張麗琴

（太原師范學(xué)院，山西 太原 030012）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)，其中的要求之一就是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度。此后2014年3月十二屆全國人大二次會議《政府工作報告》在我國農(nóng)村發(fā)展問題上提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)繼續(xù)增產(chǎn)，就必須推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；要繼續(xù)提高農(nóng)村居民收入，一個重要途徑就是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)，提高其財產(chǎn)性收入，而目前我國農(nóng)民最重要的財產(chǎn)就是因其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份擁有的宅基地和承包地。要達(dá)到上述農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收兩個目標(biāo)，必然要對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度進(jìn)行變革。實踐中這樣的探索在我國業(yè)已開展多年。筆者認(rèn)為，在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗與教訓(xùn)的的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度在相關(guān)法律尤其是《物權(quán)法》中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重塑。

一、《物權(quán)法》重塑農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度應(yīng)遵循的基本原則

《物權(quán)法》是我國民事法律體系中的基本法律，不宜也不應(yīng)頻繁修訂，因此，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)制度的重塑應(yīng)極其重視農(nóng)村土地制度的基本經(jīng)營體制這一前提。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度應(yīng)遵循的基本原則是：堅持以家庭經(jīng)營模式為基礎(chǔ)、多種農(nóng)地經(jīng)營方式共同發(fā)展的經(jīng)營體制。

其中，土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營可以改善因土地分散、小片經(jīng)營帶來的低效率，提高農(nóng)民收益，而且也可以解決農(nóng)民進(jìn)城后的農(nóng)業(yè)勞動力缺失問題，對我國農(nóng)業(yè)持續(xù)增收和農(nóng)民提高收入具有積極的意義，所以由土地流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營也成為中共中央十八屆三中全會《決定》中所提出的我國“新四化”中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的路徑之一。但盡管如此，在農(nóng)村農(nóng)用地的經(jīng)營中，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營仍不能居于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主導(dǎo)地位，農(nóng)用地經(jīng)營模式的主體還應(yīng)該是以家庭農(nóng)戶經(jīng)營為主。

（一）農(nóng)村農(nóng)用地多種經(jīng)營方式的共同發(fā)展仍應(yīng)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)

首先，這是由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性決定的。農(nóng)業(yè)是一個很特殊的產(chǎn)業(yè)，無法像工業(yè)那樣實行勞動者按時上下班、產(chǎn)品在流水線上依確定程序進(jìn)行生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)勞動者無法像工業(yè)中那樣實施勞動監(jiān)督和計量，這就決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更適合于互相之間有家庭關(guān)系的勞動者共同承擔(dān)，因為他們之間無需勞動的監(jiān)督和計量。正因如此，即便是農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，家庭經(jīng)營依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中最基本的形式。

其次，這是由我國國情的特殊性決定的。第一，人多地少是我國的基本國情。耕地資源嚴(yán)重短缺，再加上我國農(nóng)村很多地方復(fù)雜的山形地貌，導(dǎo)致很多地方難以推行機(jī)械化、規(guī)?；褪袌龌拇筠r(nóng)業(yè)。因此，應(yīng)參考我國周邊同樣存在人多地少尖銳矛盾但同時現(xiàn)代農(nóng)業(yè)仍相當(dāng)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)的經(jīng)驗，如日本、韓國、以色列及我國臺灣地區(qū)等：在培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中，充分鼓勵農(nóng)民開展家庭經(jīng)營式的精耕細(xì)作，同時大力發(fā)展先進(jìn)生物科技和小型機(jī)械，從而大幅提高土地產(chǎn)出率。第二，我國地域廣闊，各地農(nóng)村情況千差萬別，但其中仍以農(nóng)村主要勞動力在外務(wù)工、老人和孩子在家進(jìn)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植的兼業(yè)農(nóng)村為主。所以，我國農(nóng)村農(nóng)用地的經(jīng)營政策和法律制度應(yīng)以此類村莊為最重要的落實對象，仍應(yīng)實行以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營制度；而不應(yīng)以那些與城市和工業(yè)社會有緊密關(guān)系的沿海和大中城市郊區(qū)農(nóng)村以及東北等少數(shù)適合大規(guī)模機(jī)械生產(chǎn)的農(nóng)村為范本，去實施以土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營為核心、為重點的經(jīng)營模式。家庭承包經(jīng)營土地仍是廣大農(nóng)民賴以謀生的最基本的生產(chǎn)方式，這不僅可以非常有效地緩解巨大的就業(yè)壓力，支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，而且還保障了我國13億人口的農(nóng)產(chǎn)品供給，也為國家的安全與穩(wěn)定提供了堅實基礎(chǔ)。

2013年黨的十八屆三中全會《決定》中除明確堅持家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位之外，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。其中值得注意的是“家庭農(nóng)場”經(jīng)營方式的首次明確提出。家庭農(nóng)場，即是以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一般認(rèn)為，中國未來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營應(yīng)該是堅持家庭經(jīng)營的家庭農(nóng)場或者專業(yè)農(nóng)戶形式，以農(nóng)民為經(jīng)營主體，通過適度規(guī)模經(jīng)營，既提高土地產(chǎn)出率，也提高勞動生產(chǎn)率，這才是未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。未來我國《物權(quán)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的重塑應(yīng)以此作為基本前提。

（二）農(nóng)村農(nóng)用地的經(jīng)營應(yīng)靈活采用多種方式，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營

我國農(nóng)村農(nóng)用地的經(jīng)營體制在改革開放后為調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制——以土地的家庭經(jīng)營為主、集體與農(nóng)戶統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這使得我國農(nóng)業(yè)發(fā)展在20世紀(jì)80年代呈現(xiàn)良好局面。為穩(wěn)定農(nóng)民的收益預(yù)期，穩(wěn)定和繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，我國2007年施行的《物權(quán)法》第十一章124-134條首次對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)予以了物權(quán)性的規(guī)定。但隨著我國市場化、工業(yè)化和城市化的逐步推進(jìn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種以一家一戶為主的經(jīng)營模式的缺陷也日益顯現(xiàn)，其對農(nóng)民生產(chǎn)積極性的刺激和推動在農(nóng)民解決溫飽后對富裕的追求中失去了連續(xù)性。為此，自1984年中央一號文件允許農(nóng)地小規(guī)模流轉(zhuǎn)始，歷經(jīng)二十多年，到2013年《決定》中鼓勵農(nóng)地的多種方式流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營為止，我國農(nóng)村農(nóng)用地開始從農(nóng)戶親友、鄰里之間小規(guī)模的流轉(zhuǎn)向如今多樣化的、大規(guī)模的甚至有商業(yè)資本投入的流轉(zhuǎn)變化。再加之2004年始，中央出臺了取消農(nóng)業(yè)稅并給農(nóng)民以糧食直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)民經(jīng)營土地的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，我國農(nóng)業(yè)在以上政策的指引下有了很大的改觀與發(fā)展，農(nóng)民的收入也有了實質(zhì)性提高。這說明土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提之一，理應(yīng)繼續(xù)堅持，也應(yīng)成為《物權(quán)法》未來重塑農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度時堅持的基本原則。

二、《物權(quán)法》中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度具體的重塑內(nèi)容分析

在前述以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、發(fā)展多種經(jīng)營方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度基本原則的指導(dǎo)下，未來《物權(quán)法》還應(yīng)構(gòu)建具體的制度細(xì)節(jié)，以實現(xiàn)十八屆三中全會《決定》中提出的農(nóng)村改革的目標(biāo)，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，保障我國的糧食安全，實現(xiàn)農(nóng)村的繁榮與農(nóng)民的增收及富裕。

（一）構(gòu)建農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的新型農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利體系，實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)用地相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利真正的動態(tài)流轉(zhuǎn)

從我國現(xiàn)行《物權(quán)法》第十一章的規(guī)定來看，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上法律承認(rèn)其為物權(quán)，但賦予該物權(quán)的目的不在于財產(chǎn)收益性而在于其保障性：法律給予農(nóng)民對耕地耕種、收益以保障其生存權(quán)益的物權(quán)，而限制了農(nóng)民將其作為可以充分流轉(zhuǎn)獲取更大財產(chǎn)收益的財產(chǎn)的權(quán)利。主要原因是，動態(tài)流轉(zhuǎn)無論風(fēng)險大小，一旦成為現(xiàn)實（如允許耕地抵押貸款，則有無法償還貸款該農(nóng)地歸銀行處置的風(fēng)險），農(nóng)民失去土地也就失去了基本的生存保障。

但家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)制度發(fā)展到農(nóng)民溫飽問題早已解決的今天，已無法成為幫助農(nóng)民增加收入、實現(xiàn)富裕生活提供法律支持?；谖覈緡閷嵤┑母乇Ｗo(hù)和保護(hù)糧食安全政策實質(zhì)上是以農(nóng)民承受更多負(fù)擔(dān)來保障全社會對此紅利的分享；加之一方面我國對糧食流通和價格實施管制，另一方面農(nóng)資及勞動力價格近年來大幅增長。以上這些因素均導(dǎo)致我國農(nóng)民收入增長遲滯，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展緩慢。所以，對農(nóng)民現(xiàn)今擁有的最重要財產(chǎn)權(quán)利——土地包括農(nóng)用地的物權(quán)——《物權(quán)法》應(yīng)將之進(jìn)行動態(tài)化利用的重塑，為農(nóng)民獲得更大的財產(chǎn)收益提供法律依據(jù)。

首先，《物權(quán)法》應(yīng)對農(nóng)地上的權(quán)利重新規(guī)制，明確規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。其中，農(nóng)地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，這仍是要堅持不動搖的。農(nóng)地的承包權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員擁有，自然使農(nóng)地的權(quán)利帶有身份性。在我國農(nóng)村土地歸集體所有且農(nóng)村社會保障體系仍不健全的狀況下，這樣的身份性、土地權(quán)利享有的資格性是農(nóng)地權(quán)利的應(yīng)有之義，是農(nóng)民無可爭議的權(quán)利和保障，應(yīng)維持穩(wěn)定與長久不變。但帶有身份性的承包權(quán)不是也不應(yīng)成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)其農(nóng)地權(quán)利的阻礙，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是可行的途徑。經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的真正客體。土地對農(nóng)民而言不僅是其可以親自直接使用獲得農(nóng)業(yè)收益的財產(chǎn)，而且也應(yīng)該是可以對其經(jīng)營權(quán)自主處分和將之資產(chǎn)化的財產(chǎn)。通過市場及契約的配置，農(nóng)地資源的利用應(yīng)更具效率，從而實現(xiàn)農(nóng)地的社會化、規(guī)模化生產(chǎn)。所以，農(nóng)地權(quán)利所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)相分離，重點應(yīng)是對經(jīng)營權(quán)的放活。如今我國各地出現(xiàn)的農(nóng)地多種經(jīng)營方式，如家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)公司等，均是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、交易的體現(xiàn)。但這些實踐的探索均是在一系列黨和政府出臺的政策推動下進(jìn)行的，法律的最終確認(rèn)才是農(nóng)民真正享有可動態(tài)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的切實保障。

其次，《物權(quán)法》還應(yīng)規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的取得和流轉(zhuǎn)采“登記要件主義”模式，使之成為真正的可公示、可自由交易的物權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定，我國沒有可供農(nóng)地土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的公開市場。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)無論在法律上還是在實踐中是以同一或不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的流轉(zhuǎn)為主的，這樣的流轉(zhuǎn)方式是小范圍、帶有封閉性的流轉(zhuǎn)，無需建立公開市場所需的公開登記制度予以支持。但在農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離制度實施后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)成為一個需在公開市場交易的財產(chǎn)權(quán)利時，自由市場所需的交易安全必然對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易提出實施符合條件的登記要求——即登記要件主義的要求。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的交易需要一個公開的信息平臺，在此平臺上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出讓方要有充分的證明可以表明其真正擁有該項經(jīng)營權(quán)，受讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)一方也需要擁有權(quán)利已經(jīng)確定轉(zhuǎn)讓于己的公開可信的記錄和證明。如此，各農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人才可放心行使自己的經(jīng)營權(quán)利，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模經(jīng)營才可順利實現(xiàn)。對此，未來《物權(quán)法》的修改成為必然。

（二）重新明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地所有權(quán)人身份及權(quán)能行使方式

農(nóng)民取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的自主流轉(zhuǎn)權(quán)利后，對農(nóng)地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營中身份及其所有權(quán)行使的具體內(nèi)涵的界定成為必要，這也是保障農(nóng)民擁有真正農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的要求。所以未來《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的重塑中對此應(yīng)重新規(guī)制。

依據(jù)我國現(xiàn)行《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》，我國農(nóng)地的經(jīng)營體制——聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中農(nóng)地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分屬農(nóng)村集體與集體成員，這也是土地承包經(jīng)營權(quán)之所以為用益物權(quán)的緣由。這樣的農(nóng)地經(jīng)營體制實施伊始，大大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時也符合民法學(xué)理論中的所有權(quán)社會職能由歸屬向利用轉(zhuǎn)變的原理。這在實踐中極大地提高了我國農(nóng)地的利用效率，使我國上世紀(jì)80年代初的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生活得到極大發(fā)展和改善。在此種農(nóng)地的經(jīng)營體制——即“家庭經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有人，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中剝離后，法律規(guī)定其所有權(quán)體現(xiàn)在：一方面它是農(nóng)地的發(fā)包者，另一方面也是農(nóng)民經(jīng)營的服務(wù)者。但隨著我國社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，農(nóng)村集體的所有者身份和其可以行使的權(quán)利和職能日益虛化。原因在于：擁有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)地實際的所有者不是涇渭分明的兩個不同主體，承包土地的農(nóng)民同時又是農(nóng)村集體的成員之一，這與傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)制度中所有人和用益物權(quán)人的關(guān)系有很大的不同。因此，在農(nóng)村集體利益與農(nóng)民自己的私益發(fā)生沖突時，農(nóng)民自然傾向于保護(hù)自己的私益，集體利益即被忽略，集體這個所有者的身份就會被虛化。所以，在實踐中，自1987年貴州湄潭縣創(chuàng)立的“增人不增地，減人不減地”的做法在全國推廣后，農(nóng)村很多地方的耕地在二次承包后基本再未調(diào)整過，農(nóng)村集體發(fā)包者的權(quán)利在很多地方已經(jīng)形同虛設(shè)。而且，自2004年取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民耕種土地的收益已經(jīng)全部歸自己所有，農(nóng)村集體已不在對之享有當(dāng)然的收益，這逐漸使農(nóng)村集體在發(fā)揮前述農(nóng)地所有者服務(wù)農(nóng)戶職能方面障礙重重，既無資金來源，又缺乏積極性，其服務(wù)職能亦日漸消失。

因此，《物權(quán)法》未來重塑農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度時，將農(nóng)地權(quán)利規(guī)制的重點放在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村集體作為農(nóng)地的所有人與農(nóng)戶之間的關(guān)系，農(nóng)村集體所有人權(quán)利的行使和體現(xiàn)均須作出相應(yīng)的修改；農(nóng)村集體所有者的身份應(yīng)以有利于農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收為目的予以市場化轉(zhuǎn)型。對此，筆者認(rèn)為可以借鑒東亞地區(qū)（如日本、韓國和我國臺灣地區(qū)等）綜合農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗，使農(nóng)村集體作為一種特定的農(nóng)民團(tuán)體，以本集體的農(nóng)民為其基本成員，以農(nóng)戶之間的互助合作為基礎(chǔ)，成為能夠為農(nóng)民會員提供諸如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、購銷、信用、農(nóng)技推廣、商業(yè)、文化教育和福利事業(yè)等多類型綜合服務(wù)的基層農(nóng)民組織。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜而深刻的問題，具體的制度設(shè)計還需要以農(nóng)村改革中的諸如社會保障、農(nóng)業(yè)保險、金融等很多方面的改革協(xié)同配合，不可能一蹴而就，還需在深入研究與廣泛實踐的基礎(chǔ)上逐步完善。

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