陳玲玲

(安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601)

20 世紀(jì)七八十年代，由于財(cái)政危機(jī)、管理和信任危機(jī)及全球化、信息化和新科技革命的挑戰(zhàn)，西方國(guó)家普遍面臨一系列社會(huì)和政治問(wèn)題。民眾對(duì)政府規(guī)模的擴(kuò)大和管理能力的下降日益不滿，紛紛舉行抗議，要求削減開支，改善公共服務(wù)。面對(duì)國(guó)內(nèi)外壓力，英、美、澳和新西蘭等國(guó)率先掀起了全面政府改革浪潮。隨后其他西方國(guó)家乃至發(fā)展中國(guó)家也紛紛效仿，行政改革之風(fēng)一時(shí)席卷全球。這場(chǎng)波及全世界的行政改革浪潮因其廣泛性、持久性和深入性而著稱，并被冠名為“新公共管理”。歷史已邁入21 世紀(jì)，聲勢(shì)浩大的新公共管理運(yùn)動(dòng)亦已持續(xù)了30 多年?；仡櫺鹿补芾淼睦碚摵蛯?shí)踐，思考改革運(yùn)動(dòng)的得與失，反思新公共管理的普適性，并探尋適合我國(guó)國(guó)情的公共管理新思路，對(duì)于新時(shí)期我國(guó)行政改革和政府管理模式創(chuàng)新具有重要意義。

一、新公共管理的全面解讀

新公共管理是在特定歷史背景下，在西方國(guó)家形成的實(shí)踐浪潮和理論派別。學(xué)界關(guān)于這場(chǎng)改革的名稱有“管理主義”、“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政”、“企業(yè)家政府”等，但最終接受了胡德的“新公共管理”。如今“新公共管理”一詞仍活躍于公共管理的舞臺(tái)，并逐漸成為各國(guó)行政改革的代名詞?！靶鹿补芾怼睙o(wú)論是在理論內(nèi)涵、改革實(shí)踐，還是在基本觀點(diǎn)方面，都具有十分豐富的內(nèi)涵。

1.新公共管理的三重內(nèi)涵。第一，作為改革運(yùn)動(dòng)的新公共管理。作為改革運(yùn)動(dòng)，新公共管理是指“20 世紀(jì)80 年代在西方國(guó)家興起的一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，其基本特征是在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)企業(yè)的管理方法，如對(duì)公有企業(yè)的私有化改造、下放管理權(quán)力、增加透明度、政府業(yè)務(wù)合同外包、政府績(jī)效評(píng)估等?！边@場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)聲勢(shì)浩大，席卷全球，在全世界都有著廣泛影響。

第二，作為管理模式的新公共管理。胡德將新公共管理概括為一種主導(dǎo)性公共行政模式，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制。他提出新公共管理的七個(gè)特征:在公共部門中實(shí)施專業(yè)化管理，讓公共管理者自己管理并承擔(dān)責(zé)任;確立明確目標(biāo)，設(shè)立績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效測(cè)量;特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，對(duì)實(shí)際結(jié)果的重視甚于對(duì)過(guò)程和程序的關(guān)注;打破部門中的本位主義，對(duì)部門實(shí)行拆分和重組，破除單位之間的藩籬;在公共部門中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量;強(qiáng)調(diào)對(duì)私營(yíng)部門管理方法和風(fēng)格的吸收和運(yùn)用;強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的有效利用和開發(fā)。

第三，作為理論范式的新公共管理。作為一種理論范式，新公共管理在界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系方面有自己獨(dú)特的思路。與傳統(tǒng)官僚制中政府是唯一合法的公共服務(wù)壟斷者的主張不同，新公共管理提倡公共服務(wù)提供主體多元化，主張將私營(yíng)部門引入公共服務(wù)提供領(lǐng)域，通過(guò)公私合作、勞務(wù)出租和服務(wù)外包等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式改善服務(wù)質(zhì)量，提高政府管理效率。目前新公共管理是一種成長(zhǎng)中的理論范式，其理論體系亦日趨完善。

2.新公共管理的典型實(shí)踐。上世紀(jì)80 年代，一場(chǎng)追求3E (Economy，Efficiency，Effectiveness)目標(biāo)的政府改革運(yùn)動(dòng)率先在西方國(guó)家展開，并逐步擴(kuò)展到全球，引起了強(qiáng)烈反響。新西蘭改革因其系統(tǒng)和持久被譽(yù)為“新西蘭模式”。雖然各國(guó)具體改革實(shí)踐有所差異，但都表現(xiàn)出共同傾向:“采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量?！边@里以“企業(yè)家政府”為例，介紹新公共管理的典型實(shí)踐。

美國(guó)的新公共管理改革開始于1978 年卡特政府實(shí)施“文官制度改革法案”。1981 年里根上臺(tái)后成立格魯斯委員會(huì)負(fù)責(zé)推行改革，大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和縮小公共服務(wù)范圍?？肆诸D1993 年后進(jìn)行了大規(guī)模的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)，主張放松行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，努力創(chuàng)建一個(gè)“少花錢多辦事的政府”。改革的理論支撐是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。2001 年小布什上臺(tái)后美國(guó)政府的改革仍延續(xù)，改革繼續(xù)重點(diǎn)關(guān)注政府績(jī)效。布什政府重建了總統(tǒng)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)在不同機(jī)構(gòu)和跨部門之間提供政策執(zhí)行的整合機(jī)制?？傊?，美國(guó)“以顧客為導(dǎo)向，以結(jié)果為中心，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的新公共管理改革表現(xiàn)出明顯的“管理主義”。經(jīng)過(guò)改革，政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量有了很大改善，政府重獲了民眾的信任與支持。

3.新公共管理的基本主張。目前關(guān)于新公共管理尚未形成統(tǒng)一的內(nèi)容與形式，但各國(guó)理論和實(shí)踐包含著共同傾向，構(gòu)成了新公共管理的基本主張。(1)公共部門管理與私人管理并無(wú)本質(zhì)差別，政府應(yīng)廣泛引入私人部門優(yōu)秀管理方法，如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理等。(2)政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，應(yīng)將制定政策和執(zhí)行政策分開。(3)政府提供公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能實(shí)現(xiàn)高效管理。(4)政府應(yīng)采用授權(quán)和分權(quán)的管理方式，將社會(huì)服務(wù)和管理的權(quán)限通過(guò)民主參與方式，下放給社會(huì)基本單元。(5)將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域，這是新公共管理最鮮明的特點(diǎn)。公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化打破了政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷地位，極大改善了公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。(6)放松嚴(yán)格的規(guī)制，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。管理者應(yīng)適度放權(quán)并為組織和個(gè)人制定明確目標(biāo)，定期對(duì)人員進(jìn)行績(jī)效考核并作出激勵(lì)，使組織更具靈活性和創(chuàng)新性，更好地管理和服務(wù)社會(huì)。(7)重視產(chǎn)出和結(jié)果，強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，按效果決定投入和預(yù)算。(8)公務(wù)員可不必政治中立，文官與政務(wù)官之間可密切互動(dòng)。尤其主張對(duì)部分高級(jí)文官實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

二、新公共管理的成效及評(píng)價(jià)

上世紀(jì)80 年代以來(lái)，一場(chǎng)超越經(jīng)濟(jì)政治體制和黨派斗爭(zhēng)的政府改革運(yùn)動(dòng)吹響號(hào)角。改革不僅解決了各國(guó)的管理困境，還促成了一種新治理模式的萌生。新公共管理理論和實(shí)踐取得顯著成效，但同時(shí)也遭受批評(píng)，在公共行政領(lǐng)域引發(fā)激烈爭(zhēng)論。

1.新公共管理的成效。新公共管理運(yùn)動(dòng)起源于英美澳新，隨后發(fā)展到歐洲大陸，最后波及亞非拉等廣大發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)學(xué)者周志忍將西方行政改革的主要內(nèi)容歸納為三方面:調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，優(yōu)化政府職能;利用社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化;改革政府內(nèi)部的管理體制。經(jīng)過(guò)新公共管理改革，各國(guó)政府紛紛宣稱縮減了政府規(guī)模，降低了政府支出，改善了公共服務(wù)，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英國(guó)政府的“雷納評(píng)審”、“下一步行動(dòng)方案”和“公民憲章”等改革計(jì)劃成效顯著。但過(guò)度分權(quán)導(dǎo)致了公共服務(wù)碎片化，“整體政府”理論對(duì)改革進(jìn)行修正。美國(guó)1993 年通過(guò)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》以改善政府績(jī)效管理，但并未取得預(yù)期效果，改革出現(xiàn)許多問(wèn)題。法德等國(guó)漸進(jìn)、碎片式的改革也沒(méi)有明顯成效。發(fā)展中國(guó)家的私有化改革不僅沒(méi)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而加劇了社會(huì)不公?？梢?jiàn)源于西方的新公共管理并不具有普適性，即使在其發(fā)源地，改革也出現(xiàn)了新問(wèn)題。新公共管理“市場(chǎng)無(wú)所不能”的神話被打破，人們紛紛提出新理論，以回應(yīng)新公共管理改革。

2.對(duì)新公共管理的評(píng)價(jià)。新公共管理提倡市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政，堅(jiān)持管理和服務(wù)的效率至上，給政府注入了活力。但過(guò)分注重效率而忽視社會(huì)公平等價(jià)值的新公共管理也遭到了各種批判，集中表現(xiàn)為:(1)公共管理和私人管理存在本質(zhì)差別，即效率和公平的分歧。新公共管理忽視公共管理的公平價(jià)值，一味強(qiáng)調(diào)提高效率，最后導(dǎo)致公共部門公平價(jià)值和公共責(zé)任的缺失，損害公共利益。(2)新公共管理顧客導(dǎo)向降低了公民在國(guó)家治理中的地位和作用，不合乎民主憲政的要求。(3)新公共管理主張建立小型分散化的公共機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)某一公共服務(wù)的供給以提高效率，但卻導(dǎo)致服務(wù)供給碎片化。(4)新公共管理過(guò)分崇拜市場(chǎng)，倡導(dǎo)公共服務(wù)市場(chǎng)化，夸大市場(chǎng)作用。諸如服務(wù)外包、合同出租等市場(chǎng)化方式也會(huì)產(chǎn)生尋租，導(dǎo)致市場(chǎng)配置資源的低效率。公共服務(wù)的盲目市場(chǎng)化會(huì)產(chǎn)生許多負(fù)面問(wèn)題。此外，新公共管理對(duì)公共服務(wù)多元供給主體之間的責(zé)任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的內(nèi)在缺陷，“新公共服務(wù)”、“整體政府”和網(wǎng)絡(luò)化治理等一系列新理論相繼誕生。新公共管理并非放之四海而皆準(zhǔn)的真理，各國(guó)要結(jié)合國(guó)情批判吸收其合理因素。

三、新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理的啟示

西方新公共管理作為傳統(tǒng)官僚制的替代物而出現(xiàn)，提出了與官僚制截然不同的主張。兩者最重要區(qū)別在于政府在公共服務(wù)提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，提倡服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化。但西方新公共管理有著特定的時(shí)代背景，我國(guó)公共管理亦具自身特色，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)絕不能盲目照搬。

1.我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的不同背景。新公共管理在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家確實(shí)取得了突出效果，但這是基于發(fā)達(dá)國(guó)家特定政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景。雖然我國(guó)也面臨全球化、信息化和政府管理模式創(chuàng)新的要求，但我國(guó)公共管理改革有著特殊背景。

第一，西方正步入后工業(yè)時(shí)代而我國(guó)仍處于工業(yè)社會(huì)。作為工業(yè)社會(huì)產(chǎn)物的官僚制行政在西方后工業(yè)時(shí)代顯示出種種弊端，不適應(yīng)公共管理新要求。但對(duì)處于工業(yè)社會(huì)的我國(guó)而言，官僚制中許多合理因素仍有重要價(jià)值。官僚制在我國(guó)實(shí)際上發(fā)育不足，公共管理改革不能全盤否定官僚制而是要對(duì)其改造，克服官僚主義等弊端，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

第二，西方法治化水平高而我國(guó)法律體制機(jī)制不健全。新公共管理中諸如放松規(guī)制實(shí)行績(jī)效控制、公私合作等公共服務(wù)社會(huì)化措施都需要健全的行政法律法規(guī)作支撐，使政府合理地自由裁量，保證公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。而我國(guó)當(dāng)前法律法規(guī)不健全，行政法亦缺乏統(tǒng)一法典，依法行政水平有待提高。政府濫用行政權(quán)力侵蝕公共利益隨處可見(jiàn)，行政審批領(lǐng)域腐敗案例頻發(fā)?，F(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)不能照搬西方改革實(shí)踐。

第三，西方市場(chǎng)化程度高而我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟。新公共管理強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)市場(chǎng)化，主張通過(guò)各種方式將服務(wù)外包給市場(chǎng)和社會(huì)，以提高服務(wù)效率。西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和社會(huì)為這種外包提供了基礎(chǔ)。而我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟，社會(huì)中介組織發(fā)育不夠，市場(chǎng)和社會(huì)還無(wú)力承接政府待轉(zhuǎn)移的職能。如果盲目進(jìn)行市場(chǎng)化和社會(huì)化，會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)偏離公共利益，損害社會(huì)公平。

2.對(duì)新公共管理的批判繼承。改革開放后我國(guó)公共管理領(lǐng)域變革全面展開。自1982 年以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了六次行政改革，積極推進(jìn)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員并取得一定成效。但我國(guó)行政改革仍面臨突出問(wèn)題，如政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，行政審批事項(xiàng)仍較多;政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系沒(méi)有進(jìn)一步理清，政府干預(yù)較多;社會(huì)中介組織發(fā)育不全，政府壟斷公共服務(wù);政府部門績(jī)效考核機(jī)制不健全等。新公共管理雖是“舶來(lái)品”不能全盤照抄，但它體現(xiàn)了公共行政的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)公共管理改革有一定啟示，要批判繼承。

第一，注重公共管理領(lǐng)域的效率與公平協(xié)同發(fā)展。我國(guó)公共管理領(lǐng)域改革既要重效率也不能忽視公平，努力實(shí)現(xiàn)效率與公平的協(xié)同發(fā)展。新公共管理和傳統(tǒng)官僚制中“效率至上”的價(jià)值觀必須加以糾正，我國(guó)公共管理要在公平優(yōu)先的原則下提高管理效率。公共管理以維護(hù)和發(fā)展公共利益為最終歸宿，其首要價(jià)值在于“公共性”。效率的提高不能以犧牲公平為代價(jià)，政府存在的目的就是均等地提供公共服務(wù)，尤其要保障弱勢(shì)群體利益，維護(hù)社會(huì)公平和正義。片面強(qiáng)調(diào)效率最終會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公，造成社會(huì)動(dòng)蕩，不利于改革全局的穩(wěn)定。

第二，在公共管理領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破公共服務(wù)的政府壟斷。新公共管理倡導(dǎo)的引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以降低政府成本、提高政府效率的理念值得借鑒。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府幾乎壟斷了公共服務(wù)供給，這只看得見(jiàn)的手過(guò)分干預(yù)了市場(chǎng)和社會(huì)。壟斷的結(jié)果是政府的低效和無(wú)效，既浪費(fèi)了資源，也造成服務(wù)質(zhì)量的低劣。通過(guò)將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域，在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，有利于提高政府管理的質(zhì)量和效率。此外，鼓勵(lì)私人部門和社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，參與公共服務(wù)生產(chǎn)和提供，讓政府由壟斷者變?yōu)橹匾獏⑴c者，共同提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

第三，加強(qiáng)部門和人員績(jī)效考核，提高政府工作質(zhì)量和效率。我國(guó)政府部門長(zhǎng)期缺乏嚴(yán)格有效的績(jī)效考核機(jī)制，公共部門“吃大鍋飯”，員工積極性缺乏，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。新公共管理主張實(shí)施嚴(yán)明的績(jī)效考核，注重對(duì)機(jī)構(gòu)和人員工作過(guò)程和結(jié)果的評(píng)估。我國(guó)行政改革應(yīng)總結(jié)過(guò)去的不足，改變現(xiàn)狀，建立明確而不流于形式的績(jī)效考核體系，加強(qiáng)對(duì)部門和人員的績(jī)效考量并建立激勵(lì)機(jī)制，促使政府部門提高工作質(zhì)量和效率。

第四，重新定位政府角色，建立公共事務(wù)多元治理機(jī)制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“全能政府”還沒(méi)有徹底退出我國(guó)公共管理領(lǐng)域，政府職能界定不科學(xué)，錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象仍突出。十八大指出要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。所以當(dāng)前我國(guó)行政改革的迫切任務(wù)是重新定位政府角色，引入社會(huì)力量，建立公共事務(wù)多元治理機(jī)制。首先，要對(duì)政府職能作出合理界定，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，避免政府過(guò)多干預(yù)。其次，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，積極構(gòu)建公民社會(huì)，以更好地承接政府轉(zhuǎn)移的職能。最后，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)督作用。對(duì)于轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)的職能要加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，明確責(zé)任機(jī)制，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

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