古明明

理解與認(rèn)知中國的準(zhǔn)政府組織

古明明

既有的“國家與社會(huì)關(guān)系”二元化研究，忽視了二者之間一個(gè)不容忽視的中間地帶——準(zhǔn)政府組織，這種大量存在于我國政治現(xiàn)實(shí)中的公共組織，不屬于正式的政府機(jī)構(gòu)，但卻擁有一定的權(quán)力。通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象和深入分析，本文將中國的準(zhǔn)政府組織區(qū)分為社會(huì)導(dǎo)向型和政府導(dǎo)向型兩大類，其中后者又可分為政府內(nèi)和政府外兩種。在此基礎(chǔ)上，文章討論了中國準(zhǔn)政府組織的現(xiàn)狀，認(rèn)為主要存在法律身份不明、功能定位不清和運(yùn)行管理不夠規(guī)范等現(xiàn)實(shí)問題，并在此基礎(chǔ)上重新審視了中國的國家與社會(huì)關(guān)系中較為模糊的結(jié)構(gòu)性要素——準(zhǔn)政府組織，對之予以深入認(rèn)知與分類，并指出中國準(zhǔn)政府組織在未來的發(fā)展方向。

國家與社會(huì)；準(zhǔn)政府組織；現(xiàn)狀；范疇；分類

改革開放以來，國家與社會(huì)關(guān)系被視為中國社會(huì)的基本關(guān)系形態(tài)，也是分析中國政治和社會(huì)問題的重要視角之一，研究者甚眾。*鄧正來、景躍進(jìn)于1992年在《中國社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)上發(fā)表《建構(gòu)中國的市民社會(huì)》一文明確提出中國國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)展的圖景后，朱學(xué)勤、張靜、施雪華、何增科、俞可平、康曉光、顧昕、梁治平、孫立平、朱英等學(xué)者相繼產(chǎn)出了一批具有一定代表性的研究成果。歸納起來，存在兩種最具代表性的理論框架：市民社會(huì)理論和法團(tuán)主義理論，前者以鄧正來為代表，認(rèn)為中國的國家和社會(huì)已經(jīng)相互分離，從而正在形成學(xué)理意義上的“市民社會(huì)”。在這種情形下，國家與社會(huì)的互動(dòng)以大量活躍的社團(tuán)為基礎(chǔ)的市民社會(huì)的存在為前提，它強(qiáng)調(diào)社團(tuán)的能動(dòng)性。后者以張靜為代表，認(rèn)為國家與社會(huì)正在分離，且國家具有不可忽視的作用，社團(tuán)在國家的控制下有序地開展活動(dòng)，突出了國家體系的主導(dǎo)地位，注重國家與社會(huì)關(guān)系當(dāng)中國家的主動(dòng)性。

上述研究為改革開放以來認(rèn)識(shí)中國的國家與社會(huì)關(guān)系提供了有益視角，積累了相當(dāng)豐富的研究資料和經(jīng)驗(yàn)，但卻存在一個(gè)共同的預(yù)設(shè)偏向，即把國家與社會(huì)的分離自然地認(rèn)定為一種結(jié)果或一個(gè)正在發(fā)生的過程，而忽視了其中的結(jié)構(gòu)性要素。也就是說，無論是市民社會(huì)理論，還是法團(tuán)主義理論，都把國家與社會(huì)看作非黑即白的兩極，中間并不存在一個(gè)灰色地帶。而事實(shí)上這個(gè)灰色地帶卻真實(shí)存在，并扮演著重要的角色，這個(gè)地帶就是準(zhǔn)政府組織。本文意在以發(fā)現(xiàn)的眼光去審視這個(gè)處于國家與社會(huì)中間且廣泛存在的公共組織，試圖從其身上找尋國家與社會(huì)是否分離或分離程度的相關(guān)證據(jù)。

一、悄悄行使權(quán)力的組織：準(zhǔn)政府組織及其內(nèi)涵

就組織屬性而言，準(zhǔn)政府組織介于“政府”和“民間組織”之間，是國家治理過程中一個(gè)不容忽視的行為主體。在西方發(fā)達(dá)國家，準(zhǔn)政府組織興起于上世紀(jì)50年代，在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的帶動(dòng)下得以蓬勃發(fā)展。這種萌生于相對成熟的自由民主體制之下的新型組織的產(chǎn)生過程是代議制社會(huì)內(nèi)部的一次“再委托”，民選政府獲得執(zhí)政權(quán)力后通過授權(quán)的方式，委托相應(yīng)機(jī)構(gòu)完成部分公共事務(wù)。準(zhǔn)政府組織的這一特點(diǎn)，使其不同于其他一般的社會(huì)組織，從而在國家政治生活中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。

“準(zhǔn)政府組織”這一概念的產(chǎn)生與發(fā)展過程與政治實(shí)踐緊密相關(guān)，且不同國家有不同稱謂。最早由美國卡內(nèi)基公司總裁阿蘭·皮菲在上世紀(jì)60年代為概括美國出現(xiàn)的一種新型組織而提出，后經(jīng)英國政治科學(xué)家發(fā)展，指稱那些人們認(rèn)為是非政府部門的一些機(jī)構(gòu)，例如在公共部門發(fā)揮職能作用但又不是某政府職能部門組成部分的機(jī)構(gòu)，它們實(shí)際上是“準(zhǔn)自治的非政府機(jī)構(gòu)”(Quasi-autonomous Non-governmental Organizations，英文縮寫為Quangos)。*【英】 戴維·米勒等編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第620頁。在西方，還存在很多名詞來指稱這類機(jī)構(gòu)，比如非部門公共實(shí)體(Non-Departmental Public Bodies，縮寫為NDPBs)、*Hogwood,B.The Growth of Quangos: Evidence and Explanations,Parliamentary Affairs,1995(48)，pp.207-225.政府外組織(Extra-Governmental Organizations，縮寫為EGOs)、*Weir,S.& Hall,W.,EGO-trip: Extra-Governmental Organizations in the United Kingdom and their Accountability,The Democratic Audit of the United Kingdom.London：Charter 88 Trust,1994.準(zhǔn)自治組織(Quasi-autonomous Organizations,縮寫為QAOs)、*Carsten,G.,Van M.F.S.,Quangos:What's in a Name?-Defining Quangos from a Comparative Perspective,Governance: An International Journal of Policy and Administration,1999.12(2),pp.129-146.私益政府(Private Interest Governments，縮寫為PIGs)、*Streeck,W.,Schmitter,Philippe C.,Community,Market,State and Associations-The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order;Streeck,W.,Schmitter,Philippe C.(eds.),Private Interest Government: Beyond Market and State,Sage Publications Ltd,1985,pp.1-29.混合機(jī)構(gòu)(Hybrid Organizations)*Veld,R.J.in’t.Spelen Met Vuur:Over Hybrid Organisaties.Den Haag: VUGA Uitgeverij BV,1995.等。在中國，一些學(xué)者對準(zhǔn)政府組織的界定是“在政府的支持下，為維護(hù)和發(fā)展共同事業(yè)或社會(huì)公共利益、不以營利為目的，提供公共服務(wù)，并在一定范圍內(nèi)行駛公共權(quán)能的社會(huì)組織?！?陳桂生、張霽星等：《準(zhǔn)政府組織管理》,人民出版社2009年版，第306頁。另外一些人為強(qiáng)調(diào)官方因素對此類機(jī)構(gòu)的影響，將之翻譯為“半官方組織”；還有一些人為突出其產(chǎn)權(quán)或行使職能的公共性，將之翻譯為“半公營機(jī)構(gòu)”。*汪洋等譯Van Thiel,S.的Quangos:Trends,Causes,and Consequences( Aldershot,UK: Ashgate,2001)，將Quango譯為“半公營機(jī)構(gòu)”(【荷】 桑德拉·凡·蒂爾：《半公營機(jī)構(gòu)：趨勢、原因、結(jié)果》，社科文獻(xiàn)出版社2008年版)。

盡管對準(zhǔn)政府組織的稱謂不一，但總結(jié)起來，這些不同論者眼中的此類機(jī)構(gòu)具有的一般性共同特征主要有：第一，它們不屬于正式政府部門；第二，它們擁有一定的公共權(quán)力。也就是說，凡是那些“非政府”卻擁有“權(quán)力”的機(jī)構(gòu)，都稱得上是準(zhǔn)政府組織，它們在“悄悄”行使著權(quán)力，這種權(quán)力不同于國家的那種由人民所賦予的權(quán)力。

中國正處于轉(zhuǎn)型階段，準(zhǔn)政府組織不完全等同于西方。因?yàn)檎误w制的不同，中國的準(zhǔn)政府組織從產(chǎn)生到運(yùn)作，從承擔(dān)的社會(huì)功能，到帶來的政治社會(huì)影響等，都和西方國家有所差別。同時(shí)，中國這個(gè)世界上人口最多的發(fā)展中大國，正在經(jīng)歷現(xiàn)代社會(huì)前所未有的變革，其政治體制本身也在逐步自我修正與革新。中國的準(zhǔn)政府組織不但是社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，也是國家政治體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。從這個(gè)角度來說，認(rèn)識(shí)并深入了解中國的準(zhǔn)政府組織，具有非常重要的意義和價(jià)值。

二、在國家與社會(huì)之間：中國準(zhǔn)政府組織的范疇與分類

西方理論在普遍意義上對準(zhǔn)政府組織的界定，并不能完全描繪中國場景下的這些組織。盡管稱謂不同，但對其界定基本上可以歸納為兩個(gè)認(rèn)知維度：一類主要強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)政府組織與政府的相對位置，是政府外部具有一定權(quán)力的組織，但其實(shí)在政府內(nèi)部的下屬機(jī)構(gòu)中也存在大量擁有權(quán)力的非政府組織，這樣的解釋顯然難以涵蓋這部分機(jī)構(gòu)；另一類則側(cè)重準(zhǔn)政府組織的功能和目標(biāo)，認(rèn)為它們的公益性是最為突出的特征，即不以營利為目的，以提供公共產(chǎn)品或服務(wù)為主要目標(biāo)，但是中國廣泛存在的具有較大權(quán)力的國有企業(yè)顯然不在上述定義之內(nèi)。

那么就當(dāng)下中國的準(zhǔn)政府組織而言，怎樣的定義更為合適，其涵蓋的邊界又在哪里？從現(xiàn)在的實(shí)際情況出發(fā)，明確中國準(zhǔn)政府組織的外延，可以幫助我們認(rèn)清其內(nèi)涵。按照這樣的思路，筆者設(shè)定了尋找中國準(zhǔn)政府組織邊界的三個(gè)主要出發(fā)點(diǎn)：第一是看該組織是否享有一定公共權(quán)力；第二是如果其享有此種權(quán)力，那么它在國家與社會(huì)的空間分布中更偏向哪一側(cè)？第三是在靠近國家一側(cè)的準(zhǔn)政府組織中，哪些處于正式政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，哪些獨(dú)立于正式政府機(jī)構(gòu)之外？如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，那么中國的準(zhǔn)政府組織可以分為兩大類：一類是社會(huì)導(dǎo)向型準(zhǔn)政府組織，在國家與社會(huì)的連續(xù)譜中偏向社會(huì)一端，具有一定的權(quán)力，但更大程度上受到社會(huì)的制約。這類準(zhǔn)政府組織的代表是“所謂的”基層自治組織——居委會(huì)和村委會(huì)。另一類是政府導(dǎo)向型準(zhǔn)政府組織，它們更偏向于國家一頭，擁有的權(quán)力相對較大，受到的社會(huì)制約少。這類準(zhǔn)政府組織又可以劃分為兩種，一種為政府內(nèi)準(zhǔn)政府組織，一種為政府外準(zhǔn)政府組織。前者特指處于正式政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，有明確的母部門，在此筆者將之界定為政府衍生機(jī)構(gòu)，其典型代表是部屬事業(yè)單位、部屬社團(tuán)等；后者則獨(dú)立于正式政府機(jī)構(gòu)，它們或?yàn)槿珖匀罕娊M織，或者直屬于國務(wù)院的部級事業(yè)單位，或?yàn)檎姓钥刂频纳a(chǎn)單位，*唐宗焜：《國有企業(yè)制度與公司制度的區(qū)別》，《中國經(jīng)濟(jì)信息》，1994年第4期。它們雖然不是正式的政府機(jī)構(gòu)，但是有些組織享有的權(quán)力和政府幾乎毫無二致，這些政府外準(zhǔn)政府組織的典型代表是監(jiān)管性單位、人民團(tuán)體、國有企業(yè)、公立高校等。下圖描繪了中國準(zhǔn)政府組織所涵蓋的組織類別及其各自的代表性組織，并標(biāo)明了不同種類準(zhǔn)政府組織的相對位置。

A：社會(huì)導(dǎo)向型準(zhǔn)政府組織：基層群眾性準(zhǔn)政府組織

B：政府導(dǎo)向型準(zhǔn)政府組織 = B1(政府內(nèi)準(zhǔn)政府組織)+ B2(政府外準(zhǔn)政府組織)

圖 中國準(zhǔn)政府組織分類及其在國家與社會(huì)中的位置

不同類別的準(zhǔn)政府組織在社會(huì)生活中扮演了不同的角色，它們在組織結(jié)構(gòu)、自治性和擁有的權(quán)力方面存在差異?；鶎尤罕娦詼?zhǔn)政府組織，是城市居民或農(nóng)村村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，主要任務(wù)是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助有關(guān)部門維護(hù)社會(huì)治安，開展精神文明建設(shè)，向政府反映居民群眾的意見、建議和提出，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的重要橋梁和紐帶。這類組織的自治性最大，其組織結(jié)構(gòu)和政府正式組織的相似性較小，因而權(quán)力范圍和強(qiáng)度也較小。政府內(nèi)準(zhǔn)政府組織是依托于政府正式部門的衍生機(jī)構(gòu)，它們作為子機(jī)構(gòu)，需要接受政府母部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，部分機(jī)構(gòu)在資金和人力資源上甚至直接依賴于母部門的補(bǔ)給。政府衍生機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)各異，有些和政府正式組織非常接近，有些則類似于一般社會(huì)團(tuán)體，所以它們的自治性程度一般，享有的權(quán)力范圍與強(qiáng)度也有限。政府外準(zhǔn)政府組織，在形式上獨(dú)立于政府部門，但實(shí)際擁有的權(quán)力較大，能夠在各自的領(lǐng)域動(dòng)用較大的資源，且其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)往往按照行政級別進(jìn)行設(shè)置。這些組織主要是由于在人事或資金方面直接受制于政府的相關(guān)主管或者協(xié)調(diào)部門，*比如中央企業(yè)需要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)管、高校需要接受國家教育部或各省(市)教育廳(局)的管轄，等等。因此它們的自治性很低，但在本機(jī)構(gòu)涉及的領(lǐng)域內(nèi)享有很大的權(quán)力。(見下表)

表 各類別準(zhǔn)政府組織實(shí)例及比較

通過上述不同類別劃分，筆者認(rèn)為中國的準(zhǔn)政府組織是指那些擁有一定公共權(quán)力的非正式政府組織。形式各異的準(zhǔn)政府組織，正在影響著中國政治社會(huì)生活的方方面面，認(rèn)識(shí)和研究準(zhǔn)政府組織對于我們理解中國的治理體系和政治運(yùn)轉(zhuǎn)過程等具有十分重要的意義。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型中的新興公共組織：中國準(zhǔn)政府組織的現(xiàn)狀

既然中國準(zhǔn)政府組織大量存在，填充了國家與社會(huì)之間的中間地帶，而且形式多樣、情況復(fù)雜，那么這些在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)中不可忽視的組織現(xiàn)狀如何呢？

首先，中國準(zhǔn)政府組織的法律地位不甚明晰，法律監(jiān)管尚處缺位狀態(tài)。準(zhǔn)政府組織行使一定的公共權(quán)力，但目前沒有一部較系統(tǒng)的公法明確規(guī)定其法律地位，這使得其權(quán)力來源的合法性及適用性上存在一定問題。盡管某些類別的準(zhǔn)政府組織已經(jīng)有了針對自身的一系列法規(guī)來彌補(bǔ)這一缺陷，如國家通過《證券法》、《股票發(fā)行與教育管理暫行條例》和《中國證監(jiān)會(huì)三定方案》等來賦予證券監(jiān)管部門以相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力。*董炯、彭冰：《公法視野下中國證券管制體制的演進(jìn)》，載沈巋編：《誰還在行使權(quán)力：準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究》，清華大學(xué)出版社2003年版，第17-69頁。但從整體上看，準(zhǔn)政府組織的權(quán)力行使和對本領(lǐng)域內(nèi)事業(yè)的管理往往依賴于帶有約束力的裁量行為和內(nèi)部規(guī)則制定來完成。*孟弢：《準(zhǔn)政府組織權(quán)力規(guī)制》，中國憲政網(wǎng)， http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=2756.這就造成了很多準(zhǔn)政府組織的公務(wù)行為存在法律困境，例如當(dāng)準(zhǔn)政府組織作為一方發(fā)生法律爭議問題時(shí)，無法判斷準(zhǔn)政府組織的行為是否屬于司法審查范圍。在我國，當(dāng)諸如高等院校、足球協(xié)會(huì)等準(zhǔn)政府組織的內(nèi)部成員不服其所作的決定，當(dāng)成員向人民法院提起行政訴訟時(shí)，法院何以判斷這些組織所行使具體職權(quán)的來源，何以判斷其實(shí)施的行為是否超出了法定授權(quán)范圍？*羅利丹：《論準(zhǔn)政府組織行為的司法審查范圍》，《甘肅農(nóng)業(yè)》,2005年第8期。等此類問題已經(jīng)引起了法學(xué)界的關(guān)注，正因?yàn)闆]有明確適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ唬瑖覍τ跍?zhǔn)政府組織的監(jiān)管無所適從，也難以從總體上對它們的行為進(jìn)行規(guī)制，這在一定程度上造成了準(zhǔn)政府組織權(quán)力邊界的模糊不清和難以監(jiān)管。

其次，中國準(zhǔn)政府組織在與政府和其他社會(huì)行為體的互動(dòng)交往中的角色和功能定位不清。由于準(zhǔn)政府組織的組織性質(zhì)較為特殊，它們既不同于政府，又不是嚴(yán)格意義上的NGO，使得這些組織在社會(huì)活動(dòng)時(shí)難以把握自身的行為模式和邊界。一方面，準(zhǔn)政府組織的目標(biāo)功能和實(shí)際定位存在一定程度的扭曲，不清楚自己究竟是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)的延伸，還是一種社會(huì)服務(wù)組織。如城市基層自治組織——街道居委會(huì)，其基本的功能應(yīng)當(dāng)是街道居民的自治組織，提供相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)，但實(shí)際上卻成為了政府的“基層派出機(jī)構(gòu)”，*張志剛、徐進(jìn)：《“準(zhǔn)政府”：我國城市社區(qū)抹不掉的色彩》，《黨政干部學(xué)刊》，2004年第10期。這種“輕服務(wù)、重管理”的社會(huì)矛盾映射出準(zhǔn)政府組織定位的異化，以“準(zhǔn)政府”姿態(tài)出現(xiàn)的村民委員會(huì)也面臨如此問題。另一方面，準(zhǔn)政府組織所發(fā)揮的對內(nèi)功能沒有對外功能那樣明顯和到位。在對外貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生、教育、環(huán)保等領(lǐng)域，準(zhǔn)政府組織已是政府的得力助手和有益補(bǔ)充，例如準(zhǔn)政府組織在跨國合作方面的作為和理念的變化，較好地推動(dòng)了科教項(xiàng)目的國際合作，*蔡拓主編的論文集《中國準(zhǔn)政府組織發(fā)展?fàn)顩r研究》(天津人民出版社2011年版)用若干案例研究的方式論證了國際合作對準(zhǔn)政府組織發(fā)展的重要性。等等。然而準(zhǔn)政府組織在國內(nèi)事務(wù)中的表現(xiàn)卻存在兩極化趨勢：一是政府外準(zhǔn)政府組織(如獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體)獨(dú)攬本領(lǐng)域大權(quán)，如同政府機(jī)構(gòu)；二是政府內(nèi)準(zhǔn)政府組織的功能存在被邊緣化的困境，它們既不能像純粹的民間NGO那樣開展活動(dòng)和獲取社會(huì)資源，也難以靠近母部門的核心事務(wù)，往往成為一種政府身邊可有可無的附庸。正如很多半官方社團(tuán)難以充分施展拳腳一樣，盡管它們替代了政府讓渡的部分功能，*賀立平：《讓渡空間與拓展空間：政府職能轉(zhuǎn)變中的半官方社團(tuán)研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第64頁。但如果自身缺乏功能拓展動(dòng)力的話，將面臨運(yùn)轉(zhuǎn)不暢甚至難以為繼的境地。

第三，中國準(zhǔn)政府組織的運(yùn)行與管理不夠規(guī)范，組織效率較低。一是準(zhǔn)政府組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)基本上復(fù)制了政府科層制的垂直模式，導(dǎo)致這些組織官僚風(fēng)氣過重，難以保持同社會(huì)的緊密聯(lián)系。如人民團(tuán)體按照行政級別管理，無形間增加了組織運(yùn)轉(zhuǎn)的人力和其他成本。還有很多國有企業(yè)，完全用行政級別導(dǎo)向的管理模式進(jìn)行公司治理，而沒有建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，其中比較突出的是國有商業(yè)銀行如何向現(xiàn)代金融企業(yè)轉(zhuǎn)型的問題。*王柯敬、杜惠芬：《國有商業(yè)銀行改革目標(biāo)：金融企業(yè)還是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2004年第10期。二是準(zhǔn)政府組織對政府相關(guān)部門的依賴性過強(qiáng)，很多事業(yè)單位“政事不分”，*鄧國勝：《事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)與績效評估》，北京大學(xué)出版社2008年版，第15頁。一些半官方社團(tuán)由于資金、人員上依靠母部門的供養(yǎng)，脫離母體則無法生存其運(yùn)轉(zhuǎn)在某種程度上無法以一種真正獨(dú)立性組織的形態(tài)生存和發(fā)展，這對于其組織效能的發(fā)揮有很大的負(fù)面影響。三是準(zhǔn)政府組織的活動(dòng)缺乏問責(zé)機(jī)制，沒有規(guī)范的績效考核體系，這使得它們的組織活動(dòng)無章可循，有時(shí)難免人浮于事、效率低下。如中國紅十字會(huì)系統(tǒng)深陷社會(huì)信任危機(jī)，盡管是由特定事件引發(fā)，但實(shí)質(zhì)上卻反映了其內(nèi)部管理和運(yùn)作的不規(guī)范，以及政府監(jiān)管和問責(zé)的不到位。

總體來說，中國的準(zhǔn)政府組織形成并發(fā)展于改革開放以來社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景之下還處于發(fā)育的初期，是中國轉(zhuǎn)型期社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的一種寫照，與發(fā)展相對成熟的西方國家準(zhǔn)政府組織存在明顯的差異性。

四、結(jié)論性討論：中國準(zhǔn)政府組織的未來

就前人認(rèn)知和研究的基本視角與理論范式而言，大多數(shù)從國家與社會(huì)關(guān)系入手進(jìn)行討論。研究者基本上選擇用政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的視角思考問題，認(rèn)為準(zhǔn)政府組織是國家與社會(huì)在相互制約或合作的互動(dòng)關(guān)系中產(chǎn)生的。這當(dāng)中存在三種較為通行的論說模式：一是“合作主義說”——市民社會(huì)中的組織化利益團(tuán)體可以聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中，國家與社會(huì)是平等的合作關(guān)系，*Schmitter,P.C.,Still the Century of Corporatism?;Schmitter,P.C.& Lehmbruch,G.,Trends Toward Corporatist Intermediation,Beverly Hills: Sage Publications,1979,pp.9-13.準(zhǔn)政府組織亦可以采取與政府合作的模式，二者協(xié)同發(fā)展。二是“吸納社會(huì)說”——政府通過分類控制管理社會(huì)組織，而準(zhǔn)政府組織是其中的一個(gè)重要類別。*康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前大陸國家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第6期。三是“功能轉(zhuǎn)移說”——準(zhǔn)政府組織產(chǎn)生于政府某些功能的讓渡和社會(huì)組織相應(yīng)功能的自我拓展。*賀立平：《讓渡空間與拓展空間：政府職能轉(zhuǎn)變中的半官方社團(tuán)研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2007年版。

可以看到，以上三種論說其實(shí)存在一定程度的對象混淆問題。一方面，準(zhǔn)政府組織有時(shí)被視為同一般性社團(tuán)同等地位的國家與社會(huì)之外的第三種實(shí)體；另一方面，它有時(shí)又被放在社會(huì)當(dāng)中成為一般性社團(tuán)的一部分。這種認(rèn)識(shí)和理解上的相對混亂，其實(shí)從一個(gè)側(cè)面反映出國家與社會(huì)界限的不甚明晰。

由此看來，中國這種略帶模糊的社會(huì)結(jié)構(gòu)似乎很難套用任何一種有關(guān)國家與社會(huì)關(guān)系的經(jīng)典解釋體系，這說明國家與社會(huì)并未發(fā)生相對完全意義上的分離，準(zhǔn)政府組織就是這種分離不夠徹底狀態(tài)下的一種產(chǎn)物。那么，如果經(jīng)典理論仍然具有其終極的價(jià)值意義，是否意味著當(dāng)下的社會(huì)結(jié)構(gòu)只是一種過渡形態(tài)呢？也就是說，準(zhǔn)政府組織是否有可能難以長久的存在下去，它們最終要么轉(zhuǎn)向國家被國家所吸納，或者也許會(huì)成為純粹的社會(huì)一方的組成部分？接下來的問題是，當(dāng)它們發(fā)生轉(zhuǎn)變后，中國的國家與社會(huì)關(guān)系究竟是向市民社會(huì)方向邁進(jìn)，還是朝著法團(tuán)主義趨向發(fā)展呢？要搞清楚這些問題，就必須對準(zhǔn)政府組織進(jìn)行更加深入的研究，這是回應(yīng)上述問題的基礎(chǔ)。

從當(dāng)前國家逐步推進(jìn)的政治體制改革進(jìn)程來看，作為準(zhǔn)政府組織當(dāng)中重要一類的事業(yè)單位已進(jìn)入頂層改革者的視野，*2011年3月發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)，其中明確了事業(yè)單位分類的標(biāo)準(zhǔn)和改革方向。對事業(yè)單位推行的分類改革思路已經(jīng)形成，并在全國逐步鋪開具體的分類實(shí)施工作。按照國家的思路，根據(jù)承擔(dān)的社會(huì)功能將事業(yè)單位分為三大類——承擔(dān)行政職能類、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)類和從事公益服務(wù)類，其中從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又細(xì)分為兩小類——不能或不宜由市場配置資源的公益一類和可部分由市場配置資源的公益二類。在此基礎(chǔ)上，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。而公益一類將實(shí)行財(cái)政全額撥款，公益二類則實(shí)行財(cái)政差額撥款。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位。*參見《指導(dǎo)意見》。

對事業(yè)單位的改革思路成為其他準(zhǔn)政府組織未來走向的重要參考和借鑒，這意味著“社會(huì)功能”是推進(jìn)改革進(jìn)程、促進(jìn)國家與社會(huì)合理分離的一個(gè)關(guān)鍵要素?；诖耍鐣?huì)導(dǎo)向型準(zhǔn)政府組織更有可能回歸社會(huì)的懷抱，不斷向社會(huì)自治性的非政府組織轉(zhuǎn)化。政府導(dǎo)向型準(zhǔn)政府組織則可以基本上參考事業(yè)單位改革的做法，只是它們的情況會(huì)相對復(fù)雜——其中的人民團(tuán)體及官方(或半官方)社團(tuán)，有必要逐步離開政府的大樹走向社會(huì)，真正同人民群眾、同社會(huì)大眾融為一體；其他的機(jī)構(gòu)則基本可以用事業(yè)單位的改革模式加以對待。

總之，在中國，準(zhǔn)政府組織是一種興起不久也不夠成熟的新興公共組織，它們是中國改革開放以來國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)展?fàn)顟B(tài)的一種結(jié)構(gòu)性因素。就當(dāng)下的政治形態(tài)來說，理解和認(rèn)知準(zhǔn)政府組織是對中國現(xiàn)實(shí)政治與社會(huì)的關(guān)照和考量，能夠告訴我們中國目前的國家與社會(huì)關(guān)系處于何種狀態(tài)，目前我們所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系的現(xiàn)狀及形成；從未來中國的政治和社會(huì)發(fā)展而言，理解和認(rèn)知準(zhǔn)政府組織有助于引領(lǐng)我們?nèi)ヌ街畏N國家與社會(huì)關(guān)系更能適應(yīng)中國發(fā)展的需要，讓人民的生活更加和諧美好。從這個(gè)意義上來說，本文所做的工作只邁出了微小的一步。

(責(zé)任編輯：熊 覺)

2013-07-15

古明明，女，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)系博士研究生，主要研究方向?yàn)楣步M織、政府機(jī)構(gòu)與國家轉(zhuǎn)型。

本文獲得清華大學(xué)社科學(xué)學(xué)院“王雪蓮教育基金”資助。

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