柯春暉 褚宏啟 張雪 黃浩淼

作為21世紀(jì)影響人類歷史進程的兩件大事之一①，城鎮(zhèn)化已經(jīng)并正在繼續(xù)深刻改變著中國社會的面貌，對教育事業(yè)的改革發(fā)展產(chǎn)生著重大影響，從而不可避免地對教育管理體制和教育管理的方式、方法、手段等提出新的要求和挑戰(zhàn)。究竟城鎮(zhèn)化進程對教育管理體制提出了哪些新的要求和挑戰(zhàn)？過去這些年在應(yīng)對城鎮(zhèn)化的要求和挑戰(zhàn)、推進教育管理體制改革、轉(zhuǎn)變教育管理方式等方面有哪些做法和進展？目前存在哪些困難和問題？應(yīng)如何進一步繼續(xù)推進？這些既是理論問題，也是實踐問題。結(jié)合《教育規(guī)劃綱要》的任務(wù)分工和全國科學(xué)教育規(guī)劃相關(guān)課題，2013年以來，教育部政策法規(guī)司聯(lián)合北京師范大學(xué)和廣東、江蘇、湖北、上海、遼寧、河南、陜西等省市教育廳（教委），成都、無錫、東莞、順義、浦東等市（區(qū)）教育局（教委）和有關(guān)學(xué)校研究機構(gòu)共同開展了“城鎮(zhèn)化進程中教育管理體制改革問題研究”，目前已形成了一些初步成果。本文結(jié)合研究的情況，選取流動人口子女教育、教師在城鄉(xiāng)間流動所引發(fā)的教育管理問題及構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的教育管理體制進行一些討論。

一、流動人口子女教育管理問題：如何突破城鄉(xiāng)二元管理體制

城鎮(zhèn)化最顯著的表征就是人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，即人口的大規(guī)模遷移。改革開放以來，已經(jīng)有2億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，此外每年有2億農(nóng)民工流動在城市和農(nóng)村之間，有人預(yù)計未來六七年將至少還有幾千萬農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市。當(dāng)前教育的許多問題與人口的大規(guī)模流動密切相關(guān)。首先是流動人口特別是農(nóng)民工子女的教育問題，其中包括隨遷子女和留守兒童兩個群體。

長時間里，農(nóng)民工子女教育問題一直是社會的熱點問題和公共政策的重要議題。隨著本世紀(jì)初“兩為主”政策的確立和不斷推進，隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育問題得到了較好解決。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國義務(wù)教育階段在校隨遷子女1614萬人，約80%在公辦學(xué)校就讀。而近年“兩個全面納入”政策的提出，則標(biāo)志著隨遷子女教育政策的平等性、包容性更加明顯。在黨和政府的高度重視下，隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試也開始破冰。留守兒童問題過去這些年受到各個方面的高度重視，關(guān)愛與服務(wù)體系不斷完善。伴隨著農(nóng)民工子女教育問題的解決，我國的教育管理體制特別是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制不斷變革、調(diào)整?！耙钥h為主”義務(wù)教育管理體制的確立以及后來不斷強調(diào)提高統(tǒng)籌層級，其中一個重要旨歸是為了更加有效地解決諸如農(nóng)民工子女教育等問題。實踐中，各地都探索了許多有效的針對流動人口子女的教育管理方式、方法和手段。

但是，現(xiàn)有的所有針對流動人口或農(nóng)民工子女的教育政策都是在至今仍存的城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)分割的體制下作出的，有不得不如此的意味，先天包含有矛盾的因素。其中最突出的有兩個問題：一是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度仍然是農(nóng)民工子女教育問題難以跨越的障礙。數(shù)量龐大的留守兒童過著“隔代照看”的生活，其中原因很多，根本在于戶籍制度阻礙了他們流向城市的腳步。異地高考問題同樣如此，2014年全國有28個省份5.6萬名符合條件的隨遷子女在流入地參加高考，但相對于1000多萬的隨遷子女，這不能說是一個令人鼓舞的數(shù)字，異地高考問題的癥結(jié)也還是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。二是“兩為主”政策與現(xiàn)行財政體制的沖突。有人認為“兩為主”的實質(zhì)是由中央政府將流出地政府的義務(wù)教育責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了流入地政府身上。一方面，流入地政府的義務(wù)教育責(zé)任和經(jīng)費投入大幅增加，但卻因為是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，無法得到中央政府的補償；另一方面，流出地政府由于是農(nóng)村地區(qū)或中西部，不僅可以得到中央政府的經(jīng)費補償，而且還豁免了對流出兒童的義務(wù)教育責(zé)任。事權(quán)與財權(quán)不一致影響了流入地政府的積極性。以江蘇無錫為例，2013年全市義務(wù)教育適齡隨遷子女超過17萬人，以5000萬元建設(shè)一所1000人規(guī)模學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)計算，新建學(xué)校投入需85億元；以當(dāng)?shù)厣逃聵I(yè)費標(biāo)準(zhǔn)計算，每年投入需超過20億元。再以廣東東莞為例，截至2012年年底，共有60.91萬名非戶籍學(xué)生在義務(wù)教育階段就讀，按當(dāng)年中小學(xué)培養(yǎng)成本的標(biāo)準(zhǔn)測算，每年需投入69.78億元，這給人口流入大省和市縣造成了較大壓力。即使近年來中央和省級財政逐步探索對農(nóng)民工子女教育支出進行轉(zhuǎn)移支付，但由于比例低、金額少，不足以彌補地方的教育支出成本，很大程度上影響了農(nóng)民工子女教育問題的解決。

從根本上解決農(nóng)民工子女教育問題，有賴于徹底破除城鄉(xiāng)二元的體制，特別是打破戶籍制度的束縛?，F(xiàn)有條件下提高教育財政的統(tǒng)籌層次、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，被認為是解決問題的現(xiàn)實選擇。國際經(jīng)驗表明，大部分國家在義務(wù)教育財政投資體制上選擇了集中模式或相對集中模式，意味著中央和省級政府應(yīng)是義務(wù)教育的分擔(dān)主體。中央和省級政府要在解決農(nóng)民工子女教育問題方面發(fā)揮更多作用，逐步提高中央、省級財政義務(wù)教育投入比例，將義務(wù)教育經(jīng)費保障從“以縣為主”改變?yōu)橐灾醒?、省財政投入為主。同時，要通過制度化轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)流入地義務(wù)教育階段隨遷子女實際在校生人數(shù)劃撥，彌補人口流入大省、大市的部分教育成本，在解決隨遷子女跨省、跨市流動方面承擔(dān)更多責(zé)任。解決農(nóng)民工子女的教育問題，需要有更大的政策突破。

二、城鄉(xiāng)教師流動與管理問題：如何打破交流的政策壁壘

教師在城鄉(xiāng)之間流動特別是從農(nóng)村流向城市是長期以來的常態(tài)化現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化、學(xué)生流動、農(nóng)村學(xué)校數(shù)量減少等因素，加劇了農(nóng)村教師流向城市，體現(xiàn)在農(nóng)村流向城鎮(zhèn)、中小城鎮(zhèn)流向城市、市縣流向省會城市、邊遠落后地區(qū)流向經(jīng)濟文化發(fā)達地區(qū)。加上由于教師補充機制不暢，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)量不足、質(zhì)量下降、年齡結(jié)構(gòu)老化、結(jié)構(gòu)性短缺、音體美等學(xué)科教師缺乏，師資力量十分薄弱。城鎮(zhèn)學(xué)校雖然教師補充機制相對健全，但由于農(nóng)村學(xué)生的大量涌入，同樣存在教師缺編現(xiàn)象。

最近這些年，出于教育公平、均衡等的考量，國家和地方層面出臺了很多推動教師流動的政策和舉措，引導(dǎo)教師從城市到農(nóng)村、從強校到薄弱學(xué)校流動，如定期流動、支教、對口支援、教育聯(lián)盟、走教制度、送教下鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)教師資源輻射等多種途徑和方式。成都等許多地方創(chuàng)新了“縣管校用”的教師管理制度，編制管理上實行縣管總量控制、學(xué)校按崗配備，崗位設(shè)置上實行縣管崗位結(jié)構(gòu)、學(xué)校按崗定員，聘任形式上實行縣管人員身份、學(xué)校合理使用，教師交流上實行縣管全局統(tǒng)籌、學(xué)校擇優(yōu)選派，教師考核上實行縣管體系標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校考評執(zhí)行，實質(zhì)是推動教師從“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變，從“定點貢獻人”向“多點貢獻人”轉(zhuǎn)變。這一創(chuàng)新有效實現(xiàn)了動態(tài)配置教師資源，收到了良好效果。

但是，教師流動在實踐中也存在一些問題?？傮w看，目前由于缺乏有效的激勵保障機制，交流教師的身份、編制、待遇、住房等問題難以得到很好解決，政策不具有法律強制性、操作性欠缺等原因，導(dǎo)致參與交流的教師比例小，特別是骨干教師和優(yōu)秀管理干部少，教師參與交流的積極性不高，對提升農(nóng)村教育水平作用有限。在“縣管校用”機制下，由于教師身份管理與崗位管理相分離，校長不具有人事聘用權(quán)、只有崗位使用權(quán)，出現(xiàn)了學(xué)校對教師的管理“權(quán)威”下降、教師不服從校領(lǐng)導(dǎo)的安排管理、對學(xué)校缺少心理歸屬感等問題。有些地方甚至出現(xiàn)了教育行政部門把到農(nóng)村任教作為對城鎮(zhèn)不合格教師的一種懲罰性措施，規(guī)定城鎮(zhèn)教師不合格者一律下派到農(nóng)村任教②，這給農(nóng)村教育帶來了進一步的不良影響。

師資力量差距是城鄉(xiāng)教育差距的核心因素。必須通過教師管理體制和人事制度改革，打破交流的政策壁壘。一方面健全城鄉(xiāng)教師和校長流動機制。探索打破教師的區(qū)縣歸屬、單位歸屬制度，解決好流動教師身份歸屬、福利待遇不明等后顧之憂，真正實現(xiàn)教師的雙向流動。相對而言，這種機制旨在緩解城鄉(xiāng)師資差距的燃眉之急。另一方面，建立面向農(nóng)村教師的補償機制。實行中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)、薪酬分配和職稱評定“補償性”向農(nóng)村地區(qū)教師傾斜，重視農(nóng)村教師和校長的專業(yè)發(fā)展，真正讓教師愿意留在農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村，這是農(nóng)村教育固本強基的根本舉措。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體教育管理體制問題：如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化是新型城鎮(zhèn)化所蘊含的一種重要的理論與政策視角。城鄉(xiāng)教育一體化是一種結(jié)構(gòu)化的思維，它反對孤立看待農(nóng)村教育或者城市教育發(fā)展，而是主張統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，整合和對接城鄉(xiāng)教育資源，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的束縛，構(gòu)建動態(tài)均衡、雙向溝通、良性互動的教育體系和機制，促進城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢互補，縮小城鄉(xiāng)間教育差距，使均衡化的公共教育服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡、協(xié)調(diào)、共同發(fā)展③，“雙強共榮”。

過去這些年，很多地方進行了構(gòu)建城鄉(xiāng)一體教育管理體制的實踐和探索。比如，成都在構(gòu)建新型的教育公共服務(wù)制度方面，建立起了以城鄉(xiāng)教育一體化為核心的教育公共政策體系，以促進教育公平為核心、建立市域統(tǒng)籌的教育公共財政體制和教育監(jiān)測機制，以“辦人民滿意的教育”為目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的教育公共服務(wù)體系，并以建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度為核心、逐步轉(zhuǎn)變教育公共治理結(jié)構(gòu)，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化和教育現(xiàn)代化。此外，各地還積極探索城鄉(xiāng)學(xué)校幫扶機制，通過“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動”、“區(qū)對區(qū)”、“強弱結(jié)對，捆綁考核，聯(lián)動發(fā)展”等多種形式，實行強弱學(xué)校幫扶制度，促進農(nóng)村薄弱校發(fā)展。

考慮到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根深蒂固，可以預(yù)見，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化將是一個長期的過程。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的教育管理體制，要通過統(tǒng)籌當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)教育發(fā)展，讓流動人口得到與城市居民同等的教育服務(wù)，同時確保農(nóng)村地區(qū)獲得同質(zhì)同量的公共服務(wù)。從狹義的角度來說，必須大力發(fā)展農(nóng)村教育，而不是“消滅”鄉(xiāng)村教育，從多方面加大投入和補償力度，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育供給水平、供給質(zhì)量和供給標(biāo)準(zhǔn)上的差距，重建農(nóng)村學(xué)校的社會文化資本和支持系統(tǒng)，提高農(nóng)村教育吸引力，實現(xiàn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。從廣義上說，要求統(tǒng)籌城市居民和農(nóng)民工及其子女的教育問題，打破城市內(nèi)部針對農(nóng)民工及其隨遷子女的教育制度歧視④，建立以常住人口為基準(zhǔn)的公共服務(wù)提供機制。

從實踐層面，各地應(yīng)在教育管理中深化城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌與規(guī)劃機制，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育設(shè)施規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)和空間布局，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的學(xué)校基本建設(shè)、辦學(xué)條件等標(biāo)準(zhǔn)治理改革。將城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，尤其是義務(wù)教育一體化發(fā)展納入政府部門年度目標(biāo)責(zé)任制考核，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評體系。加強對資金使用效率、效益和效果績效評價，將評價結(jié)果與財政撥款相掛鉤，保障財政投入轉(zhuǎn)化為有效公共服務(wù)的一體化供給。在具體的教育管理方式和手段方面，城市教育要擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，進一步深化城鄉(xiāng)一校兩址、集團化辦學(xué)、辦學(xué)聯(lián)盟等聯(lián)合辦學(xué)形式，積極發(fā)揮城區(qū)強校的示范引領(lǐng)和輻射帶動作用。在購買民辦學(xué)校學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)位、委托社會機構(gòu)進行學(xué)校管理、開展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)等方面，探索政府向社會力量購買教育服務(wù)的有效形式。

目前，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入中期階段，也就是城鎮(zhèn)化發(fā)展加速階段。中央城鎮(zhèn)化工作會議和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》進一步指出城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“人的城鎮(zhèn)化”，是“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的城鎮(zhèn)化，是更加強調(diào)以人為本、著重在質(zhì)量和內(nèi)涵上下功夫、推進高效包容可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，這給教育提出了新的要求，也提供了巨大的機遇。要緊緊圍繞促進基本公共教育服務(wù)均等化、提高教育服務(wù)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級能力，深化教育管理體制改革，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題，理順適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的教育體制機制，使教育能夠成為城鄉(xiāng)之間“填補鴻溝、彌合分裂”的力量，有力推動我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程。

注釋：

①諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨認為：城市化將使中國成為世界領(lǐng)袖，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技是21世紀(jì)影響人類進程的兩件大事。

②史湘琳：基礎(chǔ)教育公平問題的非經(jīng)濟因素研究〔J〕.江西教育科研，2004.10

③褚宏啟：城鄉(xiāng)教育一體化：體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新——中國教育二元結(jié)構(gòu)及其破解〔J〕.教育研究，2009.11

④褚宏啟：教育制度改革與城鄉(xiāng)教育一體化——打破城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的制度瓶頸〔J〕.教育研究，2010.11