朱艷敏

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510006）

“社會保障”一詞，最早出現(xiàn)在美國1935年頒布的《社會保障法》中，成為了政府和社會為責(zé)任主體的福利保障制度的統(tǒng)稱。[1]為何“社會保障”一詞會在美國出現(xiàn)，這與美國的“進步主義運動”不無關(guān)系。

一、“工業(yè)文明綜合癥”下的美國

1 9世紀(jì)至2 0世紀(jì)之交，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來的技術(shù)革新與經(jīng)濟增長，當(dāng)時的資本主義國家得到空前發(fā)展。而經(jīng)歷了內(nèi)戰(zhàn)洗禮后的美國，也進入了由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟、由統(tǒng)治社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期。

然而，美國的經(jīng)濟發(fā)展并未給全社會帶來幸福，一系列的社會問題沖擊著社會的發(fā)展。跟據(jù)當(dāng)時聯(lián)邦工業(yè)關(guān)系委員會的一份報告指出，“只占總?cè)丝跀?shù)2%的富人擁有著社會總財富的6 0%；而占總?cè)丝跀?shù)量3 3%的中產(chǎn)階也擁有著3 5%的社會總財富；但占總?cè)丝跀?shù)6 5%的窮人卻只擁有社會總財富的5%”。[2]貧富差距顯而易見，同時，不斷融入的新移民來到美國之初，往往只能聚居于貧民窟，而城市的基礎(chǔ)設(shè)施卻很好地不能滿足城市化發(fā)展的需要，交通、衛(wèi)生和住房等問題層出不窮。

可見，1 9世紀(jì)末2 0世紀(jì)初，工業(yè)化給美國社會帶來了豐碩的社會財富，但也帶來眾多社會問題，出現(xiàn)了一種物質(zhì)進步與社會整體改善之間的“二律背反”，即“工業(yè)文明綜合癥”。[3]這種工業(yè)文明綜合癥，不僅折射著個人與社會的沖突達到極點，也昭示著物質(zhì)財富與經(jīng)濟力量間不能更好地轉(zhuǎn)化為社會的整體改善，出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的脫節(jié)。

二、美國進步主義時代的主要變革點

這場從社會底層爆發(fā)，為知識精英回應(yīng)和貫徹的“進步主義運動”，對當(dāng)時長期采取“自由放任”政策、扮演“消極”角色，的政府，產(chǎn)生了深遠影響?；谏鐣Ｕ系难芯恳暯牵?主要是州政府與地方政府)所采取的一系列政策，對緩解社會問題發(fā)揮重要作用。

（一）特殊人群的保護

過去對這部分人群的保護一直處于真空地帶，直到該時期才有所涉及。如1911年，密蘇里州和伊利諾伊州通過最早一批寡婦撫恤金法令；，1908年俄克拉荷馬州開始實行兒童津貼，1911年出現(xiàn)全國范圍呼吁援助無依靠兒童的運動。

（二）住房條件的改善

住房條件破敗、擁擠、不安全，是貧民區(qū)的真實寫照，當(dāng)時美國仍有1／1 0的人的居住在惡劣環(huán)境中。到了1901年，時任紐約州州長的西奧多·羅斯福通過了《紐約租房法》。同時，在進步主義者的推動下，政府和慈善機構(gòu)建立廉價公寓和公共住房安置貧民。

（三）食品衛(wèi)生的監(jiān)管

當(dāng)社會盛行“商業(yè)造假是成功的合法理”之際，1906年，國會不顧飲料商協(xié)會和各專賣藥品利益集團的阻擾，頒布了食品監(jiān)管法律:《肉品檢查法》和《純粹食品藥品法》。這兩部法律為之后聯(lián)邦政食品管制權(quán)力及公民食品安全權(quán)利提供了有力保障。[4]

（四）慈善救濟的展開

自1860年以來，許多州政府先后建立慈善事業(yè)局。如印第安納州議會起草一項法案，規(guī)定由政府組織失業(yè)者興辦公共工程，實行以工代賑。雖該法案被州長否決，但以工代賑的設(shè)想，無疑為富蘭克林.羅斯福的新政提供了改革思路。

三、美國進步主義運動的特點：社會保障的研究視角

有學(xué)者對社會保障作了如下解釋：“社會”一詞意味著這種制度是一個大家共享的制度，我們都是它的一部分——作為繳費者，作為受益人，作為納稅人，作為公民——而且社會保障涉及各種形式的再分配，再分配體現(xiàn)了我們這個社會的價值觀以及我們對社會經(jīng)濟公正的信念?！氨Ｕ稀币辉~凸顯了一個核心目標(biāo)，人們不是完全聽?wèi){市場的擺布，而是可以滿足當(dāng)下的需要并規(guī)劃未來。[5]可見，社會保障應(yīng)是一種“公民共享”，而非“私人特享”的制度。

（一）追求“均富”的社會發(fā)展價值

雖然進步主義時代美國的社會保障更趨向“救助型”的特點。不過，在這場自下而上的改革下，讓作為公共管理主體的政府意識到了用“均富”的社會理想去消解經(jīng)濟發(fā)展所帶來的不公。

（二）重視對“失落者”的全面關(guān)懷

進步主義運動的一系列政策，都以對弱勢群體的社會補償為出發(fā)點。當(dāng)時政府出臺的城市福利政策，都與“另外一半人”的生存生活息息相關(guān)，體現(xiàn)公共政策對“失落者”的權(quán)利補償。除了關(guān)心物質(zhì)福利以外，進步主義者還將“精神關(guān)懷”滲透其中。

（三）強調(diào)政府具有的積極功能

社會保障作為國家依法建立并由政府主導(dǎo)的各種具有經(jīng)濟福利性的社會化國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱，政府在社會保障建設(shè)中無疑扮演積極角色。在進步主義運動中，政府（特別是州政府與聯(lián)邦政府）發(fā)揮了強大作用。如各州政府通過一系列法律推動聯(lián)邦政府的立法，使運動始終保持在社會制度的框架內(nèi)合理展開，顯現(xiàn)了政府維持社會穩(wěn)定的核心。

（四）激發(fā)慈善事業(yè)的良性發(fā)展

盡管運動主體是弱勢群體。但運動發(fā)起者卻是中產(chǎn)階級。當(dāng)時知識精英不僅對社會陰暗面深入報道，還對弱勢群體予以關(guān)注。這股民間慈善的改革力量也感染了政治家和富人，如1909年聯(lián)邦政府在西奧多.羅斯?？偨y(tǒng)的支持下對改革家的呼吁作出回應(yīng)，最終在勞工部下設(shè)美國兒童局。

三、美國進步主義運動給中國社會保障建設(shè)的啟示

改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了人目共睹的成績。但不可否認，中國也進入了各種矛盾聚集與風(fēng)險爆發(fā)的時期。事實證明，一百年前的美國，正是通過了進步主義運動，緩解了“工業(yè)文明綜合癥”的負面現(xiàn)象，保持了社會的穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)了社會的順利轉(zhuǎn)型。就社會保障研究而言，雖然當(dāng)時美國并未真正建立完善的社會保障體系，但卻為2 0世紀(jì)3 0年代美國的社會保障制度制定打下了堅實基礎(chǔ)，也為討論目前中國的社會保障制度發(fā)展提供深刻的啟示。

（一）重塑制度應(yīng)有的價值理念，發(fā)揮社會保障的優(yōu)化作用

美國社會保障的制度安排與政策實施的理念出發(fā)點更傾向?qū)竦纳鐣a償。他們堅信，通過社會補償，能達到社會穩(wěn)定，最終促進社會公平。只有把社會金字塔底座的漏洞填滿充實，金字塔的塔尖才能立足其上，不至于傾倒甚至坍塌。反觀我國，“穩(wěn)定壓倒一切”的思維，影響了社會治理方向，難以真正實現(xiàn)發(fā)展成果共享。

綜觀任何一個現(xiàn)代社會，無不將公平放到最為重要的角色，而不是兼顧的位置。社會公平需通過社會保障制度的建立與實施來維護?？傊?，應(yīng)以公平為基本的理念和基本準(zhǔn)則，在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道，建立一個全面協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代社會。[6]因此，既然我國的社會保障權(quán)已在憲法中被確認為公民基本權(quán)利，那么在進行社會保障制度建構(gòu)上，更應(yīng)理性回歸到社會保障應(yīng)有的“公平、正義、共享”的普適價值范式。

（二）明確并規(guī)范社會保障建設(shè)過程中各級政府的應(yīng)有責(zé)任

一個國家的社會保障制度是否發(fā)揮了應(yīng)有作用，關(guān)鍵看政府是否負起了應(yīng)有的責(zé)任。雖然中美兩國的政治體制截然不同，但是進步主義時代美國地方政府對公共福利保障的重視，值得我國地方政府的借鑒。

隨著分稅制改革的確立,中國的社會保障支出的地方化尤為凸顯，地方政府成為財政性社會保障項目的主要責(zé)任者。然而，由于我國一直把經(jīng)濟指標(biāo)作為地方政府考核的關(guān)鍵指標(biāo)，導(dǎo)致多數(shù)地方重經(jīng)濟發(fā)展、輕社會發(fā)展，影響政府參與社會保障管理的主動性和積極性。這種社會保障建設(shè)失調(diào)，不僅導(dǎo)致社會保障水平不均等，也阻礙我國社會保障基層服務(wù)的發(fā)展。因此，規(guī)范地方政府與中央政府對社會保障建設(shè)的應(yīng)有責(zé)任，根據(jù)現(xiàn)實需要完善社會保障制度。

（三）協(xié)調(diào)社會保障社會化進程中的政府與公民的責(zé)任分擔(dān)

要解決轉(zhuǎn)型問題，不可能僅靠政府的單方行動，也需要公民的積極參與。強調(diào)個人責(zé)任的回歸，成為改革開放后中國社會保障制度的重要取向。然而，在市場體系和第三部門還未得到充分發(fā)展下，國家顯然不應(yīng)從公共服務(wù)的提供上全面撤退，否則其結(jié)果將導(dǎo)致公眾的基本需要得不到滿足，形成龐大的社會弱勢群體。事實上，長期以來，我國始終把建立以社會保險為核心的社會保障制度放在優(yōu)先位置，一定程度忽略了對困難群體的救助。[7]

進步主義運動中社會責(zé)任在美國的民主政治得到重視，不僅激發(fā)了公民對個人社會權(quán)利的關(guān)注，也讓政府出臺了針對弱勢群體基本保障的社會政策。近年來，我國“高稅負，低保障”困局的出現(xiàn)，反映著政府對社會保障過多強調(diào)個人責(zé)任回歸，卻忽略了對社會保障“最后一道防線”的應(yīng)有責(zé)任，社會保障成為很多弱勢群體享受不到的“空中的蛋糕”。因此，我國社會保障發(fā)展應(yīng)要以政府主導(dǎo)責(zé)任不變的情況下，逐步對市場進行適度引入和個人責(zé)任適度回歸。

（四）重視并發(fā)揮公共慈善事業(yè)對社會保障建設(shè)的助推作用

進步主義運動是一場從社會救助慈善開始的公共福利改革。各類民間慈善組織在政府和底層之間架起了溝通橋梁，成為促進社會保障發(fā)展的潛力。而我國，慈善組織對增進社會福利和協(xié)調(diào)社會發(fā)展發(fā)揮重要作用。然而，近年來各種慈善丑聞的暴露，往往是政府與慈善組織間溝通的缺失，這不僅阻礙了慈善事業(yè)的深入發(fā)展，更影響社會保障的社會化建設(shè)，導(dǎo)致了公共的慈善氛圍難以培育。

慈善事業(yè)的良性發(fā)展，是對社會保障制度的有益補充。通過慈善機構(gòu)組織募捐或倡導(dǎo)社會志愿者活動，將民間的人力、物力、財力等資源聚集，重新分配到最需要的地方，用來扶危濟困、安老助孤、賑災(zāi)救貧，實際上是社會福利資源的重新分配，與構(gòu)建和諧社會的目的完全一致。[8]因此，應(yīng)發(fā)揮慈善事業(yè)對社會保障的助推作用，恢復(fù)慈善組織應(yīng)有的信譽度和規(guī)范性，讓其真正成為推動社會保障發(fā)展的潛力。

[1]鄭功成.社會保障學(xué)——理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務(wù)印書館，2000.

[2]梅里亞姆.美國政治思想：1865-1917[M].北京：商務(wù)印書館，1988.

[3]李劍鳴.大轉(zhuǎn)折的年代——美國進步主義運動研究[M].天津：天津教育出版社，1992.

[4]劉亞平.美國食品監(jiān)管改革及其對中國的啟示[J].中山大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2008（4）

[5]簡.米勒.解析社會保障[M].上海：格致出版社，2012.

[6]阿瑟.奧肯.平等與效率[M].北京：華夏出版社，1999.

[7]岳經(jīng)綸.中國的社會保障建設(shè)回顧與前瞻[M].上海：東方出版中心，2009.

[8]楊守金.發(fā)展慈善事業(yè)完善社會保障制度[J].理論探討，2006（4）