胡君玖，劉燕

(安徽醫(yī)科大學(xué)，安徽 合肥 230032)

獲得安全的食品是每個公民能夠生存下去的根本條件，也是每個公民的愿望和期待，同時食品安全也是社會公共安全的重要組成部分，它關(guān)系到國家的經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、國民幸福與社會和諧。然而近年來層出不窮的食品安全事故，以及種種監(jiān)管不力的事件都證明了我國的食品安全形勢依然嚴(yán)峻，提高食品安全水平已經(jīng)成為當(dāng)前黨和政府面對的一項重大而又急迫的任務(wù)，各級政府采取了很多措施來不斷強化食品安全的監(jiān)管力度。但是我國的食品安全監(jiān)管起步較晚，經(jīng)驗不夠充足，在監(jiān)管的實踐中面臨著許多嚴(yán)峻的考驗，也還有許多需要改進的地方。

一、我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

在相關(guān)研究食品安全的文獻中，對食品安全的代表性的定義是:“食品在種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、運輸、銷售、餐飲消費等環(huán)節(jié)，不存在可能損害或者威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)以導(dǎo)致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。”由這個定義可知對食品安全的監(jiān)管必須實現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”的無縫銜接，這個監(jiān)管理念也是目前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的國際發(fā)展趨勢，我國的《食品安全法》對食品安全的監(jiān)管可以歸納為“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式，食品安全監(jiān)管的職能是分散在國務(wù)院的多個部委和直屬局，以及各級地方政府部門中，這些部門有的是中央垂直管理，有的是省以下垂直管理，有的是地方層級管理，各個機構(gòu)按照各自的分工，對食品安全進行分段、分片、分品種的管理。各部門橫向的具體監(jiān)管職能詳述如下:

(1)國務(wù)院食品安全委員會:主要依據(jù)《食品安全法》的要求負(fù)責(zé)分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作;提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施;督促落實食品安全監(jiān)管責(zé)任;(2)國家食品藥品監(jiān)督管理總局:依據(jù)《食品安全法》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》 《藥品管理法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等的要求，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;(3)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會:依據(jù)《食品安全法》 《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定》《食品附加條例》等的規(guī)定，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和全國傳染病總體防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作;(4)農(nóng)業(yè)部:依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理和生豬定點屠宰管理;(5)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局:依據(jù)《食品安全法》 《產(chǎn)品質(zhì)量法》 《進出境動植物檢疫法》《衛(wèi)生檢疫法》 《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》等，主管全國質(zhì)量、計量、出入境商品檢驗、出入境衛(wèi)生檢疫、出入境動植物檢疫和認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化等工作;(6)國家工商行政管理總局:依據(jù)《食品安全法》 《食品流通許可證管理辦法》《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》等，承擔(dān)監(jiān)督管理流通領(lǐng)域商品質(zhì)量和流通環(huán)節(jié)食品安全的責(zé)任。

食品安全監(jiān)管部門縱向的權(quán)力配置比較復(fù)雜，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局直屬的進出口檢疫機構(gòu)和海關(guān)屬于垂直管理;工商部門、質(zhì)監(jiān)部門和藥監(jiān)部門實行的是半垂直管理;農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、公安、商務(wù)、環(huán)保等部門實行的是屬地管理的原則，由中央部門對地方各級對口部門實行層級業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理關(guān)系，其人事、財務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)屬于當(dāng)?shù)卣芾怼?/p>

二、中國食品安全監(jiān)管失范的原因

在我國建設(shè)社會主義法治國家的進程中，任何一項產(chǎn)業(yè)的執(zhí)法隊伍倘若存在監(jiān)管不到位、力量薄弱等問題，毋庸置疑會給這項產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展帶來致命性的打擊，食品安全監(jiān)管的好壞更是關(guān)系重大。我國在不斷向前摸索尋找合適的方法的過程中也是歷經(jīng)坎坷，也會有監(jiān)管失范等情況的發(fā)生，下面就中國現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管失范背后的原因進行分析。

1.食品安全監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力不足。總體來看，我國食品安全監(jiān)管能力尚不能夠完善應(yīng)對食品安全事故頻發(fā)的局面，并且也不能夠滿足社會公眾對于食品安全工作的期待，主要表現(xiàn)在以下幾點:(1)食品安全監(jiān)管人員短缺，我國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管隊伍不足以應(yīng)付繁重的監(jiān)管任務(wù)，難以實現(xiàn)高效、快速以及持續(xù)的食品安全監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計，全國各級的食品安全監(jiān)管機構(gòu)都存在人員不足的問題，平均每個專職監(jiān)管人員負(fù)責(zé)監(jiān)管130 多個食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，可想而知這些監(jiān)管人員的負(fù)擔(dān)之重;(2)監(jiān)管經(jīng)費不足，我國大部分地區(qū)實行的是收支兩條線管理，是指具有執(zhí)收執(zhí)罰職能的單位的行政事業(yè)性收費和罰沒收入按規(guī)定應(yīng)全額上繳國庫或預(yù)算外資金財政專戶;同時，執(zhí)收執(zhí)罰單位需要使用資金時，由財政部門根據(jù)需要統(tǒng)籌安排核準(zhǔn)后，從國庫或預(yù)算外資金財政專戶撥付。我國不少市級以及縣級的食品安全監(jiān)管機構(gòu)都缺少甚至沒有運行經(jīng)費和抽檢經(jīng)費，沒有了這些經(jīng)費，開展食品安全監(jiān)管工作可謂是難上加難;(3)科學(xué)監(jiān)管設(shè)施落后，我國各級監(jiān)管部門尤其是基層的監(jiān)管單位，有些單位尚未配備專業(yè)的檢測設(shè)備，有些單位甚至連最基本的食品安全監(jiān)管車輛和專用的辦公用房都沒有。另外，各級監(jiān)管機構(gòu)缺乏專業(yè)的檢驗檢測技術(shù)人員，多數(shù)還是通過眼看、手摸、鼻嗅或者一些表面形式來檢查食品的質(zhì)量，在日益先進的造假技術(shù)面前，簡直是不堪一擊。

2.食品安全的監(jiān)管對象復(fù)雜。首先，我國的工業(yè)化、城市化進程造成了空氣、水、土地等環(huán)境污染，這直接影響著農(nóng)作物的生長和發(fā)育，從而影響食品原材料的安全，同時不科學(xué)、不合理的化肥、農(nóng)藥、植物激素以及獸藥、飼料的使用也會給食品原材料帶來不安全的因素，從而影響到成品的安全性，也加大了我國食品安全監(jiān)管工作的難度。其次，我國目前的食用農(nóng)產(chǎn)品種植以及養(yǎng)殖戶有2億多戶，食品生產(chǎn)單位超過1 000 萬個，其他的小作坊、小攤、小店更是不計其數(shù)，并且這些單位分布范圍廣，而且在這些生產(chǎn)經(jīng)營單位中，大中型企業(yè)偏少，小型以及微型企業(yè)占據(jù)絕大多數(shù)，我國的食品安全事故也主要是發(fā)生在小企業(yè)，加上這些小企業(yè)數(shù)量多、范圍廣，有的根本就不具備生產(chǎn)經(jīng)營、保證產(chǎn)品質(zhì)量的條件，有的甚至是“前店后廠”的多樣化銷售方式，這些更增加了食品安全事故發(fā)生的頻率。雖然我國的大型企業(yè)生產(chǎn)合格率較高，但是多數(shù)大型企業(yè)遍布全國各地，一旦發(fā)生食品安全事故，其影響范圍大、波及面積廣、社會危害大，同樣對我國的食品安全監(jiān)管工作提出了巨大的挑戰(zhàn)。最后，我國食品行業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)與職業(yè)道德水平參差不齊，有的從業(yè)人員甚至未經(jīng)過身體健康檢查就從事食品加工等相關(guān)行業(yè)，并且占一定比例的手工和家庭加工方式使得生產(chǎn)出來的食品衛(wèi)生及質(zhì)量狀況也難以保證，這都給食品安全的監(jiān)管帶來很大的困難。

3.食品安全監(jiān)管運行體系不完善。根據(jù)以上所述，食品產(chǎn)業(yè)是一個錯綜復(fù)雜、涉及面極廣的產(chǎn)業(yè)，從種植養(yǎng)殖到生廠加工，再到銷售、餐飲，涉及到眾多的部門，我國在對食品產(chǎn)業(yè)進行管理的過程中，形成了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管運行體系，也即我國對食品行業(yè)實行的是多頭管理，齊抓共管的措施，但是這種監(jiān)管運行體系存在著一定的缺陷:(1)各個機構(gòu)按照自己的分工獨立地對食品安全進行分段、分片的管理，每個機構(gòu)也是建立在自己的部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、檢測機構(gòu)和執(zhí)法人員的基礎(chǔ)上對食品安全進行監(jiān)管，因此，可能會出現(xiàn)某些部門的職責(zé)分散但又有交叉重疊，加上各部門之間存在一定的利益沖突，結(jié)果導(dǎo)致總體的食品安全監(jiān)管人員眾多，但是又因為食品安全監(jiān)管的職責(zé)分散在各個部門中，所以每個部門的監(jiān)管人員又相對較少，使得食品安全的監(jiān)管隊伍形成不了一定的規(guī)模，影響監(jiān)管力度，同時也加大了監(jiān)管的成本;(2)“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管運行體系要求的是對食品產(chǎn)業(yè)鏈進行全程的、無縫的監(jiān)管，但是食品產(chǎn)業(yè)要做到“無縫監(jiān)管”是很難的，因為食品產(chǎn)業(yè)是一個系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但是對其進行分段監(jiān)管就會造成各部門間監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管措施的交叉和不銜接，交叉就容易造成重復(fù)監(jiān)管，使得監(jiān)管資源浪費，而監(jiān)管不銜接就有可能形成監(jiān)管盲區(qū)，使得不法分子有縫可鉆，影響經(jīng)濟秩序。

4.我國的食品安全監(jiān)管缺乏公眾參與。由政府對食品安全進行監(jiān)管的目的在于維護國民的安全與健康，但是政府的監(jiān)管行為并不一直都是成功的。究其原因，根據(jù)公共選擇理論，政府在政治生活中同市場主體一樣，也是經(jīng)濟人，它會理性地分析現(xiàn)狀，并且在面臨眾多選擇時，會選擇對自己更有利的方案來追求自身利益的最大化，所以這種選擇很可能超過一定的限度導(dǎo)致政府的行為偏離法定的目標(biāo)，它可能會為了自身的利益而忽視甚至損害個體利益、社會公共利益。比如，政府現(xiàn)有的資源每年僅僅能夠檢查5 萬家食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，但是這個國家卻有15 萬家食品企業(yè)，這種情況下，政府的最佳選擇就是放棄對一部分企業(yè)的檢查監(jiān)督。因此，政府監(jiān)管的正當(dāng)性與正確性不僅要依賴監(jiān)管決策的專業(yè)性與科學(xué)性，同時也要依靠決策過程的民主性，而食品安全的監(jiān)管關(guān)系到每一個民眾的切身利益，更是需要廣大群眾的積極參與，我國對食品安全的監(jiān)管正是欠缺這樣一種公眾參與的機制?！妒称钒踩ā冯m然規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會、社會團體、新聞媒體和消費者個人有進行引導(dǎo)、宣傳、舉報的權(quán)利，但這些規(guī)定并不具有實際操作性，因此，對食品安全進行監(jiān)管同樣需要社會各界力量的共同監(jiān)督管理。

三、加強食品安全監(jiān)管的法律規(guī)制措施

如今，公眾的食品安全需求不斷提升，而我們不能總是等出了問題之后再進行“亡羊補牢”的事后治理，這種監(jiān)管手段并不是最佳之選。因此，我們需要從食品安全監(jiān)管失范的原因中找出解決的辦法，我們還需要了解，解決食品安全問題是需要長期的努力實踐，盡管這個路途任重道遠(yuǎn)，但也不是不可為，所以，食品安全問題的解決還是要著力于食品安全的監(jiān)管，就目前而言，要重點抓好以下幾項工作。

1.強化食品安全監(jiān)管機構(gòu)的能力建設(shè)。要提升我國的食品安全水平，提高監(jiān)管效率，就必須要在食品安全監(jiān)管人員、監(jiān)管基金以及科學(xué)監(jiān)管的技術(shù)三方面下手，下面詳述之:

首先，要重點提高食品安全監(jiān)管人員的素質(zhì)，盡量不使用不合格的監(jiān)管人員。一方面可以考慮設(shè)立專項基金，增強對監(jiān)管人員的專業(yè)技能、法律法規(guī)等方面的培訓(xùn)，另一方面要按照食品安全監(jiān)管工作的特殊性去選拔人才，最后，可以制定監(jiān)管人員行為規(guī)范準(zhǔn)則，并對其進行定期考查以確保監(jiān)管人員的素質(zhì)是否符合工作要求。

其次，依前所述，食品安全事故經(jīng)常性地發(fā)生在基層和小型企業(yè)，建議要重視和加強基層監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力建設(shè)，提高基層監(jiān)管水平和擴大基層監(jiān)管覆蓋面。因此，要根據(jù)監(jiān)管的實際需要，對基層的監(jiān)管機構(gòu)在人員、設(shè)備、經(jīng)費等方面提供充分的支持，使發(fā)生食品安全事故最多的環(huán)節(jié)也得到有效的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)隱患苗頭，從源頭扼制事故發(fā)生。

最后，要加強食品安全科學(xué)監(jiān)管的技術(shù)支撐，針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的食品檢驗檢測能力不足的現(xiàn)象，建議在有人力物力支持的同時，也要加大食品安全監(jiān)管薄弱地區(qū)的檢驗檢測設(shè)備的投入，提升其危害的識別能力、食品安全風(fēng)險科學(xué)檢測與評估的能力，以及應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，逐步告別通過眼看、手摸、鼻嗅等落后檢測方法的局面。

2.形成對食品安全監(jiān)管對象的科學(xué)管理。第一，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家對食品供應(yīng)的源頭加強管理的措施。在法國，供食用的牲畜，如牛、羊、豬都會掛有識別標(biāo)志，并由網(wǎng)絡(luò)計算機系統(tǒng)追蹤檢測，屠宰場也要保留這些牲畜的詳細(xì)資料，并標(biāo)定被宰殺的牲畜的來源，肉制品上市也要攜帶“身份證”，以標(biāo)明其來源和去向。如若我國也形成了這樣一個從源頭監(jiān)管食品安全的體系，那么我們不僅可以從源頭減少食品安全事故發(fā)生的隱患，而且可以在發(fā)生事故之后方便溯源，尋找事故發(fā)生的原因。

第二，針對我國小企業(yè)食品安全隱患較多的現(xiàn)狀，我們可以將監(jiān)督抽查的重點轉(zhuǎn)移到這些小企業(yè)、小作坊以及小攤小店。對于無證經(jīng)營的企業(yè)要依法將其取締，對于不具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)要依法勒令其必須具備相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備、檢測手段、計量儀器、內(nèi)部質(zhì)量管理條例等基本條件以后才可營業(yè)，對于引發(fā)食品安全事故的企業(yè)，建議提高現(xiàn)有《食品安全法》中的處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，情節(jié)嚴(yán)重的要追究其刑事責(zé)任，并且對責(zé)任人再次從事食品生產(chǎn)經(jīng)營進行一定的年限或者資質(zhì)限制。

第三，對食品行業(yè)從業(yè)人員的基本素質(zhì)以及身體健康狀況進行嚴(yán)格的檢查，建議由政府的監(jiān)管機構(gòu)或者食品行業(yè)協(xié)會對食品行業(yè)從業(yè)人員進行崗前以及入職后的行業(yè)道德教育，同時建議對包括經(jīng)營者和其他所有參與食品行業(yè)的員工進行定期的身體健康檢查。

3.建立食品安全的協(xié)作監(jiān)管機制。從國際經(jīng)驗來看，食品安全監(jiān)管的職能逐漸由多部門分工監(jiān)管逐漸過渡到單一部門為主的監(jiān)管，由此單一部門實現(xiàn)對食品安全的全過程進行監(jiān)管。如英國，其在2000 年成立了一個獨立的食品安全監(jiān)督機構(gòu)——食品標(biāo)準(zhǔn)局(Food Standards Agency，F(xiàn)SA)，該部門完全獨立于其他中央政府機構(gòu)，是監(jiān)督英國食品安全的獨立機構(gòu)，也是保障食品安全的主要管理機構(gòu)。

因此，建議我國在短期策略中可以在理順各個監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)各部門協(xié)作監(jiān)管的重要性，如2011 年沈陽市面對“毒豆芽”事件時的做法就是明確各部門的具體執(zhí)法職責(zé)，但是也通過聯(lián)合執(zhí)法、綜合治理等辦法進行了有效的監(jiān)管，值得我們學(xué)習(xí)。隨后就是逐步將分散的監(jiān)管職能整合集中到幾個比較集中的部門，按照監(jiān)管工作的性質(zhì)以及專業(yè)化程度的高低要求進行集中，努力構(gòu)建無縫監(jiān)管，高效聯(lián)動的運作機制。

在長期策略方面，建議應(yīng)當(dāng)由政府獨自監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T監(jiān)管為主，社會相關(guān)力量共同參與的協(xié)作監(jiān)管機制。因為考慮到實踐中我國的食品行業(yè)發(fā)展快速，政府如果事無巨細(xì)地對其進行監(jiān)管，這對于監(jiān)管資源有限的政府來說是一個巨大的難題，也將會耗費大量的人力、物力、財力等成本，而食品行業(yè)協(xié)會等社會中介組織具有出于社會道德約束的自律性、非營利性，與各個職能部門的直接法律監(jiān)管相比，這些中介組織的監(jiān)督同樣廣泛、全面和及時，這樣就可以在全社會范圍內(nèi)形成一個全民參與食品安全監(jiān)管的良好氛圍。另外，政府機構(gòu)與社會中間力量協(xié)作對食品安全監(jiān)管時，廣大民眾和企業(yè)的意愿和要求也將會被反映，可以增加監(jiān)管部門與社會的互動，為監(jiān)管部門做決策提供建議，增強其決策的正當(dāng)性、正確性與民主性。

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