楊雪冬

政策執(zhí)行一直是個世界性難題，對于中國這樣一個將政策作為重要調(diào)控工具的大國來說，尤其如此。改革初期人們常說“上有政策，下有對策”，后來出現(xiàn)了“以會議落實會議，以文件落實文件”，甚至“政令不出中南?！钡日f法。這表明，隨著改革開放的深化，中央政策要自上而下地有效執(zhí)行，面臨著越來越多的制約。

造成政策執(zhí)行不力的原因有多種。其中之一是地方、部門的利益坐大，對中央政令消極應(yīng)對，形成所謂的“中梗阻”。李克強總理在5月份的一次講話中就批評了這種“為官不為”、尸位素餐現(xiàn)象，“庸政、懶政同樣是腐敗”。固然，政策執(zhí)行者是政策落實的第一責(zé)任人，要加以督促推動。但是政策執(zhí)行是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及執(zhí)行者，還與制訂者、政策對象以及政策環(huán)境等密切相關(guān)，需要相關(guān)各方齊心合力。

社會利益的多元化和觀念的多樣化，是改革開放過程中形成的客觀環(huán)境，使得政策制訂和執(zhí)行的外部環(huán)境更加復(fù)雜多變，更需要系統(tǒng)的思維和整體的行動。在這樣的客觀環(huán)境下，政策的目的是調(diào)整利益，必然會觸動既有的復(fù)雜利益格局，引發(fā)社會的討論，導(dǎo)致一些相關(guān)群體的不配合，甚至抵制。政策執(zhí)行者也是多元利益格局中的組成，如果政策調(diào)整觸及自身利益，也會產(chǎn)生類似的反應(yīng)。當(dāng)然，除囿于自身利益束縛外，政策執(zhí)行者也會由于缺乏必要的資源和條件來有效執(zhí)行政策，也會因為面臨具體的困難，在執(zhí)行過程中心生畏懼，觀望不動。不管是不愿執(zhí)行，還是不能執(zhí)行，不敢執(zhí)行，都會折損政策的效力，損害政府的整體公信力。

再有，政策制訂的科學(xué)化、民主化程度也要引起高度重視。

因此，要解決政策執(zhí)行不力的“中梗阻”問題，除了要加強對地方政府、職能部門的考核督促，增強執(zhí)行的力度外，更要統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)運作，激發(fā)政策系統(tǒng)的整體活力，達成共識，形成合力。

首先，要擴大參與，提高政策制訂的科學(xué)化、民主化水平。固然，我們可能不能夠制訂出完美無缺的政策，但是可以通過有效匯聚內(nèi)部信息，吸收外部智慧，提高政策的自我改進能力，并讓政策執(zhí)行者在參與中增強對政策目標(biāo)的認同，對政策內(nèi)容的了解。

其次，要發(fā)揚民主，增強社會公眾作為政策對象對于政策的知曉度，以對政策執(zhí)行者形成倒逼效應(yīng)。中央的許多政策之所以在執(zhí)行過程中“銷聲匿跡”，是因為采取的是內(nèi)部傳達的形式，沒有讓相關(guān)社會群體了解到政策的目的和內(nèi)容，因此也不會對政策執(zhí)行效果提出自己的意見和要求，與中央精神形成呼應(yīng)。

第三，要依靠制度，逐步形成政策與法律的良性互動。具有長期性的政策應(yīng)該在條件成熟后成為法律，也要減少臨時性政策的出臺頻率，提高這類政策與法律制度以及政策體系之間的配套性，不能為了一時的便利，而犧牲法律制度和政策體系的權(quán)威。