biāo)形成機(jī)制包括執(zhí)政黨決策，人民代表大會(huì)將決策法律化，政府執(zhí)行決策并制定具體目標(biāo)。政府責(zé)任機(jī)制包括政府責(zé)任形成機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和追究機(jī)制。政府責(zé)任機(jī)制的四個(gè)組成部分是有機(jī)的整體，不能割裂，任何制度的缺少都直接影響責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)。政府問責(zé)制構(gòu)架主要包括問責(zé)主體、問責(zé)客體和問責(zé)范圍三個(gè)要素。問責(zé)主體即由誰來問責(zé)，問責(zé)客體即對(duì)誰問責(zé)，問責(zé)范圍是什么。

二、政府問責(zé)制在我國(guó)發(fā)展

我國(guó)對(duì)政府官員的問責(zé)真正始于2003年“非典”期間，當(dāng)時(shí)時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)的張文康和北京市市長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)因?qū)Α胺堑洹币咔樘幹貌划?dāng)引咎辭職，其他上千名因隱瞞疫情或防治不力的官員也被免職。此后，政府問責(zé)的范圍及內(nèi)容逐步擴(kuò)展，涉及從突發(fā)性公共危機(jī)重大惡性事故的處理處置，到行政不作為、濫用行政權(quán)力等諸多方面，逐步形成了一套中國(guó)特色的政府問責(zé)機(jī)制，加快了我國(guó)公權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)。而“審計(jì)風(fēng)暴”和食品安全問責(zé)更是將對(duì)政府的問責(zé)領(lǐng)域大大擴(kuò)展涉及到了政府財(cái)政財(cái)務(wù)、投資項(xiàng)目、資產(chǎn)的管理與公眾的日常生活領(lǐng)域。時(shí)至今日，我國(guó)政府問責(zé)的力度廣度不斷加大、加強(qiáng)，被問責(zé)的政府官員在數(shù)量上呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，官員的級(jí)別逐步上升。

三、審計(jì)新時(shí)期推動(dòng)政府問責(zé)制完善的重要力量

我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)正處于不斷完善階段，政府問責(zé)制也同樣在不斷地完善中。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要工具之一，審計(jì)在國(guó)家治理中的作用主要表現(xiàn)在監(jiān)督政府財(cái)政收支行為的合法合規(guī)性，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能的依法履行情況及其效益情況。審計(jì)的監(jiān)督職能不僅僅是監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況及公權(quán)力的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)對(duì)以上這些內(nèi)容的界定和評(píng)價(jià)、對(duì)違法違規(guī)違紀(jì)事項(xiàng)的處理、處罰等內(nèi)容，都為問責(zé)政府提供了供充分、可靠的依據(jù)和素材，成為推動(dòng)政府問責(zé)制發(fā)展和完善的重要力量，因此，轉(zhuǎn)型期審計(jì)部門是推動(dòng)政府問責(zé)制度發(fā)展和完善的重要部門之一。

審計(jì)之所以能成為推動(dòng)政府問責(zé)制發(fā)展的重要力量，是由其工作性質(zhì)、監(jiān)督內(nèi)容決定的，包含了國(guó)家履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任的方方面面，主要包括：

1.對(duì)公共資金有效配置，即政府部門對(duì)公共資金的籌集、分配、管理、使用等方面負(fù)有的責(zé)任。通過國(guó)家審計(jì)主要反映政府部門是否對(duì)公共資源實(shí)現(xiàn)有效配置，收入是否完整、真實(shí)，公共支出范圍是否規(guī)范、支出結(jié)構(gòu)是否合理、資金使用是否有效，以及政府采購(gòu)行為是否公開、公正、公平等。

2.對(duì)公共資源有效配置，即政府部門在公共資源管理中是否使用有效最經(jīng)濟(jì)的方式方法，是否使其最大限度地達(dá)到目的方面負(fù)有的責(zé)任。主要包括審查政府部門履行公共資源管理的績(jī)效責(zé)任、資源配置的經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任、財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、管理、監(jiān)督責(zé)任及相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的管理責(zé)任等方面。在審計(jì)中要立足揭露不科學(xué)、盲目決策、管理監(jiān)督失位造成的重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)利用率低下等方面問題。

3.公共服務(wù)有效提供與執(zhí)行，即政府部門在勞動(dòng)社會(huì)保障、就業(yè)、收入在不同層次的分配比例、公共衛(wèi)生保障、公共安全的提供、基本醫(yī)療保障、教育保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面負(fù)有的責(zé)任；通過國(guó)家審計(jì)，查處政府及其官員在公共行為中違反法律的不當(dāng)行為，如不作為、亂作為、管理缺位、舞弊、謀取私利等行為，評(píng)價(jià)政府提供公共服務(wù)的效果，是否有效率、是否經(jīng)濟(jì)、是否公平公正等方面。

四、審計(jì)在推動(dòng)政府問責(zé)建設(shè)中應(yīng)注重的幾個(gè)方面

1.提高對(duì)建設(shè)政府問責(zé)制的認(rèn)識(shí)，更新審計(jì)理念。

我們應(yīng)加深對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，合理地確定國(guó)家審計(jì)的發(fā)展方向，正確把握對(duì)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)確定位，充分認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)職能，最大幅度發(fā)揮國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理、問責(zé)政府建設(shè)的效力，樹立國(guó)家審計(jì)是建設(shè)政府問責(zé)制重要力量的理念，在審計(jì)過程中充分體現(xiàn)政府問責(zé)理念，突出對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。同時(shí)，也要應(yīng)樹立監(jiān)督政府各項(xiàng)職能履行的意識(shí)，將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定為國(guó)家審計(jì)首要的、最基本的任務(wù)和職能，牢固把握國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)。將國(guó)家審計(jì)目標(biāo)定位為促進(jìn)公共資金的合理有效利用、公共資源有效管理和公共服務(wù)的有效提供方面，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的重要作用，進(jìn)一步提升國(guó)家審計(jì)在建設(shè)政府問責(zé)制的地位和作用。

2.適應(yīng)政府問責(zé)制建設(shè)的要求，更新審計(jì)工作機(jī)制。

（1）賦予國(guó)家審計(jì)部門更加靈活的審計(jì)權(quán)限。

目前，我國(guó)屬于行政模式下的國(guó)家審計(jì)體制。從權(quán)力的自由度方面比較，在這種模式下國(guó)家審計(jì)部門所擁有的權(quán)力自由度最低，不利于審計(jì)工作發(fā)揮其效能，限制和制約了審計(jì)的靈活性，增加了行政管理成本，造成了行政效能低下，同時(shí)也弱化了國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督控制權(quán)。這種模式下的受限制的監(jiān)督控制權(quán)不僅不利于審計(jì)單位官員正確履行職責(zé)，反而使其顧慮重重，往往為了個(gè)人仕途發(fā)展不敢于揭露問題、差錯(cuò)糾弊，也不利于審計(jì)工作在糾正政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的消極和不良行為的能力發(fā)揮。

我國(guó)尚處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境對(duì)于政府問責(zé)制的建設(shè)影響是空前的，適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)部門的職權(quán)范圍，能使得國(guó)家審計(jì)作為政府問責(zé)的工具在促進(jìn)政府問責(zé)制發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)權(quán)，提高審計(jì)部門的地位可以彌補(bǔ)同級(jí)監(jiān)督帶來的國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性不足的缺陷，還能夠?qū)ν?jí)政府部門形成更大的威懾力，能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府各項(xiàng)職能履行的有效監(jiān)督。

（2）完善審計(jì)公告制度，加強(qiáng)對(duì)政府問責(zé)結(jié)果的利用，有效提升問責(zé)審計(jì)績(jī)效。

國(guó)家審計(jì)公告制度是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的重要方面和審計(jì)成果利用的重要方式，能改變公眾和政府信息不對(duì)稱局面，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府的有效問責(zé)，成為連接政府和公眾的溝通橋梁，打破代理人的信息壟斷，有利于增加公眾參與政府問責(zé)的機(jī)會(huì)，抑制政府的機(jī)會(huì)主義行為，提高政府的決策的科學(xué)性。

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)利用審計(jì)公告這一有利武器，運(yùn)用審計(jì)結(jié)果、信息的發(fā)布權(quán)，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)向社會(huì)公開審計(jì)結(jié)果和相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督三大監(jiān)督職能的融合，起到1+1+1>3的效果，進(jìn)一步提升審計(jì)績(jī)效。主要應(yīng)及時(shí)公布審計(jì)查實(shí)的違紀(jì)違規(guī)問題，引起公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的關(guān)注，通過社會(huì)輿論的監(jiān)督，使違紀(jì)違規(guī)行為得到糾正和懲罰，也利于獲取新的審計(jì)線索；同時(shí)，國(guó)家審計(jì)公開讓審計(jì)監(jiān)督行為和審計(jì)結(jié)果也處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，反過來促使審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作、審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量管理，強(qiáng)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，提高審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員嚴(yán)格依法審計(jì)、廉潔自律的自覺性，認(rèn)真履行法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，提高審計(jì)的公信力。

（3）促進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)問責(zé)制的要求

要深入實(shí)施問責(zé)審計(jì)，促進(jìn)問責(zé)制實(shí)施，就必須轉(zhuǎn)變我們傳統(tǒng)的審計(jì)方式，引入績(jī)效審計(jì)的新理念。傳統(tǒng)的審計(jì)主要是強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支和資金使用的真實(shí)性、合法性。對(duì)資金使用的效益性關(guān)注得不是很多。究其原因，主要是因?yàn)閷徲?jì)人員缺乏各行各業(yè)專業(yè)知識(shí)，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)也缺乏標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系。所以，我們必須從兩方面入手，促進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，一方面要提高審計(jì)人員知識(shí)覆蓋面，適應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求；另一方面，要加強(qiáng)研究，制定一套較為完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。只有堅(jiān)持這“兩手抓”，才能有效推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)問責(zé)制對(duì)審計(jì)的要求。

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