王 慧 李廷廷
(上海海事大學 法學院,上海 201306)
21世紀,國際社會普遍對兩大課題感興趣,一是海洋安全,二是氣候變化。海洋是全球氣候系統(tǒng)中的一個重要環(huán)節(jié),它通過與大氣進行物質能量交換和水循環(huán)等作用在調節(jié)和穩(wěn)定氣候上發(fā)揮著決定性作用,被稱為地球氣候的“調節(jié)器”。同時,氣候變化也對海洋安全的諸多方面構成了新挑戰(zhàn)。比如氣溫上升導致海平面和海水溫度隨之升高,而海洋對二氧化碳的過度吸收則引發(fā)了海水酸化,這些都對海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)造成破壞,尤其加劇了海洋漁業(yè)的爭奪和氣候移民的增多。
盡管這兩大課題對當代國際社會的重要性已不言而喻,但它們的相互關聯性、相互影響度以及交叉度還不十分明顯?;诖耍恼聦⒅攸c從氣候變化導致的海上經濟安全中的漁業(yè)安全和海上通道安全的新挑戰(zhàn)、氣候變化導致的海上政治安全中的氣候移民的新挑戰(zhàn)進行闡述。
國家海上經濟安全涉及面廣,位居首位的是海洋資源及開發(fā)安全,而海洋資源中位居首位的是生物資源中的漁業(yè)資源。當前,海洋漁業(yè)資源面臨著諸多問題,比如經濟與資源和生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾仍相當突出,由于陸源污染嚴重,一些魚蝦生長繁殖和水生野生動物棲息場所被嚴重破壞,部分水域漁場出現“荒漠化”現象;隨著新海洋制度的實施,大批海洋捕撈漁船要撤出部分傳統(tǒng)作業(yè)漁場,使近海漁場變得更為擁擠,海洋捕撈漁民面臨轉產轉業(yè)的壓力,但由于沿海漁民轉產轉業(yè)渠道狹窄,資金缺乏,加之資源衰退,漁民生產生活面臨很大困難;水產養(yǎng)殖水域規(guī)劃和管理問題日漸突出,苗種引進和病害防治體系和手段滯后,制約了養(yǎng)殖業(yè)的健康等等。但近年來,氣候變化對海洋漁業(yè)資源的影響日益突出,它主要是通過對全球洋流、水域含鹽度、酸度的改變來影響海洋漁業(yè)資源的。
1800年以來,海洋吸納了大約一半的人類排放物和超過80%的熱量,這導致了海洋以空前的速度變暖和酸化,對水產領域造成了巨大影響。[1]例如,長期的氣溫升高會導致格陵蘭島等地大面積的冰川融化,從而改變高緯度地區(qū)水域的含鹽度,而這些反過來都會影響洋流和海洋生物的習性;陸源型污染和海洋型污染會提高海水酸度,而世界范圍內海洋從大氣中吸納日益增多的二氧化碳,更是加劇了這種狀況。①海水酸度、水溫和含鹽度以及洋流的改變都會對漁業(yè)產生明顯的影響。據悉,由于某些尚未被人所知的原因,有一部分魚種已改變了棲息地。長期氣候變化的一個比較現實的結果就是許多有商業(yè)價值的海洋生物資源種群會因此而遷移甚至滅絕。
從生態(tài)學的角度看,魚群遷徙的意義是非常重大的。漁業(yè)是上百萬人們生活飲食的重要組成部分,因此,主要魚種的遷移或滅絕就會對這些人的安康生活造成災難性的影響,而首當其沖的就是東亞、南亞、非洲沿岸和南美。聯合國糧食及農業(yè)組織(簡稱FAO)曾統(tǒng)計②,與過去的十年相比,全球野生魚產量每年都減少8000至8500萬噸。盡管這個數字不包含淡水魚產量和水產養(yǎng)殖產量,但它仍然代表了魚產量的主要趨勢。即使水產養(yǎng)殖產量在2000年至2004年間提高了約1000萬噸,但這仍不足以抵消掉捕魚量的大幅下降。同時,水產養(yǎng)殖并非必然不會受到海水含鹽度、酸度、水溫等因素的影響。而這些所構成的環(huán)境壓力會對野生魚產生不利影響。
氣候變化也同樣會增加捕魚壓力。部分地區(qū)的荒漠化會極大地減少陸地上糧食的產量。倘若在一大片農業(yè)地區(qū),降水量減少,那么不難推測出,此地區(qū)的糧食產量會隨著時間的增長而日益減少。第四次IPCC③報告統(tǒng)計,如果氣溫升高超過了3攝氏度的話,那么全球糧食產量就會遭受一個總體滑坡。這樣一來,人們就會試圖將減少的那部分農作物蛋白質在魚類、海鮮④等動物蛋白質⑤身上得以彌補,而這就會將全球漁業(yè)資源置于更大的壓力之下。
廣義上的海洋安全還包括食品安全。如果世界糧食產量下降,那漁業(yè)所承擔的更大壓力就會導致一系列關乎海洋安全的問題產生。目前,世界上一部分地區(qū)特殊種類魚群的壓力之大已經導致了去鄰國海域非法捕撈行為的產生。2006年至2007年在澳大利亞北部海域,非法捕魚數量激增就是個典型的例子。據報道,印尼的魚群現在已經出現了大幅下滑,如果不能發(fā)現新的漁場,那專職捕魚戶和較大規(guī)模的捕魚商業(yè)公司就會面臨資金鏈的斷裂和倒閉的危險。因為澳大利亞北部海域的漁業(yè)資源相對來說還未被充分開發(fā),而且地理位置又相對靠近印尼海域,所以非法捕魚數量就大規(guī)模增加了。據統(tǒng)計,2006年至2007年夏季,有超過2000只漁船在澳大利亞海域進行非法捕撈。更糟的是很多船只比之前出行的還要遠,甚至有一些都到達了卡奔塔利亞灣等地。與非法捕撈相對應的顯然是海洋安全,這涉及到保護國家主權管轄下的自然資源免受過渡開發(fā)。有很多國家保護這些資源的措施相對嚴格,不難想象,當這些資源變得越來越稀缺,壓力越來越大的時候,那保護的欲望就會愈加強烈,愈加普遍。這樣發(fā)展下去無疑會挑戰(zhàn)海洋安全,同時,雙邊、多邊爭端也完全有可能進一步惡化。
國家海上經濟安全是一個關乎國家生存和發(fā)展利益的復雜體系,主要包括海洋資源及開發(fā)安全、海上貿易和能源通道安全、沿海經濟區(qū)的安全、海洋空間利用安全、海外經濟利益安全及海洋經濟可持續(xù)發(fā)展安全。自古以來,海上經濟安全主要表現為海上通道安全⑥。今天,即使是保守的估計,全球貿易的80%以上是通過海洋完成的。特別是瀕海國家的經濟發(fā)展,對海上貿易的依賴日甚一日,有的國家占到GDP的50%、60%甚至70%以上。近年來海上通道安全已引起各國的普遍重視,也成為國際關系研究領域的前沿性課題。海上通道安全涉及許多國家的戰(zhàn)略利益、經濟命脈以及海洋生態(tài)及環(huán)境污染等。這種特殊性也使其成為安全上的薄弱環(huán)節(jié)。
有一個地方的海上通道在溫室氣體⑦的作用下,因全球變暖而直接面臨日益突出的問題,它就是北極的“西北航道”和“北海航道”。歷史上,通過北冰洋有兩條途徑可以連通起太平洋和大西洋。一條是著名的“西北航道”,它穿越了加拿大西部的大片島嶼;另一條就是“北海航道”,它是沿著亞洲北部海岸線伸展。然而,據《環(huán)球》雜志⑧報道,近年來,由于全球氣候變暖,北極冰層加速融化,兩大航道的巨大商業(yè)航運價值逐漸為人們認知。估計不出10年,“西北通道”在夏季至少有一個月可通航;再過15年,“西北通道”每年將會有幾個月的時間可以通航;最快到2080年整條航道可完全貫通。北冰洋一旦通航,便可成為北美洲、北歐地區(qū)和東北亞國家之間最快捷的通道。例如,華盛頓到莫斯科的北冰洋航線要比經過歐洲的航線近1000多公里;從倫敦通向東京的海運線目前需繞道巴拿馬運河,如能穿行北冰洋,那么整個航程將由現在的2.8萬公里縮短為1.64萬公里。隨著北冰洋海冰消融和航海技術的不斷進步,加拿大沿岸的“西北通道”和西伯利亞沿岸的“北方通道”將成為新的“大西洋-太平洋軸心航線”。歐、亞和北美洲之間的航線將縮短6000~8000公里。在這種情況之下,誰控制了北冰洋,誰就控制了世界經濟的新走廊。
但是,與世界上其它地區(qū)一樣,一直以來,這兩大航線的沿岸國都不愿將航線向國際航運公開。自1986年開始,加拿大就主張了其在北極群島的領?;€,并積極地將西北航道的水域劃入其內水范圍,這也就意味著加拿大有權決定船只能否通行。與西北航線相比,俄羅斯在北海航線上采取的態(tài)度則更加嚴格。十九世紀六十年代,美國海警隊試圖通過北海航線穿過維利基茨基海峽,卻被當時擁有管轄權的蘇聯極力抵制。由此可見,國際船只想從北海航線通行,通常會被俄羅斯阻撓,因為俄羅斯聲稱此航線尚未對國際航運開放。
與海上通道相伴而生的就是海盜問題,“比如亞洲公海海域、尤其太平洋至印度洋的咽喉要道馬六甲海峽的海盜問題。2004年,印度尼西亞海岸邊就發(fā)生了50起,馬六甲海峽發(fā)生了20起海盜攻擊事件。非洲東海岸的海盜和海上搶劫事件也屢屢發(fā)生。”⑨尤其是落后國家的海洋安全問題從索馬里海盜可見一斑。該國在過去的5年里海盜猖獗,對國際航運、海上貿易和海洋安全已構成嚴重威脅。而索馬里也被公認為一個國力衰退的國家。該國政府不能有效掌控大片國土,并且數年來公開叛亂已司空見慣。而索馬里國家的執(zhí)法能力不強,加之難挨的貧窮、廉價易購的武器,在這種情況下,非法行為的激增也就不可避免。再考慮到索馬里地處亞丁灣的南部海岸、紅海的入??冢俏鳉W、中東、南亞海上貿易的必經之地,那海盜盛行也就不足為奇了。
國際法將海盜視為一種國際犯罪,但通常只允許與國家主權相符合的執(zhí)法行為。這也就限制了一個國家在他國領海、公海⑩、自己或他國的專屬經濟區(qū)內不得逮捕海盜?。然而,國家對海盜這一國際罪行的普遍管轄權的具體行使,是要以罪犯已在該國境內或者罪犯并不在其他國家的領域之內為條件。否則,盲目地主張普遍管轄權,可能造成涉及其他國家的管轄權,不但影響權利的行使,而且還會招致侵犯主權之嫌。同時,1982年的《聯合國海洋法公約》在諸如“發(fā)生在一國領海之內的劫掠活動是否屬于海盜行徑”、“海盜在公海上作案后逃入該國領海,而該國暫無合法政府存在或合法政府崩潰的情況下,是否可以進人其領海緝拿海盜”等問題上陷入盲區(qū),這正是立法的局限性所在。針對這些局限性,聯合國安理會于2008年通過了第1816號決議和第1846號決議,但這兩個決議也毫無價值,因為安理會不能夠給領海上打擊海盜措施以授權。因為要獲得這種授權必須征得索馬里政府軍的同意,而且這兩個決議都有執(zhí)行的時間限制?。
索馬里海岸的海盜并不是由氣候變化造成的,它更多的是因為索馬里法律體系的崩潰、難捱的貧窮以及附近海域他國船只的存在的存在。但無論如何,正如CAN?報告中提到的,氣候變化是潛在地使一個本已糟糕的狀況更加惡化的因素。在全世界,氣候變化使得環(huán)境惡化、經濟衰退,因此,就會有很多國家而非某一國的國力衰退。當政府無力滿足受貧窮折磨得人們的生活需要,無力執(zhí)行法律政策,那海盜行為便迅速發(fā)展起來了。那么,一個現實的結果就是全球的自由航運會極大地受到海盜的嚴重阻礙以及破壞。
國家作為政治主體,其政治安全主要包括領土安全、主權安全、政權和政治制度安全、意識形態(tài)安全、民族尊嚴以及國家地位得到國際社會的承認。維護國家的政治安全,在國家安全中占有極其重要的位置,直接關系到國家和地區(qū)的穩(wěn)定或動亂。任何一個瀕海國家,海上方向都是國家政治的對外窗口,因此國家海上方向的政治安全?,基本都是針對外來威脅而言的,而海上政治安全方面的典型代表就是氣候移民?。
氣候變化異常會引發(fā)諸如海平面上升、土地干旱、生態(tài)混亂等自然災害,這種影響在東南亞、加勒比海以及太平洋諸島嶼地區(qū)最為明顯,[2]可以想象一下,如果大片陸地被淹,那這片陸地上的居民勢必會面臨疾病和饑荒的考驗,而海水隨著潮汐倒灌入現在的農田,使其寸草不生,排污入海系統(tǒng)也更容易使得污水倒流,出現系統(tǒng)崩潰的現象。而事實上,新加坡、印度尼西亞已經在采取應對措施但效果并不是非常理想,[3]圖瓦盧、馬爾代夫、塞舌爾、堪魯和西薩摩亞等一些海島國家已經因為近年來全球海平面的不斷上升而逐漸喪失土地,其居民正變得無家可歸。
早在中世紀暖期?,長期的干旱對瑪雅地區(qū)的經濟、政治和社會產生了重大影響,最終加速了這一以簡單農業(yè)為中心的文明的滅亡。[4]而在20世紀的最后10年里,海平面上升己經使太平洋島國圖瓦盧失去了1%的領土,截至2000年2月,圖瓦盧大部分陸地曾被海水淹沒過,全國最高點僅高出海平面4米。2001年,圖瓦盧對外宣布本國所有的努力均告失敗,該國將于50年后在世界的版圖上消失,全國1.1萬國民將不得不放棄家園,陸續(xù)遷往與其簽訂協(xié)議的新西蘭。與此同時,根據澳大利亞羅伊國際政策研究院的報告,其他諸如孟加拉國等海拔較低的許多國家也都存在著同樣的危機。
無論如何,當人們發(fā)現其家鄉(xiāng)不再適宜居住,或獲得未被污染的食物和水已受到嚴格的限制時,經驗告訴我們,這些人將會遷移到其他地區(qū)。饑荒和自然災害就如同戰(zhàn)爭和武裝沖突一樣充當著人口遷移的有力推手。逃離武裝沖突、饑荒時,貧窮的人們通常會采用乘船的方式。過去的十年中,從海路非法進入澳大利亞的人口數量迅速增長。美國海警隊也非常積極地攔截那些沒有合法證明文件卻試圖運送乘客到美國的船只。氣候變化導致了部分發(fā)展中國家生存條件的不斷惡化,在這種背景下,我們相信諸如上述事件還會不斷增多。
對澳大利亞和美國這樣的國家政府來說,氣候移民是重要的海上政治安全事件。例如,2001年8月26日,一艘名為坦帕號的挪威貨船,在靠近澳大利亞水域救出433名避難尋求者。一開始,坦帕號的阿恩·瑞納船長想將這些獲救者送回印度尼西亞,但遭到了獲救者的一致反對,坦帕號只好調轉航向開往圣誕島。此時澳大利亞政府正式要求瑞納船長駛向印度尼西亞并且命令它待在澳大利亞領海以外。并且威脅說如果瑞恩船長把這些獲救者帶到澳大利亞的話便要指控其犯有人口偷渡罪。當這條船距離圣誕島4海里處的時候,澳大利亞政府派出特別空中勤務部隊登船并控制了坦帕號,阻止任何人登陸,并將島上的港口封閉并且設置障礙以防船只進入船塢。澳大利亞拒絕接納這批獲救者的行為先后被印尼、新加坡以及挪威所仿效,這潛在地給獲救者制造了一個人道主義的危機。9月1日,澳大利亞與新西蘭和瑙魯達成協(xié)議,新西蘭將接受150名來自坦帕號船上的人并且永久承認他們是難民?,剩下的將被送到瑙魯,澳大利亞則答應給予瑙魯兩千萬澳元用來改善電力、通信和醫(yī)療服務。這樣,問題才得以暫時解決。[5]
無獨有偶,2009年的維京號事件?也是一例。78名來自斯里蘭卡的難民拒絕離開維京號船也拒絕健康和身份檢查,甚至通過絕食的方式來達到進入澳大利亞的目的。但澳大利亞政府卻拒絕接納并希望將他們送到印尼。僵持不下之時,澳洲外交部長史密斯曾表示將不排除采用武力方式驅除維京號上難民,這無疑給難民制造了一場“人道主義危機”。
在國際法上,對待主張庇護的難民有比較詳細的解釋。但最重要的是,依據《關于難民地位的公約》第33條,“任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界。”即不遣返原則。依此原則,在坦帕事件、維京事件中,試圖進入澳大利亞領土的船民完全有正當的理由要求得到澳大利亞政府的保護,諸如澳大利亞這樣的締約國是不能將海運到澳洲的難民遣返至其本國的,除非能找到相關的公約條款或者國家習慣法的漏洞。
但是,我們注意到,在坦帕事件和維京事件中,難民卻事與愿違,這些國家所引用的依據就是非領土方式尋求庇護。國際法上的庇護包括領土庇護和外交庇護。領土庇護是發(fā)生在一國領土范圍內,國家對因政治原因受到本國的通緝或追訴,而請求政治避難的外國人,允許其入境、居留并加以保護。外交庇護是指在他國領土范圍內,一國對避難者提供避難所以保證其不受東道國的管轄。在后一種情形中,國家給予庇護更難,限制性更強,而且經常是涉及到難民的直接人身威脅。但是,值得注意的是這種案例主要是針對大使館和公使館而不是針對進入一國領海上的船只的。當然,澳洲政策顯然是為了避免難民進入其領土以減少其承擔的國家責任。另外,意大利和美國在面對同樣問題時,也采取了類似的做法。
21世紀,氣候變化正在給世界海洋安全帶來前所未有的新挑戰(zhàn),諸如海洋水溫度升高、海平面上升、海洋酸化、海洋魚種遷移甚至滅絕、非法捕撈加劇、北極地區(qū)爭奪戰(zhàn)日益激烈等等,面臨這些挑戰(zhàn),當務之急就是在挑戰(zhàn)中發(fā)現機遇,適應氣候變化,改善氣候環(huán)境,依法維護國家海洋安全。針對海洋漁業(yè),要深化拓展雙邊多邊漁業(yè)合作,積極參與公海漁業(yè)執(zhí)法管理,加大專屬經濟區(qū)特別是重點海域的護漁維權力度,查處侵漁活動,切實維護海洋權益,維護漁民生命財產安全,維護漁區(qū)社會穩(wěn)定;針對海上通道,要堅持“陸海統(tǒng)籌”的方針,建設現代化的大海軍、平戰(zhàn)結合的海上商船隊、高水平的海洋科學考察隊伍、熟悉國際海洋規(guī)則的高超外交隊伍,提高國家的海洋國力;針對氣候移民,要積極構建國際合作機制,在保障各國海上政治安全的同時避免出現人道主義危機;針對航運安全,要建立、完善海上執(zhí)法國際合作機制,實現情報交換、業(yè)務交流、海上行動協(xié)調與配合、平臺(船舶或飛機)共享、聯合巡邏、共同執(zhí)法、案件移交、司法協(xié)助、聯合演習。
注釋:
①柯金良:《全球環(huán)境繼續(xù)惡化》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》1991年第2期,第19頁。
②參見FAO漁業(yè)及水產養(yǎng)殖統(tǒng)計年鑒匯總表,2003年版。
③IPCC:政府間氣候變化專門委員會,于1988年由世界氣象組織和聯合國環(huán)境署設立,該委員會負責調查全世界的科學技術文獻并發(fā)布評估報告,其報告被公認為是現有的有關氣候變化的最可靠的信息來源。該委員會還負責方法論的制定并對來自《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)附屬機構的具體要求做出回應。政府間氣候變化委員會獨立于《聯合國氣候變化框架公約》。
④全世界消費的動物蛋白質中,8%是魚類和貝類,魚類和海鮮包括海洋和淡水的魚類和無脊椎動物。
⑤依據世界糧農組織數據,動物蛋白質包括所有的魚類和海鮮,再加上所有的陸地產肉類、奶類和其他動物產品。
⑥海上通道安全:是國家用于國際經濟貿易活動的海上運輸航線及通道、特別是戰(zhàn)略物資運輸線始終暢通無阻,不被外部力量侵害和威脅,其海上航行活動的權力和利益得到保障。
⑦溫室氣體:GHG,大氣中任何能夠使來自太陽的熱量滯留在地球大氣中(即:產生溫室效應),并進而導致氣候變化的氣體。常見的由二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、臭氧及水蒸氣。
⑧參見劉江萍,管清蕾:《北極“黃金航道”起爭端》,《環(huán)球》2008年第22期,第74-76頁。
⑨參見張煒,馮梁:《國家海洋安全》,海潮出版社2008年版,第78-80頁。
⑩依《國際海洋法公約》第58條第2款,公海包括專屬經濟區(qū)在內。
?參見《聯合國海洋法公約》第105條。
?例如1816號決議規(guī)定授權期限從2008年6月2日期至12月2日止,即6個月的期限,延期與否視索馬里過渡聯邦政府是否提出申請而定。另外,安理會在第1851號決議中又講到:“申明:本決議規(guī)定的授權僅適用于索馬里局勢,不影響會員國在任何其他局勢中根據國際法所具有的權利、義務或責任,包括根據《海洋法公約》所具有的任何權利或義務,并特別強調指出,本決議不應被視同訂立習慣國際法,還申明這一授權是在接到過渡聯邦政府2008年12月9日來信表示同意之后才作出的。”
?CAN,Chinese News Agency,華人新聞通訊社,簡稱為華新社,是由華人、華僑、僑胞聯合組建的國際時事新聞通訊組織。
?海上政治安全是國家總體政治安全在海上方向的具體體現,主要包括海洋國土安全、國家核心價值觀在海上的延伸、海上方向地緣政治態(tài)勢有利以及獲取相應的國家地位和尊嚴。參見張煒、馮梁:《國家海洋安全》,海潮出版社,2008年11月 第一版,第52頁。
?氣候移民,指人因氣候變化而進行的遷徙活動。亞洲開發(fā)銀行曾警告說,受氣候變化和極端天氣的影響,不少亞洲和太平洋地區(qū)民眾可能離開家園遷往本國其他地區(qū)或鄰國,各國政府應做好應對措施,防止出現“人道主義危機”。
?英國氣象學家休伯特·拉姆(Hubert Lamb)提出,指公元800—1300年的這段時期,是歐洲中世紀時代已過不尋常的溫暖期。
?依1951年《關于難民地位的公約》和1967年《關于難民地位議定書》的規(guī)定,難民是指現居住在原籍國或慣常居住國之外的地方,因為種族、宗教、國際、隸屬于某一特定社會團體或是政治立場,有正當理由畏懼會遭到迫害,同時由于懼怕此種迫害不能或不愿接受原居住國的保護或返回該地的人。
?2009年10月19日,一艘載有78名斯里蘭卡偷渡客的船只在印尼附近海域遭到印尼海軍攔截,當時船上的一名兒童生病需要救治,在印尼方面的請求下,澳大利亞海關船“海洋維京”號前來救援。但這些偷渡者在接受救助后賴在澳大利亞海關船上不肯下來,甚至以死相逼。為此,前往參加印尼總統(tǒng)就職儀式的澳大利亞總理陸克文與印尼總統(tǒng)蘇西洛緊急磋商,雙方達成協(xié)議,印尼同意暫時接受這批船民,并安排他們接受聯合國難民機構的審查。而澳大利亞則向印尼增加5000萬澳元的援助。但兩周過去了,海洋維京號還在印尼附近海域漂著。印尼方面解釋說,船上的人不肯下船,他們也不可能采取任何強制手段。對此,澳大利亞反對黨批評說,陸克文政府花費巨資資助印尼等國家,希望能解決偷渡問題,但事實證明,這些錢都打了水漂。
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