王建友

（浙江海洋學(xué)院 思想政治理論教研部，浙江 舟山 316022）

浙江舟山群島新區(qū)（簡(jiǎn)稱(chēng)“群島新區(qū)”）建設(shè)成為國(guó)家戰(zhàn)略后，研究如何推進(jìn)群島區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海島地區(qū)海陸、城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)海島地區(qū)城鄉(xiāng)——島際公共資源均衡配置，優(yōu)化新區(qū)建設(shè)的要素保障，創(chuàng)新各類(lèi)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)差距，服務(wù)新區(qū)建設(shè)需要，促進(jìn)建設(shè)成果全民共享，已經(jīng)成為當(dāng)下新區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)之一。

一、舟山群島新區(qū)建設(shè)需要區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

對(duì)于舟山群島新區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題，不僅僅關(guān)系到舟山區(qū)域發(fā)展的大局，也關(guān)系到群島地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定乃至國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的概念

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最初表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家整個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的。因此，我國(guó)區(qū)域發(fā)展是以鄧小平“兩個(gè)大局”思想為指導(dǎo)，國(guó)家的政策及決策是支持開(kāi)發(fā)開(kāi)放條件比較優(yōu)越的東部地區(qū)率先發(fā)展，由此形成了我國(guó)由沿海到內(nèi)陸全方位、多層次、寬領(lǐng)域的改革開(kāi)放格局。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家相繼出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)（1999年）、振興東北老工業(yè)基地（2003年）、中部崛起（2005年）等發(fā)展戰(zhàn)略。而這時(shí)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理解僅僅為縮小區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，建立區(qū)域間合理分工體系，在國(guó)家投資方面進(jìn)行合理分配，促進(jìn)區(qū)域間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，促使區(qū)域間利益協(xié)調(diào)。

目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被定義為縮小公共服務(wù)和人民生活水平的差距。國(guó)家“十一五規(guī)劃”提出，“要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動(dòng)，公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。國(guó)家“十二五規(guī)劃”提出，“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展是舟山群島新區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)之一

舟山群島新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要區(qū)域協(xié)調(diào)。從海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面看，舟山群島經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有如下特點(diǎn)：第一，海島資源優(yōu)勢(shì)突出。舟山擁有豐富的“漁”、“港”、“景”資源，這些資源具有近乎壟斷性。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，易受外部環(huán)境影響。海島經(jīng)濟(jì)是典型的資源依賴(lài)性經(jīng)濟(jì)，由于海島分散、面積狹小、基礎(chǔ)設(shè)施落后，海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨能源、資源、技術(shù)、成本等多方面制約，只能根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展。由此，舟山的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)去長(zhǎng)期依賴(lài)第一產(chǎn)業(yè)——捕撈漁業(yè)，“漁興則興，漁衰則衰”。最近10多年，舟山產(chǎn)業(yè)發(fā)展才向以海洋裝備制造業(yè)、海洋旅游業(yè)為主的二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但是在海島經(jīng)濟(jì)外向性特征影響下，舟山的二三產(chǎn)業(yè)極易受到外部國(guó)際經(jīng)濟(jì)大氣候的影響，其發(fā)展不穩(wěn)定。第三，島際內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差異大，總體發(fā)展不平衡。舟山群島內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差異極大，從人口、經(jīng)濟(jì)總量等方面看舟山兩區(qū)兩縣大體存在一個(gè)4∶3∶2∶1的結(jié)構(gòu)。島際之間的差異更為突出，偏僻住人小島、居民集中的大島、經(jīng)濟(jì)政治人口更為集中的本島三者之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常懸殊，特別是一些近陸大島在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平都大大超越一般住人小島，而且有些小島隨著人口老齡化、過(guò)疏化其經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯萎縮。第四，海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展獨(dú)立性差，天然外向。海島的分散性、封閉性的特點(diǎn)，使得大陸與海島、海島與海島之間的物流、能流、信息流流動(dòng)不暢，無(wú)法滿(mǎn)足海島開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。而海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要人力資源、技術(shù)、資本、能源、原材料需要從外部大量輸入，而由于自身市場(chǎng)狹小，海島地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品又要依賴(lài)外部市場(chǎng)，通過(guò)島外市場(chǎng)來(lái)吸納來(lái)融入社會(huì)化大生產(chǎn)的整體經(jīng)濟(jì)循環(huán)。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的海島，其外向性和對(duì)外依賴(lài)程度也越高。因此，海島經(jīng)濟(jì)具有天然的外向性。[1]280

舟山群島新區(qū)社會(huì)發(fā)展需要區(qū)域協(xié)調(diào)。在海水區(qū)隔的影響下，海島離散分布，由此導(dǎo)致海島地區(qū)社會(huì)發(fā)展具有據(jù)點(diǎn)型特征：第一，公共設(shè)施不能實(shí)現(xiàn)充分共享且運(yùn)行效率低。一方面，海島地區(qū)公共設(shè)施投資大，規(guī)模小，難以實(shí)現(xiàn)島際共享。另一方面，許多基礎(chǔ)設(shè)施又必須建設(shè)，但是建設(shè)了又難以維持，使用效率不高。如小島間的水上交通，沒(méi)有交通，小島上的居民生產(chǎn)生活不方便，可是開(kāi)通水上交通航班后，客流量不大，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)。第二，海島居民的思想意識(shí)具有封閉性、保守性和島民意識(shí)。由于海水的分割，信息流不暢，外來(lái)先進(jìn)觀念難以傳播，使很多海島居民無(wú)法更新觀念，解放思想。第三，存在具有海島特色的城鄉(xiāng)二元制社會(huì)結(jié)構(gòu)。由于海島地區(qū)的特殊性，導(dǎo)致海島城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)大大強(qiáng)于大陸地區(qū)，即無(wú)論是在醫(yī)療、養(yǎng)老還是在其它的一些福利上，海島居民在城鄉(xiāng)之間，尤其是漁民與市民之間都存在明顯的不公平。而且在公共服務(wù)均等化方面，大島和小島、中心島和偏遠(yuǎn)小島、本島和外島之間還存在不均等、不平衡現(xiàn)象。

因此，基于群島經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要，《舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》指出,在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，舟山群島新區(qū)要建設(shè)陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建設(shè)文明富裕的和諧海島。

二、群島新區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展

舟山群島新區(qū)作為一個(gè)擁有海洋開(kāi)發(fā)開(kāi)放自然稟賦的群島地區(qū)，肩負(fù)打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長(zhǎng)極、構(gòu)筑擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的新平臺(tái)、為全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展提供示范及提高國(guó)家戰(zhàn)略資源安全保障能力的戰(zhàn)略目標(biāo)，要完成舟山群島新區(qū)建設(shè)任務(wù)需要從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的層面，從具體實(shí)際出發(fā)，做好“四化”，即海陸一體化、城鄉(xiāng)一體化、島群一體化、島民市民化。

（一）從空間角度，需要實(shí)現(xiàn)海陸一體化、城鄉(xiāng)一體化、島群一體化

海陸一體化。所謂“海陸一體化”，就是根據(jù)陸海兩大地理單元的內(nèi)在聯(lián)系，以系統(tǒng)論、協(xié)同論的思維方法，通過(guò)統(tǒng)一的規(guī)劃、共同規(guī)則、聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)、供應(yīng)鏈組接、綜合管理，把原來(lái)相對(duì)孤立的陸海系統(tǒng)，整合為一個(gè)新的社會(huì)大系統(tǒng)，以追求海陸資源更有效配置的過(guò)程。海陸一體化就是海陸統(tǒng)籌發(fā)展，它產(chǎn)生海陸互補(bǔ)效應(yīng)、合成效應(yīng)、創(chuàng)新效應(yīng)。通過(guò)海陸聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海洋資源優(yōu)勢(shì)與陸地經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的有效結(jié)合。[1]262對(duì)于舟山群島新區(qū)來(lái)說(shuō)，由于舟山陸域面積小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的腹地狹窄、市場(chǎng)有限，需要從臨海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、港口——腹地一體化、交通線(xiàn)路通盤(pán)布局、跨海大橋（海底隧道）工程、海域環(huán)境綜合治理等領(lǐng)域，做好與寧波、上海長(zhǎng)三角乃至長(zhǎng)江中下游的海陸一體化。

城鄉(xiāng)一體化。所謂“城鄉(xiāng)一體化”就是以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)依托、互利互惠、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。[2]城鄉(xiāng)一體化不僅僅是一個(gè)空間概念，而且是一個(gè)過(guò)程，它有兩個(gè)維度，城市化鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村升化為城市，城市和鄉(xiāng)村內(nèi)化為一個(gè)整體。雖然舟山市2011年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到64.3%，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較均衡，但離城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展仍有較大距離。

島群一體化。所謂“島群一體化”就是島際統(tǒng)籌?；谥凵饺簫u的特殊地理環(huán)境，在海水分割的自然環(huán)境面前，島與島之間有地理遠(yuǎn)近、交通、人文、風(fēng)俗習(xí)慣、語(yǔ)言表達(dá)等方面的差別。而且在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，不同的島際之間形成不同的產(chǎn)業(yè)特色，往往在產(chǎn)業(yè)中心島周?chē)纬梢灾行膷u為組團(tuán)紐帶的島群，如舟山南部臨港產(chǎn)業(yè)島群、以舟山跨海大橋連接的本島島群、以普陀山為中心海洋旅游島群（包括普陀山、白沙島、朱家尖、桃花島）、以嵊山鎮(zhèn)為中心的海洋漁業(yè)島群等。所以，從空間看，海島地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展、一體化必須考慮海島的自然環(huán)境決定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，從把這些島群中心島——外圍看成一個(gè)整體，通盤(pán)考慮這類(lèi)區(qū)域發(fā)展的特殊性，采取因地制宜的發(fā)展策略。

（二）從居民主體性發(fā)展來(lái)看，需要實(shí)現(xiàn)島民市民化

舟山群島新區(qū)建設(shè)需要通過(guò)工業(yè)化、城市化、勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化和社會(huì)保障一體化的發(fā)展，逐步減少海島漁農(nóng)民的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)島民市民化，尤其是率先讓那些已經(jīng)從偏僻小島移民到大島、本島的居民變成市民。

島民市民化是指海島漁農(nóng)民由漁農(nóng)業(yè)向非漁農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移并向城市移動(dòng)并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊环N社會(huì)變遷過(guò)程和狀態(tài)，并伴隨著身份、素質(zhì)、地位、思想觀念、社會(huì)權(quán)利和生活方式與行為方式的轉(zhuǎn)變。

島民市民化包含以下涵義：

第一，城鎮(zhèn)“化”漁農(nóng)民。此處的“化”是融化、納入、教化。島民市民化是一個(gè)有序的漸進(jìn)向城鎮(zhèn)流動(dòng)的過(guò)程，是島民再社會(huì)化過(guò)程，是海島漁農(nóng)民的外部賦能和自身增能的過(guò)程。海島漁農(nóng)民的流動(dòng)是一個(gè)大趨勢(shì)，這些居民通過(guò)教育和培訓(xùn)向上流動(dòng)是工業(yè)化社會(huì)的特征。海島漁農(nóng)民居民向城鎮(zhèn)流動(dòng)過(guò)程在實(shí)踐層面是從社會(huì)分層、分化開(kāi)始的，通過(guò)海島居民的社會(huì)流動(dòng)（向上流動(dòng)、水平流動(dòng)）向城鎮(zhèn)移動(dòng)、轉(zhuǎn)移，獲得新的發(fā)展能力并最終融入城鎮(zhèn)。

第二，海島漁農(nóng)民“化”市民。這個(gè)“化”包含內(nèi)化、轉(zhuǎn)化、使成為、使變成之意。島民市民化是海島漁農(nóng)民這一群體的市民內(nèi)化的過(guò)程，其表象為城市化、城鎮(zhèn)化，包括：漁農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變；職業(yè)的轉(zhuǎn)變；思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變；能力的提高，適應(yīng)城市生活，內(nèi)化為市民。因?yàn)楹u漁農(nóng)民從漁村轉(zhuǎn)移到城市城鎮(zhèn)將牽涉到生存、發(fā)展問(wèn)題，漁農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民就是獲得、適應(yīng)與市民一樣的有尊嚴(yán)的生活，漁民需要從生存方式轉(zhuǎn)型、生活方式轉(zhuǎn)型及思維方式轉(zhuǎn)型等方面轉(zhuǎn)化為市民。[3]

第三，與城市居民相比海島漁農(nóng)民在享有權(quán)利、福利、待遇方面，要“一統(tǒng)化”、“一同化”?！耙唤y(tǒng)化”即“統(tǒng)一、統(tǒng)籌、統(tǒng)領(lǐng)、連接”之義，“一同化”即“同步、同時(shí)、同等、同一、共同”。海島地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不意味著各個(gè)居民島統(tǒng)統(tǒng)變成城市，也不意味著單純的“變漁農(nóng)村為城市”，而是讓海島地區(qū)更多漁農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量的“一統(tǒng)化”“一同化”，通過(guò)城鄉(xiāng)——島際基礎(chǔ)設(shè)施均衡、公共服務(wù)一統(tǒng)化、勞動(dòng)力就業(yè)一統(tǒng)化、社會(huì)管理一統(tǒng)化等統(tǒng)一配置，使廣大海島漁農(nóng)民獲得與市民“一同化”的生產(chǎn)、生活質(zhì)量，逐步消除城鄉(xiāng)——島際差異，即使部分海島漁農(nóng)村居民仍在偏僻海島居住，但這只是居民的偏好選擇、職業(yè)選擇，并通過(guò)美麗海島建設(shè)、漁農(nóng)村再生等方式，實(shí)現(xiàn)“與城市生活不同類(lèi)但生活質(zhì)量等同”的目的。

三、舟山群島新區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

在舟山群島新區(qū)建設(shè)中，原有的區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的老問(wèn)題沒(méi)有解決，新的問(wèn)題又不斷出現(xiàn)，其主要表現(xiàn)為：

（一）在海陸一體化推進(jìn)上存在行政區(qū)劃和管理體制的藩籬制約

新區(qū)海陸一體化發(fā)展受到行政區(qū)劃和管理體制的藩籬制約。對(duì)于舟山群島新區(qū)發(fā)展的腹地來(lái)說(shuō)，寧波乃至浙東北地區(qū)是第一腹地，所以舟山群島新區(qū)建設(shè)必須依賴(lài)這個(gè)大腹地，通過(guò)海陸一體化實(shí)現(xiàn)海陸聯(lián)動(dòng)發(fā)展。雖然寧波海域?qū)嶋H上同屬舟山群島海域，兩地?fù)碛型缓降?、錨地、擁有同一經(jīng)濟(jì)腹地，而新區(qū)規(guī)劃的開(kāi)發(fā)開(kāi)放區(qū)域只限于舟山市行政區(qū)域。行政體制的束縛，影響兩地之間的合理分工，兩地的海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生同域競(jìng)爭(zhēng)，同一項(xiàng)目爭(zhēng)相上馬，亂鋪攤子，重復(fù)建設(shè)。[4]而且，盡管有浙江省政府致力推動(dòng)的寧波與舟山的山海合作及長(zhǎng)三角首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議合作機(jī)制存在，但在原有管理體制的束縛下，兩地缺乏機(jī)制化的合作機(jī)制，缺乏行政約束力，缺乏兩地海域利用、交通及產(chǎn)業(yè)整體布局規(guī)劃。目前，兩地的一體化合作形式單一、領(lǐng)域狹窄，處于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具體項(xiàng)目合作的水平，難以落實(shí)到具體的產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)管理、制度安排等領(lǐng)域，沒(méi)有達(dá)到海陸一體化程度。盡管在“山海協(xié)作辦”等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推動(dòng)下合作方之間簽署了一些合作協(xié)議，但是由于行政級(jí)別不高、跨市、缺乏必要的權(quán)威性與行政手段等原因，甬舟山海合作十多年來(lái)協(xié)議項(xiàng)目到位資金僅為1/3左右，難以有效推動(dòng)甬舟、滬舟海陸一體化快步發(fā)展。

（二）在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃上存在城鄉(xiāng)差序二元結(jié)構(gòu)

該結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為：“重城鎮(zhèn)、輕鄉(xiāng)村”、“先城后鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)分治”，城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的兩個(gè)互不統(tǒng)一、互不協(xié)調(diào)。在發(fā)展規(guī)劃制定上，規(guī)劃的統(tǒng)一性、整體性、全局性及協(xié)調(diào)性存在城鄉(xiāng)二元制特征。規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，存在各自為政的現(xiàn)象，如城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的規(guī)劃一部分屬于城市規(guī)劃的范圍，而另一部分卻屬于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。同時(shí)因各規(guī)劃編制政出多門(mén)，如海島人口的聚集和國(guó)土利用之間高度相關(guān)，但人口和國(guó)土部門(mén)之間規(guī)劃相互不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致規(guī)劃之間掐架。至今新區(qū)還沒(méi)有一個(gè)總體規(guī)劃指導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃，使城鄉(xiāng)一體化缺乏宏觀指導(dǎo)，且新區(qū)高層次規(guī)劃和中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)、城中村規(guī)劃之間存在時(shí)滯現(xiàn)象，下位規(guī)劃無(wú)法準(zhǔn)時(shí)執(zhí)行。而且規(guī)劃執(zhí)行和約束的剛性不夠，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃受地方領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志影響比較大，存在以項(xiàng)目定規(guī)劃的現(xiàn)象。

（三）在生產(chǎn)要素集約利用上存在城鄉(xiāng)二元制約束

城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎(chǔ)是土地等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的高度統(tǒng)一、合理流動(dòng)，但是在二元制市場(chǎng)背景下，漁農(nóng)民卻不能和市民一樣擁有完整的定價(jià)權(quán)。第一，農(nóng)地?zé)o法充分流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前農(nóng)民承包地地塊面積小而分散的情況下，需要進(jìn)行農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)、集約利用，但由于依附在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的底層社會(huì)保障、福利等沒(méi)有被社會(huì)化，再加上農(nóng)地的合理退出機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越困難。第二，漁農(nóng)村的宅基地和住房不能充分流轉(zhuǎn)。和城市相比由于漁農(nóng)民宅基地和住房的集體產(chǎn)權(quán)存在，個(gè)體確權(quán)困難，在現(xiàn)有法律、法規(guī)的約束下，難以實(shí)現(xiàn)真正市場(chǎng)化，難以發(fā)揮作為財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)、增值的效用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)。第三，漁農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不完善，需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)化轉(zhuǎn)型。主體不明、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)督不力的漁農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，使?jié)O農(nóng)民依附于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等物權(quán)上的利益受損，“農(nóng)嫁女”、“非轉(zhuǎn)農(nóng)”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“返鄉(xiāng)大學(xué)生”等群體權(quán)益保障困難，一些地方漁農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配矛盾突出，行政村撤并中村村、村社資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題難以妥善解決。

（四）在享有公共服務(wù)上存在城鄉(xiāng)差異

在宏觀上社會(huì)保障及社會(huì)福利有了全社會(huì)的廣覆蓋，但沒(méi)有全覆蓋。比如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策方面，出臺(tái)了舟山居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金制度，2011年還出臺(tái)了60周歲以上城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，以逐步解決歷史遺留問(wèn)題，但尚未出臺(tái)60周歲以上漁民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

在政策和制度上存在“城鄉(xiāng)差序標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題。城鄉(xiāng)居民由于原有舊體制的延續(xù)，在低保對(duì)象認(rèn)定、“三屬”優(yōu)撫金、參戰(zhàn)人員定期補(bǔ)助、退伍軍人自謀職業(yè)補(bǔ)償金、退役士兵安置補(bǔ)償金、老齡服務(wù)補(bǔ)貼、公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等近10個(gè)方面存在“城鄉(xiāng)差序標(biāo)準(zhǔn)”，即城市居民遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村居民，在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，也存在因不同險(xiǎn)種而參保對(duì)象不一、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、待遇享受不一的問(wèn)題。

在公共服務(wù)體系上存在體制不順、資源分散等弊端。比如，市職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合，現(xiàn)在主管部門(mén)雖由原來(lái)的人力社保和衛(wèi)生部門(mén)統(tǒng)一為人力社保部門(mén)，但具體操作還是二條線(xiàn)、雙軌制，制度執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不一，一定程度也存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。這在城鄉(xiāng)居民的就業(yè)和培訓(xùn)管理服務(wù)中也是如此。

（五）在公共品覆蓋上存在城鄉(xiāng)——島際差異，無(wú)法全覆蓋在硬公共品供給方面。由于海島地區(qū)自然條件制約，公共設(shè)施的共享性差，在政府公共投入有限的背景下，導(dǎo)致政府投入碎片化，低效率，公共設(shè)施主要集中在大島和一些城鎮(zhèn)中心。

在軟公共服務(wù)均等化方面，漁農(nóng)村現(xiàn)有的水、電、路方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)均等化服務(wù)，但在教育、醫(yī)療均等化方面問(wèn)題最突出。在關(guān)系到公共服務(wù)均等化、均衡化的公共教育、公共衛(wèi)生方面，優(yōu)質(zhì)資源也多數(shù)集中在中心城區(qū)，一個(gè)最基本也最嚴(yán)峻的事實(shí)是：漁農(nóng)村沒(méi)有一所基礎(chǔ)教育重點(diǎn)學(xué)校，沒(méi)有一座標(biāo)準(zhǔn)化的體育館。基本醫(yī)療服務(wù)集中在本島城區(qū)，如集中在城區(qū)主要醫(yī)院，漁農(nóng)民居民“看病貴，看病難”問(wèn)題沒(méi)有有效解決。從統(tǒng)計(jì)資料看，海島地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的看病人數(shù)在下降，可見(jiàn)漁農(nóng)村居民不得不通過(guò)體制外解決方法來(lái)獲得相應(yīng)服務(wù)。

四、推進(jìn)舟山群島新區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的構(gòu)想

舟山群島新區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要進(jìn)一步理順體制、促進(jìn)資源整合、共享，而在這個(gè)過(guò)程中需要充分運(yùn)用中央政府賦予的“開(kāi)發(fā)開(kāi)放先行先試”政策，借新區(qū)建設(shè)之勢(shì)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，出臺(tái)一些政策措施來(lái)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造推進(jìn)群島新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具箱、組合拳。

（一）發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙軌作用來(lái)推進(jìn)區(qū)域合作

1.建立舟山與寧波兩地跨地域的雙邊、多邊協(xié)商和協(xié)調(diào)制度、機(jī)制。要突破一體化中的行政區(qū)劃和管理體制構(gòu)成的障礙，那么重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)將是個(gè)繞不開(kāi)的話(huà)題。利用省委、省政府全力支持新區(qū)建設(shè)之機(jī)，盡快制定兩地區(qū)域合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則與規(guī)范，設(shè)立高規(guī)格常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并逐步將其發(fā)展為區(qū)域合作運(yùn)行組織。

2.以互聯(lián)互通公共基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)為利益樞紐，促進(jìn)海陸一體化。新區(qū)建設(shè)需要交通建設(shè)先行，因此要以海陸聯(lián)系的線(xiàn)路如“跨海大橋”鐵路、隧道、海運(yùn)、空運(yùn)等，將舟山群島的主要島嶼與大陸組接起來(lái)，統(tǒng)籌海陸雙方的利益，協(xié)調(diào)雙方的矛盾，增進(jìn)共同的福利。目前需要加速推進(jìn)的公共基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)有：第一，需要實(shí)質(zhì)推進(jìn)寧波—舟山港一體化戰(zhàn)略。即對(duì)兩地海域內(nèi)所有港口岸線(xiàn)資源統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，共用共享，并以統(tǒng)一品牌參與國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第二，推進(jìn)交通同城化。建設(shè)寧波到舟山本島的城際軌道交通，將舟山的人流、物流、旅流納入到以寧波為中心的浙東城市圈內(nèi)，使新區(qū)主要島嶼獲得寧波中心城市的人口、商業(yè)、公共服務(wù)的同城聚集效應(yīng)。

3.以民營(yíng)企業(yè)為主體，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，實(shí)現(xiàn)兩地產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，在地方政府的宏觀調(diào)控下，統(tǒng)籌寧波、舟山產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，促進(jìn)錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。第二，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，配置港口、岸線(xiàn)、土地、海洋旅游資源等要素資源。要營(yíng)造民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與新區(qū)建設(shè)的良好環(huán)境，消除各種障礙，破除港口物流、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)運(yùn)、船舶、石化、海洋裝備等行業(yè)進(jìn)入準(zhǔn)入限制，允許自由進(jìn)入灘涂、海島、海洋能等領(lǐng)域開(kāi)發(fā)。

（二）全方位、多層次、寬領(lǐng)域開(kāi)展城鄉(xiāng)——島際一體化建設(shè)

1.新區(qū)政府要因地制宜編制城鄉(xiāng)——島際一體化規(guī)劃

新區(qū)政府要抓緊完善群島區(qū)域的城鄉(xiāng)——島際一體化建設(shè)規(guī)劃體系。一是各個(gè)功能島要全面對(duì)接群島新區(qū)總體規(guī)劃，目前至少要做到一島的初步一體化；二是切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容和要素之間的對(duì)接與互補(bǔ)。三是要營(yíng)造規(guī)劃融合實(shí)施的良好格局。

2.完善漁農(nóng)村社區(qū)社會(huì)服務(wù)供給機(jī)制

通過(guò)撤村并村、社區(qū)制，向鄉(xiāng)村延伸公共服務(wù)的均等化供給，使廣大漁農(nóng)村居民在居住的區(qū)域內(nèi)能就近獲得相應(yīng)的教育、醫(yī)療、休閑及社會(huì)事務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)的均衡化。

3.加快漁農(nóng)民市民化進(jìn)程

目前應(yīng)該加快農(nóng)村宅基地跨村流轉(zhuǎn)置換的試點(diǎn)工作，以加快漁農(nóng)民集中居住，同時(shí)集中配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)漁農(nóng)民的人口市民化。

引導(dǎo)失海、失地漁農(nóng)民進(jìn)行非農(nóng)化轉(zhuǎn)型。地方政府要探索“就業(yè)有崗位、生活有保障、管理服務(wù)網(wǎng)格化、文化活動(dòng)多樣化”的安置體系，通過(guò)聯(lián)系企業(yè)、政府購(gòu)買(mǎi)崗位、鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)和勞務(wù)輸出等多種方式，解決失海漁民、失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)這類(lèi)特殊人群的心理和觀念引導(dǎo)，讓他們以新的角色更積極地投入城市生活。

4．探索海島漁農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化道路

探索漁農(nóng)村新型城市化道路。以功能島建設(shè)為特色，打造中心村，控制一般村，保留特色村，保護(hù)好漁農(nóng)村的特有形態(tài)。在實(shí)施產(chǎn)業(yè)和人口集聚時(shí)要兼顧漁民群體的利益，制定相應(yīng)的扶持政策，大力推進(jìn)“小島遷、大島建”小島移民的步伐。

以漁港經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。把一些基礎(chǔ)條件較好的漁港通過(guò)配套完善的服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使這些漁港能夠成為吸納人口、促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)，使重點(diǎn)漁村變成擁有漁港經(jīng)濟(jì)實(shí)力的城市。

（三）構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支持體系

1．構(gòu)建城鄉(xiāng)-島際統(tǒng)一的公共服務(wù)體系

一是在堅(jiān)持整體劃轉(zhuǎn)合并的原則下，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和整合市、縣（區(qū)）職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合的工作機(jī)構(gòu)和力量，并抓緊做好城鄉(xiāng)兩項(xiàng)制度和標(biāo)準(zhǔn)，逐步進(jìn)行對(duì)接并軌的基礎(chǔ)性工作，為制定和出臺(tái)新區(qū)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度提供條件。二是對(duì)城鄉(xiāng)居民的就業(yè)和培訓(xùn)服務(wù)管理主體以及各級(jí)各類(lèi)的城鄉(xiāng)居民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也要進(jìn)行體制上的理順和資源上的整合。要加大對(duì)城鄉(xiāng)居民特別是漁農(nóng)民各級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源的整合力度，結(jié)合新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，有針對(duì)性地開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)工作，提高新區(qū)漁農(nóng)民勞動(dòng)者就業(yè)技能和素質(zhì)。三是進(jìn)一步制定城鄉(xiāng)一體的促進(jìn)就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和失業(yè)保障制度。

2．出臺(tái)漁農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革政策、積極穩(wěn)妥地進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革

漁農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革是漁農(nóng)村對(duì)接城市化、工業(yè)化及城鄉(xiāng)一體化的必由之路，也是漁農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此需要對(duì)漁農(nóng)村現(xiàn)有的集體資產(chǎn)進(jìn)行有步驟、分層次的改革、改造，通過(guò)集中歸并、資產(chǎn)量化、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)等形式，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變股權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值及社會(huì)化。第一，創(chuàng)新漁農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和完善退出機(jī)制。第二，實(shí)施整島、整村性的土地和住房治理工作。要對(duì)接新區(qū)空間布局規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行漁農(nóng)村空置房、空置地專(zhuān)項(xiàng)整治。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行“拆舊建新”的用地控制政策。第三，創(chuàng)新土地使用管理的政策機(jī)制。

（四）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的組織、制度、法制保障

1．建立以新區(qū)政府為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)組織、進(jìn)行協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新

這些協(xié)調(diào)組織可以分為三個(gè)層次，承擔(dān)不同層次的協(xié)調(diào)及機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)。

第一層協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)由新區(qū)政府的主要部門(mén)，如公安、民政、衛(wèi)生、土地、人口等組成，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新區(qū)范圍內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)的宏觀政策及推進(jìn)措施。主要職責(zé)是：制定群島新區(qū)整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略與政策；編制新區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃；協(xié)調(diào)各個(gè)島群一體化的規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局；對(duì)各個(gè)縣區(qū)（管委會(huì)）的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行評(píng)估。

第二層協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)由縣區(qū)政府（各管委會(huì)）有關(guān)機(jī)構(gòu)組成，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，執(zhí)行群島新區(qū)的主體功能規(guī)劃。

第三層協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)由各專(zhuān)題分委員會(huì)組成。設(shè)立方式與組成人員比較靈活，可根據(jù)協(xié)調(diào)內(nèi)容的不同吸收社會(huì)上專(zhuān)業(yè)人員、人大代表、政協(xié)委員，也吸收政府代表、公眾及企業(yè)代表。其職責(zé)是協(xié)調(diào)、平衡各方的利益關(guān)系，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面為社會(huì)各個(gè)群體的利益表達(dá)和訴求提供一個(gè)平臺(tái)。

2．建立新區(qū)生產(chǎn)要素市場(chǎng)一體化、公共服務(wù)一統(tǒng)化的制度、機(jī)制

以新區(qū)行政區(qū)劃及機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，深化行政管理體制改革，建立扁平、高效、公正、便民的公共服務(wù)機(jī)制和公共服務(wù)體系，積極探索完善城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療救助制度。對(duì)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)管理、社會(huì)管理體制機(jī)制進(jìn)行改革，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就一定要統(tǒng)籌安排進(jìn)行諸如戶(hù)口制度、土地制度、財(cái)政金融體制、教育醫(yī)療體制、社會(huì)保障體制等方，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，必須在組織上落實(shí)。

3．完善地方立法內(nèi)容、制定城鄉(xiāng)一體化基本政策等地方性法規(guī)

法制建設(shè)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的重要手段。在涉及城鄉(xiāng)、島際、海陸、人海、環(huán)境關(guān)系等重大調(diào)整、重大領(lǐng)域，需要法制作為指導(dǎo)、指引。因此，需要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)群島新區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)法規(guī)的建立、健全工作，諸如戶(hù)籍制度、土地利用制度、財(cái)政體制、社會(huì)保障等體制機(jī)制，都可以通過(guò)群島新區(qū)先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，解放思想利用改革把問(wèn)題解決好，然后通過(guò)法制化把改革成果制度化。

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