王哲

摘 要：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，并提出建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確指出必須用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在制度建設(shè)方面提出了新觀點(diǎn)、新論斷、新思路、新舉措，并作出了新部署，充分體現(xiàn)制度建設(shè)對(duì)建設(shè)“美麗中國”的重大意義，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：“美麗中國”；生態(tài)文明；制度體系

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.003

[中圖分類號(hào)]B0-0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B [文章編號(hào)]1009-0339（2014）01-0014-04

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列，共同構(gòu)成中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，并莊重提出建設(shè)“美麗中國”的宏大目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)繼往開來，在生態(tài)文明制度建設(shè)方面提出了新觀點(diǎn)、新論斷、新思路、新舉措并作出新部署，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系成為執(zhí)政黨創(chuàng)建“美麗中國”的重大舉措。

一、構(gòu)建科學(xué)完整的生態(tài)文明制度體系是實(shí)現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)的關(guān)鍵

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，建設(shè)生態(tài)文明必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這一重要表述充分體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)生態(tài)文明制度的高度重視，以及以制度建設(shè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的整體思路。究其原因，生態(tài)文明制度體系是實(shí)現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)的關(guān)鍵。

（一）“美麗中國”目標(biāo)的提出

“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”[1]。生態(tài)文明建設(shè)被高度重視、建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)被莊重提出具有深刻原因和重大意義。改革開放30多年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸作用愈發(fā)凸顯，高投入、高消耗、高增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，竭澤而漁式發(fā)展模式引起有識(shí)之士的深刻反思。而且，隨著人們生活水平的提高，人民群眾的生態(tài)需求愈發(fā)強(qiáng)烈，“既要金山銀山，也要碧水青山”是不少群眾的真實(shí)心態(tài)，中國社會(huì)正邁入環(huán)保敏感期，環(huán)境問題處理不好將直接影響著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。除了國內(nèi)因素，隨著我國綜合國力的迅速增強(qiáng)，國際社會(huì)也要求中國擔(dān)負(fù)更大的環(huán)保責(zé)任。建設(shè)“美麗中國”，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是執(zhí)政黨應(yīng)對(duì)人民群眾生態(tài)訴求、堅(jiān)持執(zhí)政為民的有力證明，也是對(duì)外彰顯中國負(fù)責(zé)任大國形象的戰(zhàn)略舉措。

（二）生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵

要理解生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵，首先要理解當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵。生態(tài)文明，是指人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)[2]。我國處于生態(tài)文明建設(shè)的初級(jí)階段，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提及的與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)并列的生態(tài)文明還稱不上是一種文明形態(tài)，只能是衡量人類在處理與自然關(guān)系時(shí)所達(dá)到的文明程度的文明要素，其核心目標(biāo)是協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)人和自然和諧相處。制度體系，顧名思義，即由一系列制度性元素有機(jī)組合所形成的制度形態(tài)。在我國生態(tài)文明建設(shè)中，這些元素主要包括相應(yīng)的法規(guī)、政策和機(jī)制。因此，生態(tài)文明制度體系，即由有利于支持、保障和推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、人和自然和諧相處的法律法規(guī)準(zhǔn)則、政策機(jī)制有機(jī)組合形成的制度形態(tài)。

（三）生態(tài)文明制度體系關(guān)乎“美麗中國”建設(shè)的成敗

建設(shè)“美麗中國”，這是執(zhí)政黨面對(duì)現(xiàn)實(shí)生態(tài)問題、觀察世界潮流深入思考得出的科學(xué)結(jié)論，但由先進(jìn)理念向先進(jìn)實(shí)踐轉(zhuǎn)化從來都非易事，而制度起根本性保障作用。生態(tài)文明制度體系的意義不僅在于它有助于深化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的再認(rèn)識(shí)，更重要的是，它能夠提供具體的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及真正的引導(dǎo)和監(jiān)督約束力量。其中，法律制度是“美麗中國”建設(shè)的根本保障，政策機(jī)制是“美麗中國”建設(shè)的動(dòng)力源泉。習(xí)近平總書記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障[3]。這是因?yàn)椋墒怯蓢抑贫ɑ蛘J(rèn)可、由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，并對(duì)全體公民具有普遍約束力。相對(duì)法律制度而言，政策機(jī)制更注重通過發(fā)揮其引導(dǎo)性作用調(diào)動(dòng)各方面積極因素，為建設(shè)“美麗中國”添磚加瓦。毫不夸張地說，各項(xiàng)制度的完善以及制度之間的協(xié)調(diào)配合是生態(tài)文明建設(shè)得以正常進(jìn)行和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的根本保證，科學(xué)完整的生態(tài)文明制度體系能使“美麗中國”從美好愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)景象，反之，“美麗中國”建設(shè)只能流于形式、步履維艱甚至半途而廢。因此，科學(xué)完整的生態(tài)文明制度體系能否建成是“美麗中國”建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

二、當(dāng)前我國生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問題

自黨的十七大報(bào)告首次提出生態(tài)文明建設(shè)這一命題，至今也不過十來年的時(shí)間，不要說有完全能夠支持、保障和推動(dòng)“美麗中國”建成的完整的生態(tài)文明制度體系，我國目前尚沒有能夠遏制環(huán)境污染趨勢(shì)、鏟除生態(tài)破壞根源的強(qiáng)有力制度，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）生態(tài)環(huán)境法治化程度還比較低

目前我國公民的環(huán)境權(quán)仍沒有在法律上得到確認(rèn)，難以有效制約政府權(quán)力。立法層級(jí)較低，缺少母法《環(huán)境法》，甚至沒有綱領(lǐng)性環(huán)境立法文件。一些至關(guān)重要的專門法律也呈缺位狀態(tài)，特別是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的專門法律的缺位使生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制難以真正建立，《生態(tài)補(bǔ)償條例》遲遲難以推出使西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)文明建設(shè)積極性難以得到有效調(diào)動(dòng)（生態(tài)文明建設(shè)具有收益外溢性強(qiáng)的特點(diǎn)）。已有的法律法規(guī)缺少總體規(guī)劃，存在不少?zèng)_突。一些法律法規(guī)過于陳舊而難以滿足當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的要求，還有些法律法規(guī)原則性規(guī)定多、程序性規(guī)定少而缺乏可操作性，更有些法律條文規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)過低以致違法成本低、守法成本高。另外，生態(tài)執(zhí)法不夠嚴(yán)格，生態(tài)司法不夠規(guī)范。生態(tài)執(zhí)法過程中，對(duì)于違法行為處罰自由裁量空間大，執(zhí)法不嚴(yán)、彈性執(zhí)法、差別執(zhí)法不乏其例。某些地方黨委、政府缺乏大局意識(shí)導(dǎo)致干涉力度大，地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義層出不窮，執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)因缺乏應(yīng)有權(quán)威難以發(fā)揮相應(yīng)作用。生態(tài)環(huán)境公益訴訟門檻較高，司法訴訟難以成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效渠道?？傮w而言，我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法制程度難以發(fā)揮法律制度在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)有的保障作用。

（二）政策機(jī)制上仍存在不少弊端

隨著中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)的加深，執(zhí)政黨在過去的一段時(shí)間里也提出和實(shí)施了一系列政策措施并形成了相關(guān)的體制機(jī)制，取得了一定成效，但也存在一些問題。如在稅收政策上，沒能以環(huán)境稅來引導(dǎo)人民群眾提高環(huán)保意識(shí)和引導(dǎo)資源環(huán)境消費(fèi)主體自覺愛護(hù)生態(tài)環(huán)境。在管理機(jī)制上，生態(tài)環(huán)保各部門不但沒能實(shí)現(xiàn)垂直管理，甚至缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立自主性，受到地方黨委、政府和其他部門掣肘力度較大；生態(tài)文明建設(shè)也缺少一個(gè)強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不僅增加行政成本，也影響生態(tài)文明建設(shè)成效；各地區(qū)之間更是因缺乏長效合作機(jī)制難以同舟共濟(jì)、聯(lián)手應(yīng)對(duì)共同面對(duì)的生態(tài)危機(jī)。另外，投資時(shí)間長、效益回收期長的特點(diǎn)決定了生態(tài)文明建設(shè)需要較強(qiáng)的持續(xù)性，相對(duì)生態(tài)文明建設(shè)，干部的任期制和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向的干部考核機(jī)制使一些黨政干部更加關(guān)注GDP的增長，基于升遷考慮往往選擇能夠給所在地方帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的工業(yè)項(xiàng)目，生態(tài)文明建設(shè)成為一紙空文?？偠灾?，在支持、保障和推動(dòng)“美麗中國”建設(shè)的體制機(jī)制上，執(zhí)政黨確實(shí)還有很大可以發(fā)揮的余地。

三、構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的基本路徑

經(jīng)過對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)中的重大問題的深入思考，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以巨大的政治勇氣和智慧在十八屆三中全會(huì)提出必須緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系和實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境[4]52。

（一）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間的確權(quán)登記并形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，可以避免自然資源因“無主”地位而難以得到保護(hù)，更為自然資源的定價(jià)創(chuàng)造了前提，為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用埋下伏筆。建立空間規(guī)劃體系，明確開發(fā)管制權(quán)限進(jìn)而落實(shí)用途管制，可以保證國家在必要時(shí)候基于公共利益的需要超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度是市場(chǎng)配置和政府宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)造性應(yīng)用，必將對(duì)“美麗中國”的建設(shè)起到難以估量的作用。

（二）劃定生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線是我國最基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是必須堅(jiān)持的防護(hù)底線，是我們推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，它的劃定和嚴(yán)格管控可以使各級(jí)政府及相關(guān)企業(yè)、個(gè)人不敢越雷池半步。要堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制。要建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。要?duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核[4]53。要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)情況進(jìn)行考核并實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)于不顧生態(tài)實(shí)際、盲目決策并造成嚴(yán)重后果者要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持“一票否決制”，實(shí)行責(zé)任追究，而且是終身責(zé)任追究。

（三）實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度

要加快體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步引入市場(chǎng)機(jī)制和發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)。建立市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)鍵是要由市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行定價(jià)，通過市場(chǎng)反映資源稀缺程度、供求關(guān)系、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益并最終形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)格體系。要堅(jiān)持使用資源付費(fèi)原則和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，有效協(xié)調(diào)個(gè)人、企業(yè)、地區(qū)之間在生態(tài)文明建設(shè)中的利益關(guān)系，其中最重要最緊迫的是要完善碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)和耗能權(quán)的交易制度。另外，要適當(dāng)提高工業(yè)用地價(jià)格和資源消耗多、環(huán)境污染大產(chǎn)業(yè)的稅率，對(duì)退耕還林、退牧還草、河湖休養(yǎng)的相關(guān)主體給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)于西部等欠發(fā)達(dá)的生態(tài)脆弱地區(qū)有必要建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度或由國家提供補(bǔ)償以換取該地區(qū)生態(tài)建設(shè)效益。

（四）改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)威性和獨(dú)立性，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制，對(duì)于地方政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的行為要嚴(yán)格追究相關(guān)部門和責(zé)任人的責(zé)任，視其情節(jié)可以給予處分、撤職等處罰，造成極其嚴(yán)重后果的可以追究刑事責(zé)任。要以高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行最嚴(yán)格的賠償制度，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者處以巨額罰款，甚至依法追究刑事責(zé)任。要在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上建立地區(qū)之間和生態(tài)環(huán)境保護(hù)各部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)配合，合力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。另外，要完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明人人共建、“美麗中國”人人共居。

[參考文獻(xiàn)]

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[J].求是，2012（22）：18.

[2]潘岳.生態(tài)文明是社會(huì)文明體系的基礎(chǔ)[J].中國國情國力，2006（10）：1.

[3]習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2013（6）：6.

[4]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：11.

責(zé)任編輯：朱 列