顏滔　黃捷　徐毅飛

摘 要：當前我國建立了信訪、調解、行政復議以及行政訴訟等多種行政糾紛解決機制，這些糾紛解決機制在化解行政相對人與行政機關之間的矛盾中發(fā)揮了極為重要的作用。但是，隨著時間的發(fā)展，當前的行政糾紛解決機制已經(jīng)不能滿足新時代的需求。由此，本文從司法實踐出發(fā)，分析當前我國各行政糾紛解決機制在解決行政糾紛中存在的問題，在此基礎上提出了我國行政糾紛解決機制引入ADR的完善建議。

關鍵詞：行政糾紛；解決機制；ADR；完善建議

一、我國的行政糾紛解決制度

隨著社會的不斷發(fā)展，我國的行政糾紛案件日漸增多，尤其是近年來的征地補償安置爭議，使得行政糾紛的類型也不斷向復雜化發(fā)展，為此，我國通過相關立法建立行政糾紛解決制度。具體來說，我國的行政糾紛解決制度主要有幾下幾種：

1.行政信訪制度

信訪是我國在一定時代背景的產(chǎn)物，它在監(jiān)督行政權、保障行政相對人的合法權益、擴大政治參與、實現(xiàn)人民當家做主等方面發(fā)揮了極為重要的作用，是當下解決行政糾紛的重要渠道。《信訪條例》規(guī)定，“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！庇纱?，信訪制度的受案范圍與行政訴訟與行政復議相比較為廣泛，形式多樣、貼近群眾生活，更有利于實現(xiàn)民主法治，本文認為，該制度實質上是中國特色的行政訴訟多元化糾紛解決機制。

2.調解制度

調解，作為解決糾紛的重要方式，在我國運用范圍較為廣泛，它是在第三方的主持下，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，促使雙方當事人相互協(xié)商，自愿達成化解糾紛的協(xié)議從而解決糾紛的一種活動。當前，調解已在我國的行政糾紛解中廣泛運用，實踐證明，它能夠及時、便捷、高效地解決行政矛盾，只要雙方當事人達成協(xié)議，矛盾就可以徹底解決。對于行政糾紛來說，調解一般由行政機關或者復議機關作為第三方主持。

3.行政復議制度

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。行政復議為行政相對人拓寬了救濟途徑，在保障行政相對人合法權益、促使行政機關依法履行行政職權方面發(fā)揮極為重要的作用。根據(jù)我國相關法律法規(guī)規(guī)定，行政相對人認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的或者行政機關所作出的具體行政行為不符合立法規(guī)定的，均可以申請行政復議，或者也可以在對該行為申請復議的同時一并申請對該規(guī)定進行審查。

4.行政訴訟

行政訴訟是指行政相對人認為行政機關所作出的具體行政行為侵犯其合法權益而由此向人民法院提起訴訟的一種活動。行政相對人通過司法途徑解決行政糾紛，可以說，這是其保護合法權益的最后一道屏障。司法實踐表明，當前行政訴訟在我國行政糾紛解決中發(fā)揮著不可或缺的作用。作為被告的行政機關和作為原告的公民、法人或者其他組織的法律地位具有特殊性，由此可以將該制度稱之為“民告官”的制度。

二、我國行政糾紛解決制度的缺陷

1.信訪制度的缺陷分析

我國信訪制度的范圍與行政訴訟和行政復議的范圍不同，它并沒有嚴格的限制，范圍較廣，且時間較為自由，由此在解決行政糾紛中發(fā)揮了極大的作用。但是從另一層面上看，信訪制度存在不少問題，具體表現(xiàn)在一下幾個方面：其一，信訪機構過于冗雜和混亂。當前我國的信訪機構，從中央到地方的各級職能部門甚至在企事業(yè)單位都設置了信訪機構，但是，在機構運行過程中，機構之間往往無法有效協(xié)調工作秩序，有些情況下還會出現(xiàn)部門之間的處理結果相矛盾。一方面造成司法資源的浪費，另一方面有損于司法的公正性與權威性。其二，侵犯信訪人員合法權益的情況時有發(fā)生。“信訪工作在某些地方反應為任意和毫無秩序”，有些地方，信訪群眾把問題反映到信訪機構，但是信訪機構的工作人員百般刁難，以致千方百計把信訪群眾打發(fā)走。有些信訪機構的負責人表示，信訪工作的進展還有效果主要是看上級領導的“臉色”，以領導為中心，工作不能獨立進行，脫離領導。在司法實踐中，哪類信訪案件應該交領導審批以及案件審批的時間都沒有作出具體規(guī)定，使得信訪工作的開展雜亂無序，無法有效保障信訪群眾的合法權益。另外，有些地方的信訪機構為了制止信訪群眾信訪，動用專政手段對付他們。例如，對信訪者采取非法拘禁，動用地方警力把信訪群眾抓回，甚至派相關人員在信訪機構門口攔截信訪群眾，這無疑侵犯了信訪群眾的合法權益。據(jù)相關記者調查，在北京東莊的上訪群眾中，被收容遣送的最多的為37天，被截訪次數(shù)最多的為18次。

2.行政調解制度的缺陷分析

當前，我國有關調解的立法規(guī)定相對分散，涉及行政調解的立法約為40多部，行政法規(guī)約為60多部，地方性法規(guī)約為70多部，另外還有不少規(guī)范性文件。由此，行政調解沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定，而是分散規(guī)定在不同的立法文件中。一方面造成行政調解程序的提起不統(tǒng)一，另一方面造成行政調解的層級效力不統(tǒng)一，最終造成調解隨意性大，有損于司法的權威。另外，立法沒有明確調解協(xié)議的法律效力，出現(xiàn)一方當事人不履行協(xié)議的情況時，另一方當事人難以向法院申請強制執(zhí)行，這樣不利于糾紛的及時解決，不能很好的保障行政相對人的權益，而且一定程度上浪費了司法資源。

3.行政復議制度的缺陷分析

行政復議在解決行政糾紛中發(fā)揮了幾個方面的作用：其一，減輕了法院的訴訟負擔，其二，減輕了當事人的訴訟負擔，其三，給予行政主體一次糾錯的機會。但是，由于我國行政復議的受案范圍相對狹窄，對于保護的范圍僅限于公民、法人或者其他組織的人身權、財產(chǎn)權和受教育的權利，對于抽象行政行為以及憲法所規(guī)定的勞動權、政治權等基本權利都排除在范圍之外，這樣，無法有效保障行政相對人的合法權益。

根據(jù)立法規(guī)定，作出復議決定的復議機關往往的作出具體行政行為行政主體的上一級機關或者所在地的人民政府，這雖然給行政主體自我糾錯的機會，但是不少情況下，上級行政機關或者所在地的人民政府往往偏袒作出具體行政行為的行政主體，從客觀上違背了公正原則。

4.行政訴訟制度的缺陷分析

我國《行政訴訟法》頒行20多年來，解決了不少行政爭議，隨著時代的發(fā)展以及社會的進步，現(xiàn)行的立法已經(jīng)不能滿足新時代的要求，使得行政爭議不能高效、及時解決，其局限性日益凸顯，具體表現(xiàn)在：其一，受案范圍狹窄。根據(jù)我國現(xiàn)行立法規(guī)定，我國行政訴訟的受案范圍不包括抽象的行政行為、合理的行政行為。實踐中，很多行政糾紛案件不能通過訴訟的渠道解決，最終導致狀告無門的現(xiàn)象時有發(fā)生。其二，不能獨立行使行政審判權。我國立法雖然明確規(guī)定，人民法院要獨立行使行政審判權，但是在司法實踐中，由于司法權受制于行政權，即法院的人、財、物都要受制于行政機關，無疑給司法不公埋下了禍根。

三、我國行政糾紛解決機制中適用ADR的完善建議

我國現(xiàn)行的行政糾紛解決機制已初具系統(tǒng)體系，它在解決行政糾紛過程中發(fā)揮了極為重要的作用，但是對其進行完善，在現(xiàn)行的行政糾紛解決機制中引入ADR的糾紛解決機制，更有利于保障行政相對人的合法權益。

（一）完善信訪制度

現(xiàn)行信訪制度在解決行政糾紛中，解決率一直未能達到最好效果，據(jù)不完全統(tǒng)計，解決率僅為2%，這與群眾高昂信訪的熱情形成強烈對比。由此，必須加快信訪制度的完善步伐。

其一，明確行政信訪的范圍。我國行政信訪制度并沒有一個明確的受案范圍，這是造成信訪效率底下的原因。由此，必須對信訪范圍進行歸類，把不正當?shù)牡木唧w行政行為、不合理的、違法的、抽象的行政行為以及其他無法獲得救濟的行政行為都納入到行政信訪的受案范圍。

其二，以立法形式確立信訪程序。必須確立從受案到案件受理終結的信訪程序，明確信訪的受理期限，同時賦予信訪機構相關的案件調查權，有關機構以及部門必須積極配合信訪機構調查；明確信訪的案件終結程序，信訪案件結案的情況下，當事人不能就同一案件事實再次提起信訪申請。

（二）完善行政復議制度

行政復議，作為行政訴訟外的一種糾紛解決機制，在處理糾紛中，應當靈活體現(xiàn)ADR的糾紛解決機制。其一，有效確保行政復議的公開公正性。本文建議在行政復議程序中引入聽證程序，使得復議機關全面了解案情，也有效監(jiān)督復議機關較為公正地作出復議決定，另外，除不得公開的事項外，都應該向社會公眾公開復議的過程、復議決定以提高復議機關的公信力，保證復議公開公正地進行。其二，進一步完善復議制度中的和解與調解程序。雖然相關立法規(guī)定復議制度過程中有關調解與和解的操作程序，但是其程序還須進一步完善。本文認為，在啟動行政復議和解與調解程序的過程中，若當事人自愿撤回復議申請的，向復議機關說明撤回申請的理由后，仍然有權利再次提起行政和解與調解申請，啟動復議和解與調解程序；若雙方當事人達成協(xié)議，經(jīng)行政復議機關審查并經(jīng)雙方當事人簽字確認的，其和解與調解協(xié)議發(fā)生法律效力，則當事人不能再以同一事實或者理由提起行政復議申請，但是行政相對人仍然有權提起行政訴訟。

（三）行政訴訟中引入ADR的適用

1.明確行政訴訟中和解與調解的適用范圍

在行政訴訟中引入ADR必須明確其適用范圍，以更好解決和處理行政糾紛。具體來說，ADR在行政訴訟中的適用范圍包括以下幾個方面：其一，因不服行政機關所作出的行政裁決的行政案件。行政裁決案件的作出，主要在民事主體之間展開，涉及的主要為民事主體的利益。一般情況下，當事人對于行政裁決不服的，主要是不服有關民事糾紛的解決。在這種基礎上，法院可以通過促使雙方當事人達成和解或者通過調節(jié)的方式來化解相關的矛盾，以解決民事糾紛。由于案件主要涉及到雙方民事主體的利益，而對于行政主體來說，并沒有受到過多的影響，因而，行政主體更愿意以和解或者調解的方式來解決行政訴訟中的糾紛。其二，因行政合同糾紛引起的訴訟的行政案件。行政合同，是行政主體與公民所簽訂的合同，運用和解或者調解的方式來解決該合同糾紛，更有利于最大化地實現(xiàn)公共利益。其三，因行政補償或者行政賠償而引起訴訟的行政案件。司法實踐中，因行政拆遷而引起的行政訴訟案件日益增多，為穩(wěn)定社會，化解公民與政府的矛盾沖突，防止引發(fā)更大的負面影響，引入ADR的糾紛解決機制，能有效發(fā)揮其行政訴訟的制度價值，使得更好的保障行政行對人的合法權益。其四，因行政機關行使自由裁量權而引起訴訟的行政案件。例如，在行政處罰中，行政機關由于處罰過重的情況下，當事人可以通過和解與調解的程序在行政機關自由裁量的范圍內啟動和解或者調解的程序。

2.行政訴訟中和解與調解的程序適用

其一，程序啟動。對于行政訴訟中，和解與調解的程序啟動主體，往往由一方當事人提出啟動的申請。在程序啟動過程中，應當充分體現(xiàn)ADR在其中的適用情況，也應當體現(xiàn)出當事人選擇啟動的權利。其中，當事人應當以書面形式向法院提出和解或者調解的申請，經(jīng)法院審查，符合條件的，應當適用和解或者調解程序解決行政訴訟糾紛。

其二，程序適用。在和解或者調解程序適用中，應當規(guī)定其適用的時間。若和解或者調解無法繼續(xù)進行的情況下，可以轉而進入普通程序對案件進行審理，并及時作出判決。

其三，和解與調解協(xié)議的法律效力。若雙方當事人在協(xié)議中自愿簽字的，協(xié)議就具有法律效力。這就是說，訴訟程序由此終結。當事人不能以同一事實或者理由再次提起行政訴訟。

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[4]劉莘：《行政復議制度近期可能的改革》，載《行政法學研究》2005年第2期，第107頁。

作者簡介：顏滔：（1986—），男，湖南株洲人，廣西民族大學2011級研究生，主要研究方向：訴訟法學。

黃捷：（1986—），女，廣西南寧人，廣西民族大學2011級研究生，主要研究方向：訴訟法學。

徐毅飛：（1986—），女，湖南邵陽人，廣西民族大學2011級研究生，主要研究方向：訴訟法學。

本文獲“廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目（YCSW2013061）資助”，“ThisworkissupportedbytheInnovationProjectofGuangxiGraduateEducation（YCSW2013061）”，項目名稱：多元化糾紛解決理念視野下的行政糾紛解決方式研究（YCSW2013061）。